农村义务教育学校布局调整标准之理性思考

摘 要 农村义务教育学校布局调整中，中央政府、地方政府、家长之间的利益博弈，导致地方政府在调整学校布局时出现诸多偏差。农村义务教育学校布局调整，应当以人为本，即以学生为本、以家长为本、以村民为本；应当广泛征求意见，完善学校布局调整的程序。

关键词 农村 义务教育 布局调整 以人为本

伴随着城镇化进程的加快，农村义务教育生源越来越少，许多农村学校被降为教学点或被撤并，即使被保留的农村学校也日益被边缘化，师资力量、教学设施无法保障学生接受公平的义务教育。在执行中央关于农村义务教育学校布局调整的政策时，地方政府出台了各种各样的细化标准，其中不够合理的标准，例如简单地以服务半径、服务人口数量、学校规模等为标准撤并农村学校，既影响农村义务教育的普及，又影响新型城镇化的质量，应当引起我们的高度重视和认真思考。

一、农村学校之衰微

改革开放以来，村村办学校，农村学校迅速发展，为普及义务教育做出了巨大贡献。但小而散的学校格局效率低、质量差。国家关于义务教育学校布局的调整政策出台后，各地纷纷撤并农村中小学。再加上城镇化的影响，农民拥进城镇打工，适龄儿童、少年随父母进城读书，农村学校生源减少，日漸萎缩，许多农村学校逐渐消失。2000年，我国有农村小学440284所，教学点157519个；[1]2014年，我国有农村小学128703所，教学点78565个。[2]这就意味着，从2010年至2014年，我国农村平均每天大约有61所小学和15个教学点消失。

从农村学校的规模来看，许多农村学校在校生数量少、师资力量薄弱、教学条件差，面临被降格为教学点甚至被自然淘汰的危险。笔者在豫西某县调研时获悉，截至2012年年底，该县有乡村小学26所，在校生4100人，校均158人；教学点191个，在校生3885人，校均20人。许多教学点不足10人，且面临着严重的招生危机，如果不采取积极的补救措施，随时可能被自然淘汰。

农村学校之衰微，后果是严重的。新型城镇化，并不是去农村化，而是要让农民分享改革红利，享受包括优质教育在内的城市文明。缺失了优质教育的城镇化，并不是理想的城镇化，很难受到老百姓的欢迎。

二、农村学校布局调整之利益博弈

农村学校之衰微，其原因是复杂的，农村义务教育学校布局调整中存在的过度集中应是重要原因。适度集中和过度集中，虽一字之差，但差之毫厘，失之千里。从中央精神的“适度集中”到地方政府执行中的“过度集中”，表面上看是各级地方政府对中央政策执行的偏差，但实际上反映了农村义务教育学校布局调整中各方利益的博弈。总体上，中央调整农村义务教育学校布局以教育公平为出发点和旨归，地方政府则更偏重于考虑教育的规模效应和地区教育质量的提高。

1.教育公平：农村义务教育学校布局调整之初衷

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出：小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置。针对实践中单纯追求教育规模和提高教育质量的现象，2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》明确要求“处理好提高教育质量和方便学生就近上学的关系”，旨在纠正农村义务教育学校布局调整中的偏差。普及义务教育之后，需要巩固义务教育普及的成果、进而提高义务教育的质量。农村学校办学条件较差、师资水平低等因素直接导致农村教育质量低下。虽然在形式上实现了义务教育，但是农村学校，特别是教学点的学生享受不到优质的教育资源，享受不到与中心校学生同等质量的教育，更享受不到与城市学校同等质量的教育，导致对农村义务教育学生的不公平。基于此种考虑，中央文件强调在保障农村适龄儿童接受义务教育的前提下，尽量通过适度集中提高义务教育的规模效应，从而提高义务教育的质量，让尽可能多的孩子接受公平的义务教育。

2.优质教育：家长“望子成龙”的需求

从家长来说，由于家庭经济水平的提升，受“不让孩子输在起跑线上”的思想的影响，家长不再满足于让子女“有学上”，而是对“上好学”提出了明确的要求。根据2010年教育部基础教育一司委托国家教育发展研究中心等单位进行的调查结果，57.5%的家长表示对子女接受更好教育有“非常强烈”的愿望，39.3%的家长对子女接受更好教育有“比较强烈”愿望。[4]家长对乡村学校、教学点的情感是复杂的，就近上学经济、方便，却不能让孩子接受优质教育。与城镇学校相比，农村学校教学设施相对简陋；教师平均年龄偏大，教学观念、教学手段落后；英语、音乐、体育、美术等学科教师稀缺。这使得农村学校的教育教学质量普遍偏低。在这种情况下，村民普遍认为农村学校是末流学校，随时有可能被撤销，因此对农村学校由大力支持转为不闻不问甚至是变相破坏。农村学校的现状不能满足家长让孩子接受优质义务教育的需求，因而重视孩子教育的家长都想方设法把孩子转入中心小学、私立学校[5]。家长的期盼对教育主管部门形成了很大的压力，更为严重的是，家长对农村教育的“用脚投票”直接抽空了农村学校的生源。

3.提高教育质量：地方政府对政绩的追求

地方政府要完成保障适龄儿童接受义务教育的法定义务，但地方政府同样有追求政绩的冲动。公平的义务教育投入大、见效慢，高质量的义务教育能够为地方政府带来政绩，因此地方政府可能会更关注义务教育的质量，以最小成本获得最快的教育质量提升自然就成为各级地方政府教育主管部门的首选。

提高义务教育的质量首先需要保证义务教育的规模。“有规模才有效应”，这是经济学早已证实的规律。教育同样也不例外，生师比的规定决定了农村学校达不到一定的规模，就不可能实现和城镇学校同等的师资配置。教师的减少既意味着学科教师的不齐备，也意味着承担多个学科教学任务的教师不可能保证所承担学科教学的质量。在农村学校布局调整过程中，为提高规模效益，各地对条件差的村小和教学点采取逐步撤并的政策。就地区教育质量来说，农村学校保障了农村适龄儿童就近入学，但是在整体上却拖了地区教育质量的后腿。从地方政府来说，花费大力气提高农村偏远学校质量的政绩，远不如将财力、人力投入优质学校来得快。因此，地方政府为了快速提升本地区的教育质量，往往忽视农村偏远学校的质量提高，甚至抽走优秀教师，人为地促使教学点自然灭亡。

各方利益博弈的结果是，家长对农村学校特别是教学点的支持力度越来越弱，对优质教育的期盼抽空了农村学校的优质生源；地方政府为了迎合家长对优质学校的期望，满足创造政绩的需要（提高地区教育质量），抽空了农村学校的优秀师资。优秀生源不断流失，优秀师资纷纷调离，农村学校日趋衰微。更为严重的是，面对日益衰微的农村学校，许多地方政府不是积极采取补救措施，而是以服务半径、服务人口数量、学校规模等硬性指标“冠冕堂皇”地撤并农村学校。在中央政策干预下，或者群众、媒体呼吁下，地方政府恢复了部分农村学校、教学点，但态度消极，导致许多教学点恢复之后再被自然淘汰。如何正确理解中央的适度集中政策，合理确定学校布局调整标准，事关农村教育的发展，事关农村社会的发展。

三、以人为本：农村义务教育学校布局调整应坚持之标准

农村义务教育学校布局调整事关人民群众根本利益，不应该仅以教育质量的提高作为唯一考量因素，而应当把以人为本、办人民满意的教育作为根本标准。农村义务教育学校布局之调整，涉及学生、家长、村民诸方面的利益。以人为本，调整教学点布局，就应当以学生为本，以家长为本，以村民为本。

1.以学生为本，调整农村学校布局

农村学校布局的调整首先应当考虑学生的利益。就近入学既是《义务教育法》的规定，又是学生身心健康发展、全身心投入学习的需要。以人为本调整学校布局首先必须以学生为本。简单、机械调整义务教育学校布局，严重损害了学生的利益。首先，上学过远必然增加就学成本，可能导致学生辍学。经对豫西某县部分寄宿生的食宿支出情况调查，有的学生在使用政府对贫困家庭寄宿生的补助后，年均还需支出伙食费用400～1000元；未享受政府补助的学生，年均需支出伙食费用1500～2300元左右。就近入学能节省相当数量的交通费和食宿费，偏远农村学生大多家庭贫困，他们最先关心的是自己的生活、上学成本问题。[6]寄宿上学增加的这些成本很有可能成为压死骆驼的最后一根稻草，导致学生辍学。其次，上学距离过远增加了不安全因素。学者的调查结果显示，25.6%的学生将“路远不安全”排在第一位，44.4%的家长将“孩子的安全问题”排在第一位。[7]事实情况也的确如此。农村学校一般较为偏僻，特别是教学点多在山区，公共交通不发达，各学校的校车良莠不齐，这就很难保障学生上下学的安全。学生寄宿，不但增加成本，而且可能会因为脱离监护人的保护而增加其他的不安全因素。再次，小学生过早寄宿容易导致亲情的缺失，不利于培育学生健全的心智。上学距离过远还导致学生经常奔波于上下学途中，精力不济，影响听课情绪，影响学习质量。

目前部分地方教育主管部门不考虑农村（特别是山区）的实际情况，简单以服务半径、服务人口数量、学校规模等调整农村学校的机械做法与以人为本是背道而驰的。从现实情况来看，需要撤并的学校大多处于山区，交通不发达，实际路程可能要远远大于服务半径。这就导致服务半径标准实际上失去意义。因此，以学生为本，首先应先征求学生的意见，如果学生不同意撤并，就一定要慎重，应继续广泛征求意见，必要时进行听证。

2.以家长为本，调整农村学校布局

家长作为学生的监护人，既要从事农业等生产劳动、养家糊口，又要承担子女的教育费用。撤并农村学校可以降低公共教育支出，却增加了私人教育成本。对于大部分学生来说，农村学校撤并后到离家远的学校上学加重了家长的经济负担。对于收入低的家庭，学生还是家庭的辅助劳动力，住校就不能帮助家里做农活。因此，对于偏远农村的学生来说，综合考虑节省开支和帮家里做活等因素，他们还是愿意在本村上学。但是在现实中，许多家长为了让孩子接受优质义务教育，放弃了本来收入还可以的农牧业，造成不小的损失。因此，以人为本调整教学点必须考虑家长的因素，征求家长的意见。

3.以村民为本，调整教学点布局

农村学校布局调整不但涉及学生及家长的利益，而且涉及村民的利益。教育之于农村，并非是单纯的教書育人，学校对农村的社会发展具有重要的作用。首先，农村学校是人才聚集的地方，学校教师是老百姓心目中的“文化人”，在农村文化发展中能起到宣传新风尚，传递传统文化，同时起到移风易俗的作用。[8]农村学校的撤并意味着教师群体在这些村庄的消失。缺失了“文化精英”和“行为楷模”，许多村民也就在很大程度上失去了“主心骨”和科技文化引路人，容易造成农村地区文化的荒漠化。其次，在村民心目中，学校不仅是孩子们接受教育的场所，也是他们居住环境的文化中心、体育活动中心，是偏远贫困农村地区“文化”存在的一个重要标志。因此，农村学校布局调整必须考虑科技兴农、繁荣农村文化的需要，征求村民的意见。

农村学校是义务教育系统的神经末梢，对义务教育公平与均衡发展具有重要的作用；适龄儿童就近上学是民生工程，农村学校对实施民生工程具有重要的支撑作用；农村学校是农村的文化中心、是村民的精神支柱，是科技兴农、建设丰富农村文化的重要阵地。因此，农村义务教育学校布局调整，不能简单地以服务半径、服务人口数量、学校规模等为标准撤并农村学校，而必须以人为本，即以学生为本、以家长为本、以村民为本，广泛征求各方意见，充分听取师生、家长、村民的意见，必要时举行听证会，从程序上保障相关利益各方能够充分发表意见。更为重要的，对目前的农村学校、教学点，应当扎扎实实解决诸如师资之类的问题，保障农村义务教育学生就近接受高质量的义务教育。

————————

参考文献

[1] 教育部.教育统计数据[EB/OL].[2016-05-07].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/moe_566/moe_591/201002/t20100226_792

4.html.

[2] 教育部.教育统计数据[EB/OL].[2016-05-07].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/2014_qg/201509/t20150901_20

4658.html.

[3] 柯进.拉直中国农村教育发展的问号——关注新型城镇化和农业现代化背景下的农村教育发展现状[J].中国教工，2014（8）.

[4] 王定华.关于我国农村义务教育学校布局调整的调查与思考[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2012（6）.

[5] 陈昌平.农村教学点写真[N].中国教育报，2008-08-05.

[6] 赵丹，吴宏超.农村教学点的现状、困境及对策分析[J].教育与经济，2007（3）.

[7] 赵丹，王一涛.教学点在农村学校布局中的地位探析——基于中西部六省的实证分析[J].教育科学，2008（2）.

[8] 高山丹.农村教学点教师队伍建设研究[D].武汉：华中师范大学，2012.

[作者：段茹宏（1967-），女，河南卢氏人，河南教育学院教育系副教授。]

【责任编辑 刘永庆】