加拿大社区学院学士学位制度保障研究

郑璐++高益民

摘要：20世纪90年代以来，为了满足社会对于高学历人才的需求，加拿大爱德华王子岛、曼尼托巴省、不列颠哥伦比亚省、安大略省和阿尔伯塔省逐步賦予社区学院学士学位授权资格。本文通过分析加拿大这5个地区社区学院授予学士学位的立法、发展现状、质量评估与项目审批，发现唯有具备一系列的制度保障，社区学院才能完成从单纯的学院到学位授权机构的华丽转身。

关键词：加拿大；社区学院；学士学位；制度保障

社区学院（community college）是加拿大高等教育领域承上启下的枢纽。20世纪90年代，随着信息化时代的到来，社会对各类高学历人才求贤若渴，从而使加拿大年轻人对高等教育的追求急剧升温。然而，加拿大当时唯有大学才有资格颁发学士学位，而社区学院仅仅为毕业生提供文凭或证书。这便成为加拿大社区学院开始争取授予学士学位资格的最核心动因。

加拿大社区学院的繁荣始于20世纪60年代末的社区学院运动。那一时期，各省开始建立非大学高等教育机构（non-university postsecondary instititions），包括理工学院（institute of technology）、普通教育及职业专科学校（cégep）、大学学院（University college）和科技专科学校（polytechnics），这些学校被广泛的称为社区学院。然而，正如有学者认为，由于没有一个共同的严格的名称，因此统计加拿大总共有多少所社区学院是一件极具挑战性的任务。[1]据加拿大社区学院联盟（Colleges and Institutes Canada，CICan①）的不完全统计，目前加拿大共有126所公立社区学院。[2]

然而，由于不具备授予学士学位的资格，加拿大社区学院只能通过与其他四年制大学合作，才能使学生通过学分转换获得四年制大学颁发的学士学位。目前，已有超过四分之一的社区学院可以通过这种方式提供至少一个学士学位项目。但这仍不足以满足社会的需要，社区学院向学位授予机构（Degree Granting Institution）的转型势在必行。正如加拿大皇家山大学（Mount Royal College）校长大卫·马歇尔（David Marshall）所言：“一直以来，高等教育学位授予在加拿大并不是一个值得讨论的问题，因为那时我们有着泾渭分明的两套系统——大学系统与社区学院系统。但随着加拿大各省为了缓解社会对于学士学位不断增长的需求，开始逐步推进各自的学位授予程序与方法，这个问题变得越来越复杂。”[3]

从政府角度看，允许社区学院拥有独立的学士学位授予权能够解决一些现存的体制难题。例如，第一，政府由此可以增加对社区学院的控制权，掌控力度要远超大学；第二，政府避免了长久存在的高等教育领域二元化治理体系，建立起大学与社区学院的联系；第三，政府能够保证社区学院教师的教学工作量；第四，政府可以使社区学院教师从研究工作中分离，专注于从事教学工作；最后，也是最为关键的一点是社区学院授予一个学士学位所需要纳税人与学生花费的成本仅仅是大学的60%。[4]

目前，爱德华王子岛（Prince Edward Island）、曼尼托巴省（Manitoba）、不列颠哥伦比亚省（British Columbia）、安大略省（Ontario）和阿尔伯塔省（Alberta）已率先授权社区学院授予学士学位或专业应用型学位（applied degrees）。由于加拿大各省和地区对高等教育系统拥有管辖权，因此，这五个省的社区学院在法律基础、授权条款、质量评估等方面各有特色。一般情况下，加拿大社区学院聚集了大批来自当地企业、社区和各类行业的专业人员与教育者，为学生们提供快速变化的就业市场所需要的技能与知识，以此来满足一定的社会、经济、文化和政治目标。

一、加拿大社区学院的相关法律法规

在1867年颁布，并于1982修订的加拿大宪法中，教育的管辖权始终置于各省级立法议会机关的监管之下。[5]因此加拿大的整个教育系统（从学前教育到最高层次的研究生教育）均处于十个省和三个地区的自我管辖之下。一方面，各省级政府可以通过制定法律法规设置学位授予标准；另一方面，无论是社区学院的角色、学位授予的标准，还是一些高等教育领域的相关术语，省与省之间都存在着差异。由此，五个省各自制定了适合本地社区学院发展的法律法规。一般而言，社区学院依赖于由各省教育厅长授予的一些具有可自由支配权限的法规条例，因此公立社区学院授予学士学位的工作更多的在省级政府的直接控制下运行。

1988年，爱德华王子岛为该地区唯一的一所社区学院颁布了《霍兰德学院法案》（the Holland College Act）。法案明确董事会的组成作用，即对政府负责，实施、管理和控制学院财产、收入、支出、商业和事务。同时，董事会还负责制定学院的教育政策。董事会的成员包括2名学生代表，2名教师代表，3名商业和工业社区代表，3名各部门的代表，4名由副省长、学院院长、大学校长任命的代表。此外，学院还处于沿海诸省高等教育委员会（Maritime Provinces Higher Education Commission）的监管之下。该委员会于1974年成立，协助爱德华王子岛、新不伦瑞克省和新斯科舍省的高等教育机构实现更高效、更便捷的分配并使用高等教育资源。它提供了质量保证数据、信息共享、合作行动和区域项目。委员会在1988年颁布了《沿海诸省高等教育委员会法案》（Maritime Provinces Higher Education Commission Act），于2005年进行了修订。委员会的主要职责是负责质量保证与测评，持续改进学术项目和学校教学质量，确保数据和信息的收集，从而保证公众问责通道的顺畅，最终提升高等教育系统的效率。履行职责的同时，该委员会优先考虑改善并保持对于作为终身学习者的学生们的最好服务。

1991年，曼尼托巴省颁布的《学院法案》（The Colleges Act）规定学院以及董事会的运作流程。学院的董事会根据一位副州长的指令成立，同时作为学院的管理机构，董事会对教育厅长负责。董事会的组成由副州长委任的10至12名成员组成，其中包括由学院学生会选择的学生以及由学院的教职工选择的教师，而且董事会成员总数的三分之一必须由教学人员组成。法案提到，设立一个学院董事会是起到一种沟通渠道的作用，该学院的工作人员和学生可以向董事会提出关于学术和其他事项的相关建议。学院董事会的作用还包括促进信息交流，制定策略来提高学科项目的实现，以及为学院发展提供有效的政策。[6]为了适应近年来日益增加的学位需求，曼尼托巴省政府在2007年颁布了新的法案，以此扩大学位授予条款。《学位授予法案》（The Degree Granting Act）规定了有关学位授权的批准和限制。与此同时，《学院法案》配合《学位授予法案》进行了修订，为公立社区学院授予技术型学士学位做好了准备。

在不列颠哥伦比亚省，1996年颁布的《社区学院法案》（The College and Institute Act）适用于所有公立非大学机构，包括大学学院（university colleges）。该法案划定了教育厅长、董事会、学院教育理事会以及省级机构的权力和义务。其中，董事会由主管教育的副省长委任的8个人组成，包括教师、幕僚、学生、校长和教育委员会主席。他们的职责是管理、实施、控制该学院的财产、收入、支出、商业和事务。教育委员会是整个教育政策制定的核心机构，包括10名从教职员工中遴选出来的教师、4名学生代表以及由委员会主席指定的4名教育管理人员和2名幕僚代表。教育委员会向董事会提供咨询服务，而董事会也必须向教育委员会咨询教育发展政策。此外，教育委员会有权力和义务对有关课程内容和学生评价设置政策。值得一提的是，《社区学院法案》在教师参与研究的领域保持沉默。2002年，在通过《学位授权法案》（Degree Authorization）之后，不列颠哥伦比亚省非大学高等教育项目的数量和范围已经有所增加。省政府也宣布该法案继续兑现其承诺，建立一流的高等教育体系。对此，加拿大著名高等教育专家丹尼森（J.D.Dennison）认为，不列颠哥伦比亚省非大学机构的治理结构在加拿大仍然是独一无二的。[7]

2002年，《安大略省应用艺术与技术学院法案》（Ontario Colleges of AppliedArts and Technology Act）出台，规范且监管安大略省的社区学院。该法案同样授权各学院建立自己的董事会。董事会由委任成员组成，具体包括校长、学生、教师、管理人員和幕僚。董事会的责任包括制定学校发展战略规划以及商业计划，同时要为教育厅长提供带有关键绩效指标的年度报告。为了保证各方利益与权利，该法案还规定，每个学院需要成立补偿和任命委员会（College Compensation and Appointments Council），履行《集体谈判法案》（Collective Bargaining Act）的相关职责。集体谈判适用于社区学院的每个部门。同时，每一所学院都设有一个负责处理学术事务的学术委员会，并被授权只对院长负责，提出相关学术建议。

2004年，阿尔伯塔省通过组合并更新当时治理该省公立高等教育机构的四个法案，即《大学法案》（the Universities Act）、《学院法案》（the Colleges Act）、《理工学院法案》（the Technical Institutes Act）、《班芙中心法案》（the Banff Centre Act），形成了统一治理阿尔伯塔省高等教育机构的《高等教育学习法案》（The Post-secondary Learning Act）。该法案覆盖大学、学院和技术学院等公共教育机构，旨在推进阿尔伯塔校园（Campus Alberta）的概念，从而建立一个可进入的、灵活的、无论学生选择在哪里学习都能得到回应的高等教育系统。该法案逐步搭建起完善的治理结构，形成各类高等教育机构的治理部门，其权力和命令适用于每一个类别的每一个机构。为了保持高效率的工作，该法案提供了一个一院制（unicameral）的治理结构，促使高校董事会行使对学校事务的最终责任和义务。董事会的构成由副州长委任的包括学生、教师、非学术人员以及学院校长在内的七名成员。与不列颠哥伦比亚省类似，学术委员会实质上是顾问咨询团队，并通过校长向董事会提出建议。学术委员会由三个平等权利团体组成，即董事会、教职员工和学生。

二、加拿大社区学院的发展现状

爱德华王子岛现有两所社区学院，其中一所是法语学院，另一所是成立于1969年的霍兰德学院（Holland College）。小班授课、多样化的课程项目以及实践学习是霍兰德学院的三大特色。该学院为学生们提供70多个资格证书项目，涉及烹饪、警务、海训、应用科学与工程技术、贸易和工业技术、卫生与社区服务、通讯与媒体研究、计算机研究、商业研究、运动与休闲研究、表演艺术、旅游等专业。自1995年霍兰德学院与大学首次合作建立转移学分计划以来，以自身多样化的专业设置为基础，霍兰德学院与加拿大其他地区的大学和研究所签订了140多个联合学位项目和合作协议。[8]此外，为了让爱德华王子岛居民更加方便地接受高等教育，霍兰德学院在全省共创设13个校区，以便民众在离家最近的地方接受教育。

曼尼托巴省共有5所公立社区学院。《学院法案》中规定了一所学院应尽的责任——通过提供广泛的教育机会，从而提高曼尼托巴省的经济和社会福祉。为了履行这一职责，每所学院都应该提供：（1）在学术、科学、贸易、技术和职业领域的全日制及非全日制学生的学习和培训计划；（2）职业咨询、基础教育提升与扫盲项目；（3）为学生升入大学安排的过渡项目；（4）向政府、公司及其他机构及有关人士推荐具有特色的项目；（5）开设与大学之间达成协议的课程；（6）连同大学或其他权威高等教育机构开发和投放联合项目；（7）设置全部或一定程度上由政府、私营企业或非营利团体付费的培训项目；（8）遵循由教育厅长直接指派的其他相关高等教育和培训功能。[9]2007年，曼尼托巴省根据新世纪对社区学院带来的新挑战，重新修订了《学院法案》。新的法案扩大了学院的作用，包括应用型学士学位的授权。大学文凭课程将侧重于知识的应用以及确保毕业生毕业后直接进入劳动力市场就业。这些学位课程旨在保证毕业生掌握技能、知识和获得专业训练，以满足今天高科技全球市场的需要。根据修正后的方案，曼尼托巴省所有的公立学院均有权授予应用型学士学位。其中，红河学院（Red River College）是第一所在该省提供应用型学士学位项目的学院。长期以来，红河学院以通过创新性、应用性的特色课程培养符合该省产业需求的毕业生，驱动曼尼托巴经济增长而驰名。该学院拥有与100多个职业相关的课程项目，并提供弹性化、高质量的教学内容。[10]

哥伦比亚省的社区学院大部分建立于1960年到1975年之间。它们的主要功能是为高中毕业生提供两年的学分转移项目，使他们进入大学学习。此外，不列颠哥伦比亚省还研发出一些能够获得技术类文凭以及符合当地就业需求的证书项目。基于这些项目的成功经验，社区学院通过融合职业和行业培训、成人升级项目、语言培训和学徒项目，使之很快演变成为更全面的课程产品。虽然主要的使命是为社区和地区服务，为当地学生提供高中后教育，但它们很快开始吸引到全省甚至其他地区的学生，在很多情况下，还招收了国际学生。[11]由此可见，学分转移方案吸引了多元化的学生群体。目前，不列颠哥伦比亚省共有22所公立社区学院。这些学校为成人学习者提供进入高等教育的发展项目，引领学习者获得文凭、学位证书、副学士以及应用学士。其中，位于温哥华市中心的兰加拉学院（Langara College）是加拿大最大的一所大学学分转移项目学院。每年有超过21000名学生入读该学院，为了满足温哥华多元文化的社会需求，开设的专业涉及护理、商业、计算机研究、人文、服务、应用艺术、通讯等领域。根据校方统计，有75%的学生在修完2年课程之后，顺利转入其他大学就读。[12]

与其他地区相比，安大略省高等教育系统呈现出更为固化的二元结构，由大学和学院两个近乎隔绝的系统组成。其中，19所公立大学是安大略省大学理事會（Council of Ontario Universities）的成员，27所学院属于加拿大社区学院联盟。加拿大多伦多大学公共政策与管理学院教授伊恩·克拉克（Ian Clark）指出，当学院创建时，“目标是在全省不同社区复制相同的制度模式”[13]。虽然学院的主要职能是为学生就业做准备，但安大略省就业准备项目的内容却并不单一，包括从4年制应用型学士学位到2～3年的文凭和证书项目、短期职业培训和再培训课程，以及学徒计划。一方面，学院实质性地参与成人进修项目、大众兴趣课程与社区教育、工业合同培训、国际教育，还为特定客户提供具体化的项目，如一些小企业、原住民团体以及移民。另一方面，学院也与一些来自加拿大的创新基金会或企业合作，开展应用型研究。

2000年，安大略省政府深思熟虑之后着手进行社区学院改革，授予5所学院的技术与先进学习研究所（Institute of Technology and Advanced Learning）的身份，其中4所在大多伦多地区。由此，这几所学校可以提供15%的学士学位课程，而其他学院的一般限制为5%。多伦多大学经济学家迈克尔·什科尔尼克（Michael Skolnik）认为，政府给予社区学院授予学士学位权力的主要目的是扩大招生规模。由于政府盼望学院在学位输送上比传统大学更为经济，因此他们将提供一种新型的学士学位项目。[14]一些支持者认为这将满足新兴劳动力市场的需求。

2007年11月，《公立高等教育系统的角色与任务政策框架》（Roles and Mandates Policy Framework for the Publicly-Funded Advanced Education System）明确对阿尔伯塔省各类高等教育机构进行了分类。其中，学士学位和应用研究机构（Baccalaureate and applied studies institution）正逐渐被转换为本科大学，在指定的专业领域提供学士学位、证书、文凭和应用学士课程。理工学院（polytechnic institution）提供学徒制以及主要面向技术职业的文凭课程。综合性社区机构（comprehensive community institution）则提供更为广泛的课程，包括学徒项目。该机构可以颁发证书、文凭，提供基础学习和升级服务。此外，综合社区机构通过与学位授予机构合作，还为学生们提供大学转学分计划以及应用学位。成立于1965年的克亚诺学院（Keyano College）根植于当地社区，不仅开设工商管理、环保技术、戏剧、工业安全等满足大多数学生需求的专业，而且还设置了诸如乐器维修、原住民创业、重型设备技术、运输等符合当地需求的特色专业。在此基础上，克亚诺学院与阿尔伯塔省其他高等教育机构开展联合学位项目，可以为学生颁发护理学、基础教育学、工商管理等专业的学位。[15]

三、加拿大社区学院的质量评估和项目审批流程

严格的质量评估和项目审批过程为加拿大五个省的社区学院批准新的学位项目奠定了基础。此外，由于缺乏全国性项目审批或认证过程，加拿大各省都采用了由加拿大教育部长委员会（Council of Ministers of Education）编制的泛加拿大协议（pan-Canadian protocol）来审批学位，该协议已成为公认的国家标准。

爱德华王子岛设立于2005年的《霍兰德学院法案应用学位规章》（Holland College Act Applied Degree Regulation）明确了应用学位项目审批流程。应用学位项目的提案递交到省教育部门后，教育厅长会委派一个临时应用学位项目委员会审查这些提案。委员会成员由省教育部门相关负责人、社区学院代表、工商业代表、在校学生或校友等组成。同时，教育厅长还邀请相关专家对等待审批的应用学位项目进行同行评议，并向临时应用学位项目委员会提供评议报告。最后，委员会通过对所有项目信息进行分析综合后，提交给教育厅长。

曼尼托巴省高等教育委员会（The Council on Post-Secondary Education）由省级代理，意在保证该省高等教育领域保持卓越。该委员会通过立法——《高等教育委员会法案》（The Council on Post-Secondary Education Act）促进高等教育服务和实施的协调与整合，并向省公立大学、社区学院、私立宗教附属机构分配财政资源，同时审查和批准大学和学院规划、发展政策、提升高等教育系统的财政责任和问责制系统。高等教育委员会作为高等教育机构和政府之间的中介，其权力包括评价所审查程序和服务，建立教学、科研和服务的核心职能的问责要求，以及评估其表现。

2003年不列颠哥伦比亚省成立学位质量评估委员会（The Degree Quality Assessment Board），该委员会对该省社区学院申请的学位项目进行审核，并向高等教育和劳动力市场发展部长（the Minister of Advanced Education and Labour Market Development）提出相关政策建议，其内容包括申请提交新的学位项目的程序、标准和指导方针。学位质量评估委员会有11位投票成员，其中5位来自企业和私立高等教育行业，4位从公共高等教育部门选出，余下的2位成员包括一位学生代表和一位公众代表。董事会需要增加学习者的选择，保证教学质量，促进学习者利益的保护，促进一个连贯的、完整的高等教育体系，并确保适当地使用公共资金援助。

同样，安大略省高等教育质量保证也通过了立法过程，《高等教育选择与卓越法案》（The Post-secondary Education Choice and Excellence Act ）要求成立教育质量评估委员会，专门负责审查社区学院学位授权工作。由于教育质量评估委员会是安大略省内唯一的由政府建立的确保高等教育质量机构，并负责评估课程是否符合省内学位项目的质量标准，因此其功能是作为一个课程认证机构归属于自己管辖的法例之下。[16]教育质量评估委员会研发出全面和详細的质量标准来指导项目评估，审查指定课程。高度规范化的标准重点强调教育过程、政策、制度、项目特征及结果。2003年至2005年之间，各社区学院与安大略省社区学院培训部门（Ministry of Training，Colleges and Universities）开发了一个新的质量保证程序，被称为项目质量保证程序审核（Program Quality Assurance Process Audit），涉及到每个学院的项目质量保证程序评估。此外，各社区学院还建立了统一的证书验证服务（Credentials Validation Service），确保每一个学位项目符合加拿大教育部长委员会批准的安大略省文凭框架。2005年成立的安大略省高等教育质量委员会（The Higher Education Quality Council of Ontario）协助省教育厅改善高等教育领域的各方面工作，包括提高社区学院教学质量以及设立问责制。

成立于2004年的阿尔伯塔校园质量委员会（The Campus Alberta Quality Council）隶属于新的《高等教育学习法案》。不同于加拿大其他地区的每类教育机构都拥有自己的法案，在阿尔伯塔省，《高等教育学习法案》将所有公共机构及高等教育的其他领域都囊括在一个立法之下。阿尔伯塔省校园质量委员会成立以来，确保严格审查所有新的学位项目，并保证它们的质量。该委员会是一个质量保证机构，它向高等教育和技术部长（Minister of Advanced Education and Technology）提出建议，依据《高等教育法案》和学习规则项目（the Programs of Study Regulation），从阿尔伯塔省高等教育机构寻求提供新的学位项目。阿尔伯塔省的社区学院涵盖了除神学学位之外的所有项目，包括为走读生提供的学位，而这些项目必须经教育厅长批准。阿尔伯塔省校园质量委员会也对被认可的学位课程进行定期评估，从而确保质量标准的一以贯之。[17]阿尔伯塔省校园质量委员会致力于确保国家以及国际认可的阿尔伯塔省学位制度，并在泛加拿大质量保证计划（pan-Canadian quality assurance initiatives）中与其他省紧密合作。该计划通过加拿大教育部长委员会，最终体现为《加拿大学位质量保证部长声明》（a Ministerial Statement on Quality Assurance of Degree Education in Canada），从而得到加拿大所有省和地区的支持。阿尔伯塔省校园质量委员会的流程和评价标准与那些包含在部长声明中的内容是一致的。同时，该委员会采用《加拿大学位资格框架》（the Canadian Degree Qualifications Framework），用于评估所提出的学位课程的水平标准。

四、总结

虽然加拿大各省的社区学院缺乏共同的定义，其法律法规、机构设置和经营范围也各有特色，但当聚焦到授予学士学位这项工作时，仍不难从中探寻出一些共性。比如，各省学院都是对为了满足社会、经济、文化需求所做出的回应；各省学院都注重省级政府成为发展社区学院的权力和责任主体，可以促使各省根据自身的历史、环境、经济、文化及社会发展现状进行适合于自己的改革，通过制定相关规章政策，使社区学院真正服务于本地经济与教育；各省学院都建立了严格的质量评价和学科审批流程，确保其学位的“含金量”。大卫·马歇尔认为，如果展望未来一段时间内的加拿大高等教育领域，那么对于学士学位的需求会持续增加，这便会促使各省继续批准一批新的学位以及增加学位授予机构来满足这一社会需求。[18]纵观加拿大社区学院授予学士学位的进程，可以看出仅仅增加一个新的学位项目不足以使单纯的学院成长为一所学位授权机构，而是需要一系列的制度保障、开展一系列卓有成效的工作，才能完成如此复杂的角色转换。

注释：

①CICan前身为加拿大社区学院联合会（Association of Canadian Community Colleges，ACCC）。

参考文献：

[1]D L Floyd，M L Skolnik，K P Walker.The Community College Baccalaureate：Emerging Trends & Policy Issues[M].Sterling，VA：Stylus.2005：4.

[2]Member colleges and institutes[EB/OL].[2016-01-22].http：//www.collegesinstitutes.ca/our-members/member-directory/.

[3]Dave Marshall.Degree Accreditation in Canada[A].International Consortium for Education and Economic Development[C].2004：3.

[4]Dave Marshall.Degree Accreditation in Canada[A].International Consortium for Education and Economic Development[C].2004：12.

[5][7][11]J D Dennison.From Community College to University：A Personal Commentary on the Evolution of an Institution[J].The Canadian Journal of Higher Education，2006，36（2）：107，121，124.

[6]Consolidated Statutes of Manitoba.The Colleges Act[Z].Winnipeg，MB：Government of Manitoba，2007：4.

[8]Holland College[EB/OL].[2016-08-04].http：//www.collegesinstitutes.ca/members/holland-college/.

[9]Consolidated Statutes of Manitoba.The Colleges Act[Z].Winnipeg，MB：Government of Manitoba，2007：14.

[10]Red River College[EB/OL].[2016-10-27].http：//www.collegesinstitutes.ca/members/red-river-college-of-applied-arts-science-and-technology/.

[12]Langaracollege[EB/OL].[2016-10-27].http：//www.collegesinstitutes.ca/members/langara-college/.

[13][16]I D Clark，G Moran，M L Skolnik，D Trick.Academic transformation：The forces reshaping higher education in Ontario[M].Montreal，QC：McGill-Queens University Press.2009：153，122.

[14]M L Skolnik.A discussion of some issues pertaining to the structure of postsecondary education in Ontario and some suggestions for addressing them[J].College Quarterly.2005，8（1）：24.

[15]Keyano College[EB/OL].[2016-02-04].http：//www.collegesinstitutes.ca/members/keyano-college/.

[17]Campus Alberta Quality Council.Campus Alberta quality council handbook：Quality assessment and quality assurance[Z].Edmonton，AB：Author，2010：2.

[18]Dave Marshall.Degree Accreditation in Canada[A].International Consortium for Education and Economic Development[C].2004：16.

（責任编辑陈志萍）