税制改革创新的理论与实践：理清政府与市场的关系

龙游宇

（韶关学院 经济管理学院， 广东 韶关 512005）

税制改革创新的理论与实践：理清政府与市场的关系

龙游宇

（韶关学院 经济管理学院， 广东 韶关 512005）

制度创新理论认为创新就是构建让市场更有效率的制度。从我国改革历程来看，政府与市场的关系逐步理清，税制成为政府监控市场的关键因素。新时期税制改革创新要更加注重发挥税收在政府和市场之间的中介作用，强调社会公平，在社会经济发展过程中实现自我完善。

税制改革创新； 制度创新； 政府与市场

我国经济体制改革过程是一个逐步理清政府与市场关系的过程，在这一过程中，随着政府与市场关系的逐步清晰与规范，税制一开始仅仅被动地跟随经济体制改革而变化，其后才逐步成为政府介入市场实施调控的重要手段。税制在改革创新过程中不断自我完善。由此，我们认为，新一轮的税制改革创新需要从历史的高度，站在规范政府与市场关系的角度来设计税制。基于此，本文将从制度创新理论出发，从我国的税制改革历程着手分析创新的逻辑，提出新一轮税制改革的相关建议。

一、制度创新：构建更有利于市场有效性的制度

诺思和汤玛斯认为，提供适当的个人刺激的有效制度是经济增长的关键因素，而这种制度的产生是有代价的，除非它所要带来的收益大于付出的成本，否则它不会出现。他们还指出，科学技术的进步对经济的发展虽然起重要作用，但经济增长的关键因素在于制度，这些制度包括所有制、分配、机构、管理、法律政策等［1］。制度是促进经济发展和创造更多财富的保证，若社会群体发现现有制度已不能促进发展，就应当酝酿建立新制度，否则，经济就会处于停滞状态。诺思和钱德勒等都重点关注社会基本经济制度，即产权制度对经济发展的影响［2］。在他们看来，产权在诸多因素中的作用最为突出。但是，产权制度又是通过何种途径发挥作用的呢？

产权制度要发挥“有效的个人刺激”作用促进经济增长，显然需要通过市场的作用才能实现。也就是说，基于“市场是有效率的”这一前提，有效的制度安排的刺激作用才能实现。按照诱致性制度变迁理论，市场环境的变化是诱致制度创新的重要因素，而制度创新就是为了适应新的市场环境。因此，制度创新过程就是一个不断清理“阻碍市场发挥有效作用的因素”的过程。在成熟的市场经济条件下，阻碍市场有效发挥作用的因素多是表现为政府过多的约束，制度创新就是突破约束，让市场有效发挥作用的创新。所以制度创新是改革旧制度，创新新机制来理清市场与政府之间的关系。税制创新也具备此特征。

当产权制度确立以后，分配和再分配对经济增长的影响也就十分重要了，税制也是一项重要制度。经济学对税制的再分配效应和调控经济的作用有着详细的论述，在此不再赘述。大量的研究表明，我国改革开放的过程中，税收优惠政策对经济增长有着明显的促进作用。如Sylvie Démurger等研究了优惠政策对中国地区经济发展的相关贡献［3］，许罗丹研究外商在华直接投资动机也得出了类似的结论［4］。甚至对于新兴产业的发展，大量的研究仍然关注优惠政策的作用［5］，希望通过税收优惠促进新兴产业发展。“深化财税制度改革”，“完善税制”创新的内容远远超过单纯的税收优惠政策，这是在新时期系统地理清政府与市场关系的一项重大的制度创新，需要从历史和发展的角度审慎地设计。

二、中国的体制改革与税制变迁的历程：理清政府与市场的关系

对于中国的制度变迁和制度创新的研究，我国学者的研究主要有三个方面：一是研究基本创新理论，如杨瑞龙；二是研究中国特有的变迁；三是各个领域就其涉及到的制度问题展开的相关研究。这些研究的一个共同特点就是特别关注基本经济制度创新对经济发展的作用，而相对于改革开放过程伴生的税制创新研究略有不足。从我国改革开放的历程来看，一方面是在不断地规范产权关系，另一方面伴随产权关系的变化也不断地调整相应的税制。由于路径依赖的存在，税制改革创新已经形成了自己特有的规律［6］。随着我国经济规模的不扩大，税制在宏观调控中的作用日益明显，因此新时期的税制改革创新不仅是为了适应经济体制改革而进行的调整，需要有更深入研究。下面，就我国的经济体制改革历程和税制改革历程做一比照分析。

（一）有计划的商品经济时期：随着产权改革构建税制

这一时期国家主要推进以产权关系为核心的经济体制改革，独立经营的个人和经济实体不断出现，各种产权关系格局使原有的单一公有制占主体条件下以利润上交为主的管理模式不能适应发展的需要，建立相应的税制是必然的选择。这一时期的改革就是政府不断规范自身行为，从市场中退出的过程，而税制建设则是构建政府介入市场调控经济的纽带，见表1。

表1表明，税制建设在这一时期虽然仅是经济体制改革的一个小内容，伴随经济体制改革而被动地进行相应的创新建设，但是，在这一过程中，税制得到恢复和自我完善，形成了自己特有的模式。随着产权关系改革的不断深入，税制的不断完善，税制的改革创新在经济体制改革中的地位和作用会发生根本性的变化吗？

表1 有计划的商品经济时期的经济体制改革和税制建设

（二）市场经济建设时期：进一步理清政府与市场的关系

在市场经济建设时期，特别是在94年分税制改革完成以后，税制的改革创新并不完全被动地跟随所有制改革，而是开始了自我完善，并在宏观调控中发挥积极作用。经济体制改革继续将产权关系的改革放在重要的位置，而税收体制改革不再跟随产权关系改革而被动变化，已经走上了一条自我发展完善的道路，见表2。

可见，我国的经济体制改革历程就是一个逐步理清政府、市场与企业关系的历程，其最终目的是为了推动经济发展。经济体制改革使得政府与市场的关系日趋清晰，个人和企业都已经成为市场上相对独立的个体，而税制改革则是为这些个体营造一个市场公平的税收环境，可以说，“市场公平”原则是这一时期税制改革的主要准则。

（三）市场经济成熟期的税制改革的新形势

十八届三中全会决定推行的改革方案标志着我国已经开始着手建设市场经济成熟期的税制。三中全会的决定明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。同时提出要“完善税制。深化税制改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重……加快资源税改革，推动环境保护费改税。”十八届三中全会的决定十分明确，理清政府与市场的关系仍然是经济体制改革的核心问题，但是税制改革不再是经济体制改革的附庸，而是有着自己的内容和要求。

表2 市场经济建设时期的经济体制改革和税制建设

三、新时期税制改革创新的逻辑

（一）税制创新要考虑发挥其是政府与市场之间的重要中介的作用

随着我国经济体制改革的不断深入，政府与市场的关系日趋明晰，税制发挥着越来越重要的作用。它不仅具有市场自动稳定器的作用，而且还肩负着保持社会公平的责任，更重要的是它是政府联系市场的重要纽带。首先，从宏观层面来看，按照经济学的逻辑，税收是公共品的价格，但是这一价格的高低并不能通过市场反映，原因是公共品在消费上具有非排他性和非竞争性。因此，公共品的价格最后取决于政府征收税收的量，而税收是国民收入的一部分，政府就可以通过税收影响国民收入的分配，从而达到影响市场的作用。也就是说，市场决定了一个社会生产多少私人品，而政府则通过征税决定生产多少公共品，税收便成为政府联系市场的重要纽带。政府通过税收来实施宏观调控也体现在这一方面。其次，从动态来看，政府可以通过税收的变化了解到市场的变化，特别是流转课税的变化直接反映了市场的动态变化。因此，新时期的税制创新应考虑如何更有效地发挥税收作为政府与市场的中介作用，让市场更有效率，让监控更有力度。

（二）税制创新不可忽视社会公平的重要性

分析表明，税制在前期的建设更注重的是“市场公平”，这实质是让市场更好发挥作用的过程公平，而忽略了税收再分配功能的“社会公平”原则。有关研究也说明了这点，如研究税收的正义性、中外税制的比较和差异、以及个人所得税制度改革的劳动供给效应问题等都涉及到了这点。市场公平本质上是市场更有效地发挥作用，有利于提高经济效率，这一点亚当,斯密早在《国富论》中就给出了判断。而社会公平问题则涉及了社会正义。罗尔斯认为“正义是社会制度的首要价值”，并且指出“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”［7］从这个意义上讲，社会公平是新时期税制改革不可忽视的重要内容。

强调市场公平是为了增进市场效率，但一味地强调市场过程的公平可能导致社会结果的不公平。比如，统一的流转课税可能不利于许多小微企业的生存，统一的个人所得税也会事实上造成家庭负担不均上的事实上不平等。因此，新时期要强调税制设计上的社会公平，这是因为其有利于营造一个和谐的社会经济环境，有利于经济的稳定发展。按照国际经验，我国的人均收入水平正处于一个推动社会结构发展变化的时期，这一时期也是公众对社会公平要求最为强烈的时期，最可能产生各种不稳定因素，因而在所得税设计上强调社会公平是有利于社会稳定。个人所得税按家庭征收并允许作必要的扣除是很必要的。

（三）税制创新不可忽视诱致性因素的诉求

制度创新理论认为，导致制度创新的因素两种，一种被称为诱致性因素，一种被称为强制性因素。如果是个人或经济体在利益驱动下而推行的制度创新被特为诱致性制度创新，中国最初的土地承包制就是这一典型；而林毅夫则把政府推进的制度创新称为强制性制度创新。税制改革创新无疑是只有政府才能够推行的制度创新，按照林毅夫的理论，只能是强制性制度创新。但是，从地方政府和纳税人的角度来看，为了地方社会经济建设与发展，却存在许多税制改革的诱致性因素，如地方政府推行的部分企业的财政补贴政策可视为变相的税收优惠政策。实际上，许多地方政府对税制创新都有一定程度的诉求，且企业和个人对税制也有许多并非一味地要求减免税的改革诉求。这些诉求有其合理的一面，是税制创新中不可忽视的诱致性因素，新时期的税制创新不可忽视。

（四）税制创新要适应社会经济发展，实现自我完善

如上所述，在政府与市场关系不断被理清的过程中，税制体系得以建立。十八大以来，我国的税制建设明显走向了自我完善的道路，包括税种结构、征管体系等方面。然而，税制本身产生的路径依赖现象也十分明显，如以间接税为主体、依靠票证监控纳税等。在市场经济日趋成熟的形势下，这种路径依赖的高成本和低效率十分明显，对社会经济发展的阻碍作用也越来越大。成熟的市场经济要求有一个成熟的经济制度与之相适应，同样也要求有一个合理完善的税制。

［1］North D， Thomas. An Economic Theory of the Growth of the Western World［J］.The Economic History Review，1970（1）:1-17.

［2］North D. Institutious，Institutional Change，and Economic Petformance［M］.Cambridge: Cambridge University press, 1990.

［3］Sylvie. 地理位置与优惠政策对中国地区经济发展的相关贡献［J］. 经济研究，2002（9）:14-23，92.

［4］许罗丹，谭卫红. 外商直接投资聚集效应在我国的实证分析［J］. 管理世界，2003（7）:39-44.

［5］刘兆征. 我国发展低碳经济的必要性及政策建议［J］. 中共中央党校学报，2009（6）:54-57.

［6］马海涛，肖鹏. 中国财税体制改革30年经验回顾与展望［J］. 中央财经大学学报，2008（2）:1-6.

［7］约翰·罗尔新.正义论［M］. 北京：中国社会科学出版社，1988:302.

On the Theory and Practice of Tax Reform and Innovation: Clarify the Relationship between Government and the Market

LONG You-yu
（College of Economics and Management， Shaoguan University， Shaoguan 512005， Guangdong， China）

Institutional innovation theory suggests that innovation is to allow the market to build a more efficient system. From the point of view of the reform process， while the relationship between the government and the market gradually been clarified， the tax system has become a key factor in the government surveillance market. In the new term， the tax reform and Innovation should pay more attention on the intermediary role between the government and the market; emphasize social justice; and achieve self-improvement in the socio-economic development process.

tax reform and innovation； institutional innovation； government and the market

F810.2

A

1007-5348（2017）04-0046-04

（责任编辑：明 远）

2017-02-26

广东省哲学社会科学“十二五”规划2013年度学科共建项目“粤港澳自贸易区关键制度创新研究”（GD13XYJ11）

龙游宇（1970-），男，四川宜宾人，韶关学院经济管理学院副教授，博士；研究方向：制度创新与经济发展。