实施创新驱动推进精准扶贫

白拴金　王英

〔摘要〕 晋中市在推进精准扶贫过程中取得一定成就的同时也面临着一些现实挑战，主要表现在培育扶贫增收产业难、适应新的政策机制难等方面。为如期打赢这场扶贫攻坚战，晋中市必须以创新为主要抓手推进精准扶贫：一是强化思维创新，构建扶贫大格局；二是强化理念创新，谋划精准扶贫新思路；三是强化方法创新，理清精准识别糊涂账；四是强化路径创新，厚植产业扶贫深根基；五是强化金融创新，补齐精准扶贫最短板；六是探索机制创新，力求精准扶贫新突破。

〔关键词〕 精准扶贫；创新驱动；全面小康

〔中图分类号〕F323.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）04-0099-04

站在决战决胜全面小康的政治高度，顺应创新驱动成为时代潮流的历史趋势，立足中央“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念的落实落地，着眼全面挺进全省第一方阵、实现晋中振兴崛起的重大部署，切实把创新驱动作为精准扶贫主基调和主引擎，是摆在晋中市政府和人民面前的一项非常急迫的现实课题，也是一个需要深度探索的理论课题。近期，笔者深入和顺、左权和榆社扶贫攻坚主战场，就如何通过创新驱动推进精准扶贫进行了广泛调研和深入思考，并形成了一些思路和对策，以期对进一步推进精准扶贫有所裨益。

一、精准扶贫在晋中市的成功实践

晋中市作为内陆欠发达地区，市情的主要特征就是还存在2个国家级贫困县（左权、和顺）、2个省级贫困县（榆社、昔阳）及部分插花贫困县，目前尚有占全市总人口8.1%（约19.59万人）的贫困人口。在此背景下，晋中市为如期实现全面小康的奋斗目标，在积极推进精准扶贫的过程中取得了显著的成绩，主要表现在以下几个方面：

（一）决策层高度重视，顶层设计科学可行

近年来，晋中市深入学习贯彻落实习近平总书记新时期扶贫开发的重要战略思想，坚持创新驱动，强力实施精准扶贫和精准脱贫战略，始终把扶贫攻坚作为首要政治任务，牢牢放在心上、抓在手上、扛在肩上。“十三五”启动之初，迅速召开了全市脱贫攻坚大会，制定了《关于坚决打赢全市脱貧攻坚战的实施方案》，承担起了党委政府脱贫攻坚的主体责任，逐级签订责任书、立下军令状，市级领导干部有28人蹲点帮扶28个贫困村，同时还制定了目标任务，要求到2020年，全市贫困人口和贫困地区稳定实现“两不愁”、“三保障”、“一高于”、“一接近”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，實现贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，确保全市贫困人口全部脱贫、贫困县全部脱贫摘帽的总体目标。围绕这个具体可行的脱贫攻坚总目标，晋中市全市上下齐心协力，创新工作方式，着力精准扶贫，2015年至2016年，全市共实现了8.97万贫困人口全部脱贫和40个贫困村整体脱贫的可喜成绩，初步形成了符合晋中实际、具有晋中特色的扶贫攻坚新格局。

（二）管理层躬身一线，创新工作扎实推进

晋中市市直机关中承担着扶贫攻坚职责的组织、宣传、扶贫办、下乡办、发改、财政、民政、科技、农业、林业、水利、教育、国土、交通等职能部门，积极发挥自身作用，将扶贫攻坚列入部门重点工作计划，着力抓好十大重点工程，即特色产业扶贫、土地扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、整村推进、企业产业扶贫、千村万人就业培训、金融扶贫、旅游和光伏扶贫、机关定点扶贫和领导干部包村增收工程，集中推动人才、资金、技术等要素向贫困地区流动，不断增加贫困人口收入，形成了扶贫攻坚的强大合力。目前，晋中市全市共组织1 502个工作队，4 193名工作队员，帮扶1 820个贫困村和有贫困人口的非贫困村，实现了派驻帮扶力量的全覆盖，打造了“两级机关下乡、千人百企进村”促脱贫的晋中经验。其中，市级向4个贫困县共派出了163个帮扶单位、1 221名工作队员（其中第一书记407名）入驻407个贫困村，1.45万名机关干部与3.46万户贫困户结对帮扶，110个企业与529个贫困村建立共建关系，实施项目111个，投入资金62.26亿元。

（三）执行层敢于担当，勇于创新精准发力

和顺、左权和榆社三县作为晋中市全市扶贫攻坚的主战场，各级党委政府在这场“啃硬骨头”的攻城拔寨战役中，充分发挥了统领协调的重要作用。如左权县创造性地推出了精准扶贫“三三五”工作方法，即以精准为基本理念，清底数、明目标、精准识别，做到了以建立作战体系为框架的“三个到位”，即精准识贫、建立台账、保证贫困人口精准到位；理清思路，完善规划，保证干部思想精准到位；抽调精兵，组建强军，保证扶贫队伍精准到位。以精准为推进方法，建机制、搭载体、精准管理，健全以贫困人口得实惠为核心的“三项机制”，即以“挂图作战”为主的目标管理机制，以“八普及一创建”为主的工作引领机制，以“扶贫利益联结”为主的脱贫带动机制。以精准为工作路径，聚合力、强基础、精准施策，推进以构建大扶贫格局为主线的“五个统筹”，即统筹产业扶贫与县域经济发展，统筹易地扶贫搬迁与城镇化发展，统筹职业培训与扩大劳动就业，统筹生态脱贫与庄园经济发展，统筹改善人居环境与改造群众生产生活方式。通过“三个到位”、“三项机制”、“五个统筹”的工作做法，形成了多方支撑的大扶贫格局，为打赢脱贫攻坚战注入了强劲动力。

（四）操作层多措并举，精准脱贫成效显著

精准扶贫方略的全面实施，为广大贫困乡镇、村庄提供了精准化、精细化的脱贫路径，进一步坚定了广大农村基层干部群众脱贫奔小康的信心和决心。调研发现，左权县桐峪镇扶贫工作室和挂图作战室、龙泉乡连壁村林药间作基地及挂图作战室的工作机制成效明显，其经验值得广泛推广。如桐峪镇的“挂图作战”按照产业分布类型，把全镇分为上片、中片和东片三个战区，并制定、设计了具体项目，实施精准作战。通过这种带有军事化部署的精准策略，桐峪镇解决了困扰多年的“谁来扶”、“扶持谁”、“扶什么”、“怎么扶”等难题。

二、精准扶贫中面临的现实挑战

近年来，晋中市紧紧围绕实现扶贫对象“两不愁、三保障”总目标，以精准实施脱贫攻坚六大工程二十个专项行动为抓手，在精准谋划、精准识别、精准施策上做了大量积极有效的努力，取得了阶段性成果。但由于精准扶贫实施时间不长、经验不足，加之各地情况复杂，在推进精准扶贫过程中，还面临着不容忽视的困难和问题。

（一）农村层面：培育扶贫增收产业难

晋中市现在尚未脱贫的村庄，大多位于自然环境恶劣、农业基础条件差、交通闭塞、信息不畅、资源匮乏的太行山区，加之贫困村庄普遍面临着既缺人才又缺技术的现实困境，发展产业的条件非常差。因此，变“输血”为“造血”，打造特色优势产业成为精准扶贫最大的挑战，如发展种养殖业产业化生产周期长，市场行情难以预料，价格经常“过山车”式摇摆，农民、投资商都存在畏难情绪等。近年来，和顺县大力推广发展的双孢菇产业作为有前途的致富产业，却由于双孢菇价格不稳定且不易保鲜，严重挫伤了农民培植双孢菇的积极性，如阳光占乡一个国家扶持建设的双孢菇大棚，因无人经营导致近一年闲置不能正常生产，造成了极大的资源浪费和损失。

（二）乡镇层面：适应新的政策机制难

贫困地区的乡镇党委政府作为最基层的行政单位，承担着精准扶贫工作中扶贫政策的宣传动员、精准识别的调查摸底、项目资金的管理监督和扶贫举措的贯彻落实等重要职责，是精准扶贫的“前线指挥部”。尽管乡镇政府在积极推进精准扶贫过程中取得了显著成绩，但也应当看到还存在不少问题。一是少数乡镇干部履职不力。部分党员干部运用“一进二看三算四比五议”不到位，建档立卡资料不完善，录入数据的真实性、精准性、规范性上差距较大，存在“走过场”的形式主义。二是个别乡镇对扶贫资金监管不严。由于监管不到位，造成了一些鄉镇弄虚作假、挤占挪用以及挥霍浪费等现象严重。三是一些乡镇政府对做好精准扶贫工作重要性的认识不到位。部分乡镇政府认为精准扶贫工作应由上级派驻的扶贫工作队全权负责，当地政府只须履行一般监督职责，并将精准扶贫工作排除在重要议程之外。

（三）县域层面：统筹各类扶贫资金难

当前，在县域层面统筹各类财政扶贫资金面临的困境十分严峻，主要表现为：一是在扶贫资金的分配中，存在着资源分散、体制分割、管理分治的“九龙治水”的碎片化现象；二是在扶贫资金的使用中，由于各个部门出于自身特点制定的项目管理制度和资金使用制度不同，导致在实际操作中效率低下、效果不佳；三是在扶贫资金的监管上，部分贫困县制度不健全，尚未建立起科学有效的绩效考核机制，队伍建设有待进一步加强。因此，要解决县域层面扶贫资金统筹难的问题，各级政府应着力于建立健全相应的规章制度。

（四）贫困户层面：激发内生脱贫动能难

精准扶贫归根到底面对的是一个个贫困的农户。目前，除了受农民收入渠道多且难以核算、农民不愿意如实申报等因素干扰，造成贫困对象识别比较难等问题外，精准扶贫面临的首要难题是占相当大比例的贫困户身健体不弱，却人穷志不坚，“等、靠、要”思想严重，这部分人只想通过要低保来维持生活，而不愿意积极主动依靠党和政府的惠民政策发家致富。面对这种缺乏自主追求富裕内生动力的农户，要帮助其如期实现脱贫，任重道远。因此，正如习近平总书记在《摆脱贫困》一书中所提到的，扶贫必先扶志。欲富口袋，须先富脑袋，精准扶贫首先应着力帮助农户在思想上精准“脱贫”。

（五）帮扶主体层面：形成持续攻坚合力难

目前，部分帮扶部门和人员的扶贫成效离“真扶贫，扶真贫”的要求还有一定差距。如少数驻村帮扶干部存在脱不了产、住不下来、住下来办法措施不多、帮扶成效群众不认可不满意等问题；基础工作中存在着数据信息还有错误、錯评漏评依然存在、脱贫手册填写不规范不精准等问题；易地扶贫搬迁存在把握政策尺度不严、拆迁复垦突破不大、后续发展不到位等问题；产业扶贫存在到村到户不精准、贫困户与新型经营主体利益联结紧密度不高等问题。此外，由于县级扶贫开发主管部门存在扶贫开发项目任务重、人员少、协调力量薄弱等问题，部分领导疲于应付各种审计、检查和会议，无时间、无精力全身心投入扶贫开发工作之中。

三、以创新推进精准扶贫的路径选择

推进精准扶贫，依靠传统粗放式扶贫无法解决。面对时间紧、任务重、困难多的严峻挑战，唯有敢于突破思维定式，坚持创新思维，推动扶贫理论创新，切实转变扶贫方式，下足绣花工夫，做到因地因村因户因人施策、因贫困原因和贫困类型施策，形成一整套破解难题的方案，方能助力晋中市在推进精准扶贫的过程中全面挺进全省第一方阵。

（一）强化思维创新，构建精准扶贫大格局

在宏观指导思想层面，要充分发挥市域内高校新校区、科技创新城、新能源汽车城的独特优势，利用晋中市被列入全国创新驱动示范市的良好机遇，在产业扶贫创新、科技扶贫创新、新型业态创新、扶贫模式创新、扶贫管理创新和扶贫体制创新工作上，谋划出台新的办法与举措，实现与精准扶贫的有效衔接、有效推进，让创新驱动成为推进晋中精准扶贫的最强动力。在微观聚集合力上，要在巩固提升全市现有“干部双联”、“千企帮千村”、“小康村贫困村结对共建”等扶贫方式的基础上，立足于晋中市的科教优势，重点在高校、科研院所投入精准扶贫主战场上寻求突破，通过政府主导、市场配置的手段，充分利用驻地17所高校和大学城、科创城的教育、人才、技术优势，特别是山西农业大学、晋中职业技术学院、省高粱研究所、果树研究所等与“三农”关系密切的特色优势，通过采取建立分校、实训基地等方式，就地取才，为精准扶贫提供人才、信息、技术和管理等实用资源，以科技扶贫引领精准扶贫，吸引科技人员进村入户，帮助贫困户掌握一技之长，实现脱贫致富。

（二）强化理念创新，谋划精准扶贫新思路

明者因时而变，知者随事而制。对贫困户个人而言，首先要瞄准安于现状这个思想问题的“靶心”，加强宣传引导，采取教育培训、经济奖罚、规矩约束等有效手段，处理好国家支持、社会帮扶和自身努力的关系，最大限度地激发贫困地区干部群众的内生动力，大力弘扬践行太行精神、大寨精神、右玉精神和晋中精神，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，迎难而上、久久为功，走出一条艰苦奋斗、脱贫致富的新路子。对贫困村而言，晋中市绝大多数的贫困村地处太行山区，生存条件极为恶劣。因此，精准扶贫的思路只能是易地搬迁，并与新型城镇化、产业开发、旧村开发利用和村庄撤并结合实施和协调推进。事实上，2007年晋中市左权县就诞生了一种与易地搬迁相类似的开发模式，即“农民下平川，‘老板进深山，‘四荒披新绿，旧村变庄园”的“生态庄园经济”。这种被誉为“山区县份在推动城乡一体化过程中的伟大创造”的发展模式，同易地搬迁相结合，对推进晋中市的精准扶贫将大有裨益。“生态庄园经济”的做法与经验已经相当成熟，并且具备了可复制的条件，目前关键是与精准扶贫政策与机制的配套。因此，建议每个贫困县可选择几个条件具备的贫困乡村，持续推进“生态庄园经济”的再创新和“二次创业”。同时，市级层面需着手组建扶贫开发投资公司，承接易地扶贫搬迁项目资金，争取金融机构提供长期低息贷款，为“庄园经济”发展和移民搬迁提供融资平台和资金保障。

（三）强化方法创新，理清精准识别糊涂账

精准识别贫困户是做实做好精准扶贫的基础性工作，关系着精准扶贫工作完成的成效。针对当前各地普遍存在的贫困户底数不清、识别模糊等情况，相关部门应委托具备相关资质的科研机构和社会组织，开展科学公正的第三方评估，同时采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，评估检验贫困户、退出户等相关认定指标，并对贫困户对驻村工作队扶贫扶工作的满意度进行评估等。此外，相关部门应通过建立数据平台，将评估数据运用到考核考察中，强化问责，形成压力倒逼机制，确保扶贫工作问责制的层层落实。

（四）强化路径创新，厚植产业扶贫深根基

晋中市厚植产业扶贫应抓住本市建设国家现代农业示范园的大好机遇，从当地实际出发，多向选择产业扶贫之路。如太谷中医药优势产业与榆社、左权、和顺三县中药材资源的结合，平遥牛肉深加工及祁县育肥牛与和顺县养牛业的强强联合，榆次酿醋产业与和順高粱种植的协作等，打牢了产业扶贫的根基。再如针对东山旅游扶贫开发的思路，应利用与河北山水相连的条件，加大晋冀共建项目的开发力度，通过互惠互利吸引河北等省外投资，进而加快东山旅游扶贫工程的进程。

（五）强化金融创新，补齐精准扶贫最短板

金融扶贫是精准扶贫的关键支撑，可有效促进贫困地区产业发展。长期以来，晋中市贫困山区的金融服务远远滞后于实际需求，其中农民贷款难是最短的短板。一方面，4个贫困县要统筹整合使用财政资金，应以精准扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把3大类89项涉农资金和县安排的财政性扶贫资金捆绑使用，提高资金使用效率，解决突出问题。当前，晋中市确保了每年不少于5 000万元的市级扶贫产业引导资金，制定了对贫困县扶贫产业项目、种养大户、庄园经济等专项奖励扶持办法，加大了对扶贫资金的支持力度，推动了4个贫困县培育壮大扶贫产业项目。与此同时，还要注重对扶贫资金的监管，筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，斩断伸向扶贫资金的“黑手”，治理扶貧资金“跑冒滴漏”等问题。另一方面，精准扶贫应该发挥信贷市场融资主渠道作用，积极争取国家对全市扩大信贷投放和资金配置，争取更多长期的低成本扶贫再贷款配额，以支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。此外，还应全面推进农村“金融综合服务站”的网点建设，鼓励金融机构在符合建站条件的每个行政村建立1个服务站，实现农村金融服务全覆盖。同时要进一步深入推进金融富民扶贫工程，支持各类金融机构在4个贫困县为贫困户提供免担保、免抵押的扶贫小额信贷1亿元以上，以有效解决贫困地区农民发展致富产业资金不足的问题。

（六）探索机制创新，力求精准扶贫新突破

晋中市应积极探索机制创新，力求精准扶贫获得新突破。一是进一步加强政府扶贫机构建设，选好配强领导班子。有脱贫任务的乡镇要配备专职副乡镇长，设立扶贫工作站，落实人员编制，理顺管理职能，创新工作机制，切实增强扶贫开发机构的资源协调能力。二是创新精准扶贫在政策选择上的保障机制，不断强化财政扶贫投入增长机制，确保年度财政扶贫资金投入总量和增幅保持“双增长”，即使是财政收入负增长的县，也要确保财政扶贫投入总量增长。积极探索国家资产收益扶贫机制，在合法合规不改变用途情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏发电、乡村旅游、资源开发等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，通过按股分红保证让贫困人口共享扶贫项目收益，形成增收致富的稳定机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〔N〕.人民日报，2015-12-8（01）.

〔2〕胡玉亭.在全市脱贫攻坚现场推进会上的讲话〔N〕.晋中日报，2017-06-15（01）.

责任编辑 白慧玲