崇明区水产品质量监管现状、问题与对策研究

■马云家 孔凡宏 高 岩

崇明区水产品质量监管现状、问题与对策研究

■马云家 孔凡宏 高 岩

水产品质量安全是食品安全和农产品质量安全的重要组成部分。水产品质量安全问题在我国日益凸显。这不仅严重影响了广大人民群众的身体健康，而且造成了极大的社会恐慌，另外还对我国水产品海外竞争力产生了负面影响，逐渐成为整个社会关注的焦点与热点。崇明区是上海的渔业产业重点区之一，渔业作为崇明区的特色产业，关系到农业收入增长和渔业建设发展。加强崇明区水产品质量安全监管，建立、健全水产品质量安全监管体系，提高水产品质量安全水平，已经成为促进全区渔业健康可持续发展的重要途径。

一、崇明区水产品质量监管的现状

为深入贯彻落实《农产品质量安全法》，保障地产水产品质量安全、维护公众健康，崇明区农委每年度制定并下发地产水产品质量安全监管实施方案，采取了一系列措施和办法，从源头上把好水产品质量安全关，提升水产品质量安全监管水平，确保不发生重大地产水产品质量安全事故，促进全区现代水产养殖业持续健康发展。

（一）落实档案渔业制度，全程监督养殖行为

崇明区农委通过制订年度档案渔业实施计划，全面落实养殖生产日志、用药记录及产品销售记录等制度，加强日常监控和例行抽查，将标准化水产养殖场纳入档案渔业管理。2016年向18个乡镇河蟹养殖户发放了《上海市水产养殖生产日志》和《上海市水产养殖生产及用药记录》4000本，落实档案渔业面积7万亩。水产技术人员巡回指导养殖户正确填写生产日志，落实“两项登记”、“五项制度”，入户指导健康养殖知识，使养殖户的养殖方式符合水产品健康养殖要求。

（二）认真组织渔民培训，提高从业者素质

崇明区农委通过渔业科技入户、专业农民培训等多种途径，利用举办专题讲座、科普宣传、新闻媒体等多种形式，为养殖从业人员积极、广泛地开展各种宣传、培训、指导活动，不断提高水产养殖从业人员的整体养殖技术水平，逐步改变养殖从业人员的养殖生产质量安全意识，为构建现代水产养殖业、促进水产养殖业的健康发展提供有力的保障。2016年崇明区农委组织编印《渔业简讯》12期，并编印各类技术手册，下发至各养殖场，推广渔业科技，指导全县养殖业科学发展。据统计，崇明区农委全年完成了140名水产从业人员培训5次面授、5次现场指导，完成引导性培训805人次及422名学员的水产行业培训任务，培育了80名新型职业农民，印发技术资料2.8万多份。

（三）健全日常监管制度，促进水产健康养殖

根据上海市水产办统一部署，崇明区农委结合本区实际情况，积极开展养殖水产品质量安全监管工作，做到有计划、有落实、有总结。主要开展两个方面的工作：一是大力宣传，落实工作方案。2016年崇明区农委与乡镇农技中心签订工作责任书18份，与各乡镇农技中心与养殖单位签订责任书350余份。全年共开展知识宣传14次，发放宣传资料2900余份。二是积极开展日常监管工作，强化现场检查。崇明区农委组织专门力量对全区重点水产品养殖单位开展调研工作。2016年共出动检查人员200人次，检查水产养殖场122个。现场检查养殖户对苗种购买，渔药、饲料及饲料添加剂的使用台账，是否藏有违禁药物，并指导养殖户规范记录生产日志，共日常抽检养殖户共187家次。

（四）规范地产水产品抽样程序，确保抽样质量

崇明区农委组织开展水产苗种专项整治，对全区水产苗种生产情况进行检查，争取杜绝无证生产苗种的行为。2016年完成农业部地产水产品质量抽检2次，共抽检养殖场9家，样品18只；完成农业部水生动物疫病监测2次，样品8只。根据上海市农委农产品安全监管实施方案，在本区组织开展了12次水产品现场抽检，共抽检养殖单位70场次，送检样品87个。经检测，全年合格率100%。在全面实施地产水产品产地证明制度的基础上，继续推进食用养殖水产品“准出”制度，26个水产养殖场通过了上海市食用养殖水产品“准出”的审核。

二、崇明区水产品质量监管存在的问题

随着崇明区水产养殖、加工技术的不断进步，质量安全监管工作的不断深入开展，水产品质量安全有了很大提高，重大水产品质量安全事件得到了有效遏制。但由于水产品质量安全监管是一项动态、复杂且系统的工作，水产品从“养殖到餐桌”的薄弱环节众多，一些老的问题没有彻底根治，新情况、新问题又会不断出现，使得水产品质量安全监管面临更加复杂的形势。

（一）监管组织体系建设问题

为进一步加强对水产品质量安全监管工作的领导，确保水产品质量安全监管工作的顺利开展，崇明区每年都成立水产品质量安全专项整治行动领导小组和工作小组。区农委负责全县水产品质量安全监管协调工作，区农业执法大队负责具体执法事项，区水产技术推广部门负责技术支撑，乡镇农业管理部门负责本区域水产品质量安全监管具体工作，明确各自分工，切实担负起监管履行职责。监管领导小组和工作小组虽然在工作范围上能够纵向到底、横向到边，各小组也能够做到职能分工明确，但由于领导小组对于监管的统筹规划力度不够，各小组之间缺少重大事务共商机制和信息交流机制，导致有效沟通与合作乏力，监管工作仍有薄弱环节。

（二）监管制度体系建设问题

在监管制度体系建设方面，崇明区建立了档案渔业制度。每年制定档案渔业实施计划，落实养殖生产日志、用药记录及产品销售记录等制度。2016年崇明区农委向16个乡镇河蟹养殖户发放了《养殖生产日志》和《用药记录》3164本，落实档案渔业面积5.85万亩。档案渔业制度实行属地管理原则，所有的大型养殖场、合作社都纳入了制度管理范围，但对一些分散的个体渔户并没有做到全覆盖。另外，档案渔业制度依赖于可追溯电子信息档案建设。各水产养殖场、合作社将档案渔业信息上传到崇明区农产品质量安全监控平台。崇明区同时设立了平台追溯数据录入奖补资金，根据各水产养殖合作社（场）数据录入情况设定奖励等级。但数据录入并没有设定时限、准确性、完整性等制度规范及激励措施，以致申报数据与实际情况仍存在一定的偏差。

崇明区还建立养殖水环境监测制度，以及水产品质量抽检制度。2016年崇明区对20个渔业水质监测点进行了3次水质检测，共检测水样130个，获检测数据1170个，并根据检测结果，及时发布数据信息。但水环境监测制度在实施机制方面还存在一定的随意性，检测周期、检测频次、检测点选择等并没有一套制度性规范，缺乏一定的科学性、合理性。2016年崇明区完成农业部地产水产品质量抽检2次，共抽检养殖场9家，样品18只；完成农业部水生动物疫病监测2次，样品8只。根据市农委农产品安全监管实施方案，组织开展了12次水产品现场抽检，共抽检养殖单位70场次，送检样品87只。不过崇明区实行的水产品质量抽检制度，只是被动对接上级职能部门的水产品质量检查，并没有形成水产品科学抽样、定期抽检的制度规范，主动研判本区水产品质量状况。

为保障市民食用水产品质量安全，实现食用水产品产地管理和市场准入有机对接，崇明区还建立了食用水产品准出制度，奠定水产品市场准入基础。崇明区农委组织水产技术推广部门和渔政部门对全区申请水产品产地“准出”单位进行实地审核，主要查看养殖生产日志是否规范填写，苗种、饲料、药物是否有凭证，是否有独立的饲料仓库和药物仓库等。准出实行志愿申报的方式，申报的准出单位都是标准化改造的养殖场，没有做到养殖点全覆盖。另外，区农委对申报并确认的准出单位与非准出单位的优惠政策差异如何体现，如何引导养殖单位形成自我规范激励机制，并设有一套固化且行之有效的配套措施。

（三）监管执法队伍建设问题

崇明区通过强化现场执法检查，形成威慑力量，具有一定的执法成效。执法检查的重点领域为养殖过程中的用药、投放饲料，以及制度规范状况。前者主要对苗种生产、水产品养殖过程是否存储、使用氯霉素、硝基呋喃、孔雀石绿、甲基睾丸酮等国家规定禁止使用渔药或其他化合物，进行开仓检查和生产日志检查。后者主要检查内容是各养殖单位是否依法取得养殖证，检查、督促养殖户建立“两项登记”，规范“五项制度”。要求养殖户对苗种购买，渔药、饲料及饲料添加剂等投入品的使用情况和其他饲养销售等情况应及时完整详细记录；对发现的生产日志记录不全等现象及时指出，并指导其怎样改正完善。监督执法既需要大量的人力、物力、财力投入，也需要执法人员具备一定的专业技能和工作责任心。但在崇明区水产品质量执法检查过程中发现，执法队伍存在执法任务繁重、执法人员不足、执法经费不够、执法设备落后的现象。另外，在执法工作中，部分执法人员对执法规程不重视，存在执法记录不完整、不完善等情况。一些执法单位对水产品监管工作总结不深入、不完整、不及时，缺乏提高崇明区水产养殖业监管效能的主动创新意识。部分监管员、协管员知识储备、执法技能薄弱，不能有效应对新形势下的执法挑战。

三、加强崇明区水产品质量监管的对策建议

（一）理顺监管组织体系

由于现代社会事务异常复杂，要想提高监管效能，需要在“分”与“合”上下功夫。所谓“分”是指监管机构的职能分工。所谓“合”是指监管机构之间的协同配合。崇明区水产品监管机构主要有区农委、乡镇农业管理部门、区渔政执法部门、区水产技术推广部门。这四个部门需要在职能分工上进一步明晰：区农委既是领导机构，也是协调机构，履行全区水产品质量监管的指挥职能和协调职能；乡镇农业管理部门是本辖区内的综合监管部门，配合区渔政执法部门、区水产技术推广部门做好各项水产品监管工作；区渔政执法部门负责全区的现场执法，包括养殖过程中的投入品监管，以及制度规范状况监管，以及落实上级下达的抽样检测指令等；区水产技术推广部门主要提供监管技术服务、信息服务、教育培训服务等工作。在注重“分”的同时，也不能忽略“合”。区农委作为领导机构和综合协调机构，必须抓好统筹工作，建立起其他三个部门之间的协同工作机制。通过定期的会商、现场协同办公等方式，加强三个部门之间的联络和配合，做到信息共享、责任共担。

（二）建立健全监管制度规范

制度管理的优势在于其稳定性、可预期性，现代社会的管理都讲究依制度管理。制度必须配套行之有效的实施机制才能最大程度地发挥功用。在水产品质量监管的制度体系建设方面，崇明区建立了档案渔业制度、养殖水环境监测制度、水产品质量抽检制度以及食用水产品准出制度等。这些制度在保障崇明区水产品质量安全方面发挥了重要作用。不过这些制度的一些配套的实施机制并没有建立健全，影响了这些制度对于水产品质量监管效能的进一步发挥。鉴于此，需要对这些制度的实施机制作进一步完善。

在档案渔业制度建设方面,制度覆盖面除了大型养殖场、合作社以外，要把分散的个体渔户也纳入其中，完成全覆盖。作为档案渔业制度支撑的可追溯电子信息档案建设，需要制定相关的数据录入时限、准确性、完整性等制度规范，及其数据核查机制、奖惩机制，提高数据的真实性。在养殖水环境监测制度以及水产品质量抽检制度建设方面，建立检测和抽检的常态化、主动性机制，科学合理地确定检查和检测周期、检测频次、检测位点，由被动检测转为主动检测，由随意检测转为科学检测，准确把握崇明区水环境和水产品的质量状态。在食用水产品准出制度方面，由于实行的是志愿申报的方式，申报的准出单位没有做到全覆盖。“准出”资格的申请、认定、公布过程，既是一种品牌效应，也是对养殖单位的一种自我约束机制，准出覆盖面越广，越能够促进水产品质量的提升。这需要区农委建立一整套激励机制，把准出制度与一些优惠农业政策挂起钩来，引导所有养殖单位纳入准出制度体系，兑现水产品质量安全承诺。

在上述三种水产品制度中，崇明区可以尝试HACCP体系的全方位嵌入。HACCP是Hazard Analysisand Critical Control Point的缩写，即危害分析和关键控制点。它原是生产(加工)安全食品的一种控制体系，通过对原料、关键生产工序及影响产品安全的人为因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立、完善监控程序和监控标准，采取规范的纠正措施。欧美一些国家已经开始在水产养殖方面应用HACCP体系。通过分析养殖过程中危及水产品质量安全的因素，确定规避这些危害因素的关键点，再采取相应的控制措施保障水产品质量安全。崇明区农委可以通过与上海高校合作，在各项制度中嵌入HACCP体系，达成水产品质量安全管控的目标。

（三）提升监管执法水平

崇明区已经建立了档案渔业制度、养殖水环境监测制度、水产品质量抽检制度以及食用水产品准出等制度规范，但这些制度规范本身并不会自动运行，需要人财物的投入予以贯彻实施。目前崇明区在水产品质量安全执法方面投入不足。这就需要对区农委执法大队和各乡镇农业管理部门加大执法、监管经费投入，做到专款专用；扩充更新执法设备（如检测设备等），提升执法水平；增加执法人员编制和协管名额，扩充执法监管队伍。

崇明区建立的一系列制度规范，对于养殖户来说，既是保障自己合法权益、提升水产品市场竞争力的有效屏障，也是约束自己生产行为的约束性条件。他们也是自我利益最大化的经济人。在没有公共部门执法检查等核查督促的情况下，他们也倾向于针对这些制度的逆向选择和规避制度的投机行为。这些都增加了执法检查工作的复杂性，给水产品安全执法带来了挑战。崇明区农委需要创新培训机制，在培训理念、培训内容、培训方式方面，进行一系列改革和创新。通过在区和乡镇两个层面的执法机关创设学习型组织，端正执法理念、理顺执法规程、创新工作方法，提高执法人员和监管员的责任意识、创新意识、专业技能和执法水平，才能有效应对新形势下的执法挑战。□

（作者单位：崇明区农业委员会、上海海洋大学海洋文化与法律学院）