现行贷款制度下解决农民贷款问题的路径和对策

张利强/江苏省委办公厅

现行贷款制度下解决农民贷款问题的路径和对策

张利强/江苏省委办公厅

农民贷款难、贷款贵，是一个老大难问题。为解决这一难题，从中央到地方采取了一系列的政策举措，中央连续下发的1号文件几乎都提出加大农村金融改革创新力度。从目前农村金融改革创新的实践看，大致可以分为两条路径：一个是在依托现有的银行金融体系，通过解决农村贷款缺乏抵押、担保的问题来解决；另一个是依靠农村草根金融特别是合作金融的发展，通过农村新生金融组织来解决。通过这两条路径在实践中发展的比较分析，在现行贷款制度下，农村贷款问题最终将依托正规金融机构的金融创新加以解决，而这又有赖于农村集体产权制度改革的深化和政府的政策支持。

一、现行贷款制度下农民贷款难的产生原因

农村的资金需求大致可以分为三类，解决的路径也有所不同：一是农村基础设施类资金需求，包括农村道路、水利、电力、通信和城镇化建设等，一般由财政和金融共同解决； 二是公共服务类资金需求，包括教育、医疗、文化等公共设施，农业科技推广，农业风险保障和农村社会保障，一般由财政资金为主来解决；三是生产经营类资金需求，包括中小企业、农民及农民合作组织等资金需求，一般由金融机构来解决。其中农民及农民合作组织的贷款难问题一直十分突出，是农村金融的基础部分，也是农村金融体系中最薄弱的环节。在现行贷款制度下，产生农民贷款难的原因主要有以下三个方面：

一是农村金融供给不足。现有农村金融组织资源供给不足。国有银行在商业化改造过程中，从县乡撤减机构、收缩业务，农村整体资金供应能力下降，已经基本丧失了信贷支农功能。农业银行商业化改造后已基本脱农，农村信用社商业化改革后“非农化”特征明显，农业发展银行政策性支农作用弱化。中国银监会数据显示，1993年国有五大商业银行农村营业网点超过13万家，而2013年只剩不到6万家，20年减少了54%。截至2014年末，农村贷款额、农林牧渔业贷款额、农户贷款额以及全口径的涉农贷款额在5年内均较同期有所提高，但是占各项贷款的比重分别仅为23.2%、4.0%、6.4%和28.1%，农林牧渔业贷款和农户贷款占比严重偏低。供给不足的深层次原因在于，农业项目经营周期长、利润低、抵御风险能力差，加上贷款规模小、经营成本高，银行缺乏内在动力。

二是农民贷款途径不畅。现行金融贷款制度下，农民获取贷款大致有担保贷款、联保贷款、抵押贷款、信用贷款等方式。担保、联保、信用贷款的额度都有比较严格的限制，大多属于小额贷款，大额贷款只能靠抵押。在农村，普通的单个农户很少有贷款需求，临时的资金需求一般都是通过向亲朋好友借钱解决，主要用于消费；真正有资金需求的是农村的专业大户、家庭农场、农民合作组织等，需求额多为几万元、十几万元和几十万元，更多需要通过银行贷款来满足，主要用于生产经营。但是实践中，通过担保、联保、信用贷款不仅额度小而且程序复杂，一般很难获得。而通过抵押获得贷款，面临的问题更多，抵押贷款在现行体制下对农民来说申请比较难，一定意义上说，农民贷款难，主要难在缺乏有效抵押担保物。

三是政策环境支撑不力。农业生产受自然风险和市场风险双重影响，具有很大的不确定性，产业的弱质性必然会导致涉农信贷存在较大的风险，而相应的风险分担机制和信用担保体系尚未有效建立。由于农业保险赔付率高、回报率低以及缺乏有力的政策支持，农业保险品种和覆盖面相对有限，加剧了农村金融供给紧张的状况。现行农村集体产权制度下，土地、林地、水域等产权的流转和交易问题没有得到根本解决，阻碍了农民通过财产权利获得贷款。农村金融鼓励支持政策体系不健全，有些方面还没有真正落到实处。同时社会信用体系还不完善，逃废债现象在一些地方仍然存在，影响了商业银行在农村设立分支机构、开展业务的意愿。

二、现行贷款制度下商业与合作金融发展情况比较

就世界范围来看，金融体系可以分为商业金融、政策金融、合作金融三类。商业金融是以股东收益最大化为目标开展金融活动，在我国形成了比较完整的体系；政策金融是为国家或大型团体中长期投资项目提供资金支持的金融活动，对解决农民贷款难的问题作用十分有限；合作金融兴起于农村，按照合作制原则形成的金融体系，在我国发展仍属于初步阶段。

1848年，德国成立世界上第一家合作金融组织——拉夫森信用合作社。经历了近170年的发展，合作金融已成为世界金融体系的重要组成部分。我国对发展合作金融的探索也一直没有停止过，但成效比较有限。作为农村金融服务的重要力量，近年来农村信用社改革“去合作化”倾向明显，改革的主要方向是股份制，合作制的性质日益减弱。虽然国家先后出台政策，支持农村资金互助社、扶贫资金互助社等合作金融发展，但收效甚微。目前农村合作金融的发展主要有三种形式：一是农村资金互助社。2007年银监会正式发布《农村资金互助社管理暂行规定》，到2011年全国共批准成立49家，主要集中在中西部省份。2012年银监会暂缓审批，农村资金互助社发展处于停滞状态。江苏省经地方有关部门审批成立或未经审批成立的农民资金互助合作组织，2014年底全省共有749家，但由于内部管理不规范、外部监管不到位，存在较大的金融风险隐患。目前各地已暂停新设审批，开展清理整顿。二是扶贫资金互助社。这是国家扶贫部门在贫困村设立的，互助资金主要由财政扶贫资金和村民自筹资金构成，在村内扶贫对象之间开展资金互助，解决生产资金问题。全国约设立了2.3万个，互助金总额60.06亿元；江苏省设立了201个，互助金总额10564万元。这类互助社覆盖的范围小，对解决农民贷款难发挥的作用还十分有限。三是农民专业合作社内部信用合作试点。这种形式通常以行政村为地域范围，采取股金与互助金形式，集中社员的闲置资金，设定一定的费率，为社员提供融资服务。目前试点范围还比较小，影响有限。全省共有38个合作社（成员数4417户）开展内部信用合作试点，入股资金仅4465.2万元，累计发放贷款9600.7万元。

合作金融之所以发展缓慢，原因是多方面的。从根本上说，我国缺乏合作的人文基础和教育理念，法治又不够完备，合作金融发展的条件尚不成熟。合作制是合作金融的灵魂。现有的正规合作金融组织，大多难以有效地按照合作制原则进行决策和经营。虽然一些地方民间存在合作金融的形式，但经营很不规范，游离于正规金融之外，背离了合作金融互助合作的的基本属性，存在很大的金融风险。可以说，现行的合作金融已经发生了异化。

与农村合作金融发展步履维艰形成鲜明对比的是，近年来，在中央持续加大金融支持“三农”的政策推动下，商业银行金融体系服务“三农”的供给和能力显著提升，在解决农民贷款问题上有了一些突破性的举措。就江苏来说，突出表现在以下几个方面：一是农村金融组织体系不断健全。积极引导各类金融资源向农村延伸覆盖，目前全省银行业金融机构农村地区网点达6723家，较2010年末增长18.7%；已组建村镇银行72家，设立分支机构108家，实现了县域全覆盖；成立农村小额贷款公司501家，全部设在乡镇和涉农街道，建制乡镇覆盖面达到60%左右；农村金融综合服务站行政村实现全覆盖。二是信贷支农投放持续增加。通过定向降准、再贷款投放管理、信贷政策导向评估等措施，引导金融机构加大支农力度。截至2015年末，全省金融机构本外币涉农贷款余额为2.62万亿元，占各项贷款的32.27%。三是新型农业经营主体金融支持力度加大。2013年起，人民银行南京分行推动农发行、农行、邮储银行、农商行（农信社）等主要涉农金融机构，落实家庭农场等新型农业经营主体金融服务试点工作主办行制度。2014年底，省农委、金融办等部门联合出台《关于金融扶持家庭农场发展的意见》，推动新型农业经营主体融资。截至2015年末，全省共有各类新型农业经营主体有贷户3.2万户，贷款余额565.18亿元。四是加快农村金融产品和服务方式创新。通过部门联动，推动金融创新，目前全省已推出了120余种特色农村金融产品和服务模式。特别是2015年开展的农村土地经营权、农房使用权抵押贷款试点，截至2015年末，全省共有36个县（市、区）开办了农村承包土地经营权抵押贷款，覆盖所有地级市，10个县（市、区）开办了农房使用权抵押贷款；“两权”抵押贷款累放1.8万笔，金额62.3亿元。

综上所述，可以得出这样的结论，在现行体制下，在现阶段，依托我国较为完善的商业金融体系，通过持续创新农村产权制度和金融产品，完全可以很好地解决农民贷款难的问题。

三、现行贷款制度下解决农民贷款问题的对策建议

在现行贷款制度下解决农民的贷款问题，涉及农村金融制度、农村产权制度、农业保险制度等多方面改革，需要加强顶层设计，作出系统安排。具体来说，可以从以下几个方面下功夫：

1、持续推进农村金融服务创新。重点从三方面加大推进力度。一是国家层面应制定出台县域内金融机构支持农村发展的具体政策，适当增加县域基础网点数量，明确新增存款用于农村的比例，并给予适当的税收和利率扶持。二是鼓励金融机构根据农民金融需求期限短、频率高、数额小等特点，创新贷款品种和运行机制，灵活设置不同的利率、期限和还款方式。三是建立健全农户贷款抵押和担保机制，实行多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。在总结试点工作经验的基础上，推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

2、大力发展农村新型金融组织。金融机构的多元化历来被视作金融业发达的重要尺度。应继续推动村镇银行、小额贷款公司和资金互助社等农村新型金融组织加快发展，构建贴近“三农”的多样化的金融机构。通过丰富农村金融机构种类，增加农村金融供给，完善农村金融服务体系，提升金融服务质量。

3、加强对农村金融的政策支持。国家层面应重点研究三个方面的政策。一是放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的银行业金融机构。二是对所有银行业金融机构一视同仁，按照涉农贷款额度给予相应部分免征营业税、降准等方面的政策支持。三是鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。

4、扎实推进农村产权制度改革。这是解决农民缺乏有效抵押担保物的主要途径。可以从三个方面推进：一是抓紧推动农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、集体建设使用权确权登记颁证，尽快实现农村宅基地及房屋的统一发证。二是抓紧推动城中村、城郊村、园区村，撤村建居或撤并村，经营性净资产达到一定规模的村，全面开展股份合作制改革，将集体资产量化到人、固化到户。三是抓紧推动农村产权交易市场建设，引导各类产权进场交易，在此基础上逐步拓展法律咨询、产权评估、融资担保等功能，探索实现农民对农村集体资产股份的抵押、担保权能。

5、提高农业保险的保障水平。

由于农业主要面临自然风险和市场风险，农业保险从制度设计上就应当对分散这两种风险作出合理的安排，而这种安排应以出险后农民收入得到有效保障为最高标准。当前应主要推动三个方面的工作：一是在巩固和发展主要种养业保险的基础上，加快发展高效农业、设施农业保险和多种经营保险等方面保险，使农业保险覆盖到农业生产各方面、全过程。二是积极创新农业保险品种，探索开展农产品成本价格保险等新险种，在做好分散自然灾害风险的同时，更好地避免市场价格波动等新型风险，保障农民的合理收入。三是按照国家的农业政策目标和保障农民收入的需要，加大对农业保险的政策支持，分品种分档次给予财政保费补贴并逐步提高保障水平，完善商业保险、再保险和政府巨灾保险准备金相结合的大灾风险防范机制，建立政策性农业再保险体系。□