推进镇级产权改革完善产权保护制度

■朱火金 袁 英

推进镇级产权改革完善产权保护制度

■朱火金 袁 英

为了全面实现镇级农村集体资产管理工作“组织体系化、产权明晰化、管理信息化、制度规范化、监督多元化”，根据上海市人民政府《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》（沪府发[2014]70号）文件精神，从2015年下半年开始，金山区按照改革时间节点、相关流程和要求，积极探索，试点开展镇级农村集体经济组织产权制度改革。2017年全面推进镇级农村集体经济组织产权制度改革，取得了初步成效。

一、基本情况

金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革涉及9个镇1个工业区。据2016年农村集体资产年报显示，9个镇1个工业区的镇级农村集体企业单位100户，总资产为205.61亿元，占全区农村集体总资产的80.46%；总负债为147.58亿元，占全区农村集体总负债的80.29%；净资产为58.03亿元，占全区农村集体净资产的81.00%。自2015年下半年起，金山区积极探索，启动了山阳、亭林和廊下3个镇的农村集体经济组织产权制度改革试点,通过召开成立大会，完成了镇级农村集体经济组织产权制度改革，成立了镇农村集体经济联合社,入社成员总份额（农龄）419.71万年，入社社员36673户、187751人。

二、主要做法

按照《金山区农村集体经济组织产权制度改革实施意见》（金委[2015]87号）、《金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革实施方案》（金府办发[2015]56号）和《金山区深化农村改革综合性实施意见》（金委办[2016]111号）以及《关于推进农村镇级产权制度改革的相关操作口径》（沪农经[2016]9号）文件要求，我区积极探索，统筹兼顾，分步实施镇级农村集体经济组织产权制度改革。

（一）加强组织领导，履行民主程序

为全局把握、统筹指导全区镇级农村集体经济组织产权制度改革工作，区委、区政府专门成立了金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革领导小组和镇级农村集体经济组织产权制度改革业务指导组，由区委书记担任领导小组组长，对全区镇级农村集体经济组织产权制度改革进行领导、指导、协调、督查，及时研究解决镇级农村集体经济组织产权制度改革中出现的新情况、新问题。各镇（金山工业区）党委、政府同时成立了由镇党委书记任组长的镇级农村集体经济组织产权制度改革领导小组以及由分管镇长为组长的镇级农村集体经济组织产权制度改革工作小组，负责本镇（金山工业区）农村集体经济组织产权制度改革方面的具体工作。各镇（金山工业区）按照改革工作规程和改革计划、方案，利用会议、横幅、镇报等多种形式，宣传开展镇级农村集体经济组织产权制度改革的重要性和必要性，并认真履行民主程序，组织召开相关会议，形成民主决策决议，确保镇级农村集体经济组织产权制度改革规范有序推进。

（二）开展培训指导，确保改革质量

在推进镇级农村集体经济组织产权制度改革过程中，金山区镇级农村集体经济组织改革业务指导组在调研需求的前提下，积极开展镇级农村集体经济组织产权制度改革业务培训和指导。根据市、区相关政策、文件精神和镇级农村集体资产改革操作口径，着重对镇级农村集体经济组织产权制度改革的民主程序、操作流程、重点环节和工作要点等进行了专题培训。同时通过收集各镇（金山工业区）在开展镇级农村集体经济组织产权制度改革中碰到的实际情况和具体问题，通过召开现场推进会等形式，进行交流、讨论和指导，并学习借鉴在推进过程中各镇（金山工业区）好的经验和做法，确保整个改革的工作质量。

（三）汇编示范文本，规范操作流程

为保证顺利推进镇级农村集体经济组织产权制度改革，金山区在3个镇开展镇级农村集体经济组织产权制度改革试点经验的基础上，为进一步规范镇级农村集体经济组织产权制度改革流程，汇编、完善了改革工作“准备、实施、成立”3个阶段19个示范文本。在宣传发动阶段，主要有：“致农户的公开信、成立镇农村集体经济联合社的请示、镇农村集体经济联合社章程（草案）、产权制度改革实施计划和方案”等4个范本。在具体实施阶段，主要包括：“社员代表推荐办法、镇经济联合社成员农龄确认汇总、镇级农村集体资产核实汇总、社员代表大会决议”等6个范本。在成立大会阶段，包含：“大会议程、主持内容、筹备工作报告、镇经济联合社章程、镇经济联合社理事会与监事会选举办法、镇经济联合社理事会与监事会选票、理事会与监事会选举结果报告、第一届第一次社员代表会议决议、镇经济联合社证明书申请表”等9个范本。从而，统一了金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革操作流程和档案资料。

（四）锁定成员农龄，确认入社份额

金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革采用“份额到村、收益到人”的方式，其份额集中体现农村集体经济组织成员的农龄。在确认、锁定成员农龄时：一是村级农村集体经济组织的成员农龄，必须在原农龄统计工作的基础上进行重新梳理、核对，对有差错的农龄由各村确认后进行调整上报，再由镇最终确认村级农龄年限数，并及时张榜公示。二是对原公社（乡）办农副业企业中涉及到农业户籍的成员农龄以原单位进行核实和统计，经镇集体资产监督管理委员会确认后，为镇属农村集体单位成员农龄。三是将各村确认农龄加上镇属农村集体单位成员农龄，作为镇级农村集体经济组织产权制度改革的总农龄份额。

（五）梳理集体资产，明确改革范围

根据沪农经[2016]9号《关于推进农村镇级产权制度改革的相关操作口径》的文件要求，在完成清产核资与产权界定的前提下，及时梳理镇级农村集体资产，明确改革范围。首先，根据“三资”监管平台数据，梳理镇级农村集体企业及资产现状，明确纳入本次改革企业单位。然后根据改革要求和口径，对梳理出的农村企业及集体资产进行分类，区分出经营用、管理用、公益用等性质用途，对经营性企业及经营性资产纳入本次镇级农村集体经济组织产权制度改革的范围,并要求纳入本次改革范围的经营性资产再次进行债权债务清理、固定资产盘点以及相互投资清理等梳理核实工作，以确保农村集体经营性资产的完整性和真实性。对暂不纳入本次改革的非经营性农村集体资产，通过逐步清理核实后登记造册，列入常态监管。对资源性资产（非农建设用地），在梳理核实的基础上明确其所有权和收益权。

（六）建立组织机构，制定规章制度

召开一届一次社员代表大会，成立镇级农村集体经济联合社，并按照镇农村集体经济联合社章程，及时建立了镇农村经济联合社的成员代表会议、理事会、监事会等“三会”制度，同时制定了《农村集体经济联合社社员代表会议议事规则》、《理事会议事规则》、《监事会议事规则》以及农村集体经济组织财务管理等18项规章制度。并且明确了农村集体经济组织成员对农村集体资产享有的知情权、监督权、决策权和收益权，充分体现了农村集体资产的民主管理、民主决策和民主监督。

三、初步成效

通过镇级农村集体经济组织产权制度改革试点，成立镇经济联合社，为进一步理顺镇级农村集体资产监管机制体制，明确镇级农村集体资产监管部门，保障镇级农村集体资产安全完整和保值增值起到了积极的作用，主要体现在以下“五权”。

（一）明晰资产所有权

通过镇级农村集体资产清产核资与产权界定，进一步厘清了镇级农村集体经济组织内的“三资”总量，掌握了镇级农村集体“三资”的现状、结构、分布及使用情况，明确了镇经济联合社内资产权属和财务收支的内容和范围。3个试点镇通过对农村集体“三资”的梳理核实，确认改革时的总资产为：10.14亿元，其中经营性资产1.37亿元、净资产1.39亿元，从而进一步明晰了镇级农村集体资产的所有权。

（二）实现自主经营权

通过镇级农村集体经济组织产权制度改革，镇经济联合社享有自主生产经营管理权。联合社及所属企业公司单位能够灵活拓展生产经营市场，采取多种形式和各种渠道进行生产经营活动，既可自主经营，也可通过镇资产经营公司、经济发展公司等农村集体所属公司进行经营，进一步提高镇经济联合社的经济效益，从而逐步实现“政社分设、政资分离”改革要求。

（三）强化监督管理权

镇经济联合社通过建立健全“成员（代表）大会、理事会、监事会”和农村集体“三资”监管平台等“三会一公开”制度建设，将有效加强镇级农村集体“三资”监管手段。镇经济联合社规定日常生产经营活动、年度财务收支和收益分配等经济业务事项，每年不少于两次通过联合社监事会进行监督管理，对特殊事项如“三重一大”等事项，必须按照“三会”制度，进行民主管理和民主决策，镇级农村集体“三资”监管必将得到进一步提高，从而实现镇级农村集体“三资”的动态监管和民主监督。

（四）统筹经济发展权

按照镇级农村集体资产的梳理分类，充分发挥镇级经营性资产的经营能力和创收能力，不断发展壮大镇级农村集体经济。同时，在明确镇财政资金与集体资金各自的资金来源和用途，明确各自的管理内容和工作职责的条件下，统筹兼顾，将镇级经营性资产由原多部门管理租赁、多头收取租赁费，整合到镇经济联合社统一管理租赁收费，发挥镇经济联合社规模效应，加快提高镇经济联合社经济效益。

（五）保障收益分配权

农村集体经济组织产权制度改革，成立镇经济联合社，是改革的目标，其目的是增加镇经济联合社全体成员的财产性收入，创新农民增收模式。通过镇级产权制度改革，让镇级农村集体经济组织成员享受改革成果，实现镇经济联合社增效和农村集体经济组织成员的增收，镇经济联合社年度财务收支经审计后，对符合条件的镇经济联合社，可按照农村集体经济组织年度收益分配相关政策文件和规定，实现年度收益分配，从而实现镇经济联合社全体成员的收益分配权。

四、存在不足

金山区通过亭林、山阳、廊下3个镇的镇级农村集体经济组织产权制度改革试点，虽取得了一点成效，但在推进过程中还面临一些困难及问题。主要表现在以下几个方面：

（一）镇级领导存在畏难情绪

由于镇级农村集体资产涉及范围广、资产总量大、监管难度高、历史遗留问题多等复杂因素，特别是历史上长期存在镇级集体资产与财政资金“混账”、“混用”现象，镇级领导在推进镇级农村集体经济组织产权制度改革时，存在一定畏难情绪，在思想认识、观念转变、改革意识等方面认识不统一，意愿不迫切，给推进改革造成一定影响。

（二）政社、政资分设难以到位

长期以来，镇级农村集体资产产权主体没有明确，并且大部分乡镇集体资产与国有资产、城镇集体资产混合记账、混合管理、资金混用等状况比较突出，容易造成农村集体资产监管失控。况且镇级农村集体经济组织产权制度改革后，应当实行“政资”分账管理，但目前的会计核算、会计制度以及财务管理等方面尚未有一套明确的规定，实现政社、政资分设困难较多。

（三）农村集资监管无从入手

由于目前的镇级农村集体资产虽然明晰了产权，但使用部门多，大量集体资产被政府相关部门和单位无偿占有与使用，有些集体资产专门为政府“招商、融资”等公司使用，有的农村集体房屋资产无证使用等现象，致使镇级农村集体资产存量大、收益低。其次，对集体投资建设的公益用房，关、停、并、转后的集体企业、社会捐赠形成的资产等，是多头管理，即谁用谁管，而且管理口径不一，从而就如何加强农村集体资产监管，感到力不从心，无从入手。

五、对策建议

针对上述存在的问题，在推进开展镇级农村集体经济组织产权制度改革时，应采取如下措施，确保镇级农村集体经济组织产权制度改革顺利推进。

（一）统一思想，提高认识

在深化农村集体经济组织产权制度改革中，各级政府部门和广大领导干部要进一步统一思想，提高认识。要把当前推进农村集体经济组织产权制度改革作为一项重点工程，重要工作来抓，不能仅仅靠某个单位或某个部门来推进；要把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益作为出发点和落脚点，进一步增强改革创新的勇气和决心，以更大的力度、更有效的举措，扎实稳妥地推进镇级农村集体经济组织产权制度改革。

（二）加强培训，积极引导

各级政府、各职能部门要各司其职，通力协作，形成合力，共同加强对镇级农村集体经济组织产权制度改革的专业培训和业务指导，积极引导各镇按照农村集体经济组织产权制度改革的相关政策，依法依规推进镇级农村集体经济组织产权制度改革。通过集中培训、专题讲解等形式，进行分类指导，使基层干部和业务骨干在熟悉法律法规和政策文件的基础上，进一步明确目标任务，熟练掌握镇级农村集体经济组织产权制度改革的基本要求和操作规程，切实保障镇级农村集体经济组织产权制度改革顺利推进。

（三）理顺体制，加强监管

在完成镇级农村集体经济组织产权制度改革，成立镇经济联合社后，要进一步理顺农村集体资产监管机制体制，明确农村集体资产监管部门。特别是对非经营性资产，在登记造册的前提下，要明确使用单位和部门以及管理单位和部门。同时，对条件成熟的镇，要逐步实现财政资金与集体资金分账管理，进一步规范镇经济联合社“三会”制度和议事规则，确保镇经济联合社健康、有序发展。□

（作者单位：金山区农村经济经营管理指导站）