分享经济视角下网约车政府规制问题研究

沈开举，陈晓济,2

（1.郑州大学，河南郑州 450001；2.浙江警察学院，浙江杭州 310053）

·法律园地

分享经济视角下网约车政府规制问题研究

沈开举1，陈晓济1,2

（1.郑州大学，河南郑州 450001；2.浙江警察学院，浙江杭州 310053）

网约车是“互联网+”的产物，是一种有别于“经典市场交易”和“科层式企业”的新经济业态。网约车服务通过对闲置资源的社会化再利用，实现了车辆的“去专用化”，使用而非占有的资源配置方式更易实现，在提高资源使用率、构建差异化服务体系、推进交通出行领域供给侧改革等方面发挥了积极作用，是分享经济在全球范围的一次生动实践。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》套用旧有出租车规制模式，以“类比规制”的方式对网约车实施监管，制约了分享经济的发展。从法律上看，传统出租车行业与新兴网约车行业的利益之争本质上是既得权与发展权的冲突，政府对出租车的行政许可并不意味其可以免于网约车的竞争，对网约车设置相对宽松的准入门槛和规制模式，并不构成对出租车平等保护权的侵犯，创新网约车政府规制模式具有现实依据和法律正当性。

网约车；分享经济；规制创新；平等权

一、问题的提出

人类社会的每次重大技术变革和创新，在改变传统社会生活方式的同时往往会冲击传统行业的利益格局，引发不同程度的纷争和博弈，带来新经济领域政府治理与规制的议题。网络预约车（以下简称网约车）作为“互联网+”背景下的一种服务创新产品，短期内在全球迅猛发展，打破了出租车行业的社会资源配置模式，使得传统的关系结构、利益结构、供需结构乃至社会治理结构的基础和逻辑都发生了重大改变。一方面以网约车为代表的分享经济产品层出不穷，这种以互联网和大数据为基础的自发秩序对既有产业格局不啻一种创造性破坏，另一方面现行规范对此一筹莫展，往往陷入过度管制抑或管制不足的两难窘境。[1](p47)分享经济视角下网约车政府规制，不应简单地将其视为传统行业的互联网化并沿用旧有规制策略，以“类比规制”的方式施加传统监管，否则经济和社会的发展会渐渐变缓甚至停滞不前。从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以及各地出台的具体实施细则来看，这种担忧不无道理。

新经济中政府规制的最大障碍在于规制主体往往会被传统行业所俘获，倾向于利用现有的规制理念和规制手段制定具体政策，从而限制了新兴行业的发展。“国家对于新兴行业或市场创新的规制应立基于该行业或创新自身的特性，而非出于对其他竞争性行业和从业人员的父爱主义。”[2](p120)《暂行办法》认为网约车就是通过网络预约的出租车，与传统出租车没有本质区别，立法导向是实现对网约车的“收编”，将网约车“出租车化”管理的意图非常明显，这种规制模式是与网约车等新经济业态发展的内在逻辑相冲突的。分享经济视域下网约车政府规制已经超越了其问题本身，规制政策的价值取向不仅是提出问题的解决办法，更应该顺应分享经济未来的发展方向，[3](p287)为新经济的发展营造健康环境，提高政府在新经济形态中的治理能力和治理水平。

目前，我国对网约车的研究主要集中在法学、经济学、公共行政学等领域，其中，法律视角的既有文献多限于时事评论、宏观政策研讨和对政府行政许可权限以及交通部《暂行办法》征求意见稿等方面的探讨，[4](p60-68)少有文献从微观层面入手，深入分析网约车迥异于出租车的运营模式和关系结构，进而回答传统出租车规制模式是否适合新兴网约车发展、对网约车放松规制是否构成对出租车行业的不当竞争和法律平等保护权的侵犯等法律基本问题，而这些问题是网约车政府规制中的元问题，直接关涉政府对网约车的基本态度以及规制政策的顶层设计。

二、何谓网约车：分享经济视野下的再定义

目前，我国网约车政府规制基本形成了以《暂行办法》为基本架构，北上广等特大城市、大城市和中小城市略有差异的地方网约车规制格局。在此过程中呈现的分享经济政府规制问题，法治如何促进新经济发展、如何促进创新等议题，仍是尚需探讨和凝聚共识的话题。而网约车概念是网约车政府规制的逻辑起点并进而会影响到具体的规制模式，故有进一步澄清的必要。

1.《暂行办法》及部分地方实施细则对网约车的定义及其差异性分析。

（1）我国对网约车的现行定义。

《暂行办法》第2条第2款规定，“网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”《暂行办法》认为网约车本质上仍是出租车的一种，其与传统出租车的区别无非是通过网络预约而已，二者区别的关键在于“互联网技术”和“非巡游”两个方面，因此仍应延续既有出租车的规制模式。这种定义成为《暂行办法》的逻辑起点并构成当前网约车规制思路和模式的基础，也是部分城市规定的网约车须“当地号牌、本地户口”的重要原因。

《暂行办法》通过设置网约车平台公司、车辆、驾驶员的准入条件，在法律上构建了与传统出租车别无二致的规制模式。主要表现在以下几个方面：网约车与出租车运营所要求的许可证件种类和数量完全一致，需要“三证”齐全；①网约车经营者须取得《网络预约出租汽车经营许可证》，车辆需取得《网络预约出租汽车运输证》，司机需取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，这与《出租汽车经营服务管理规定》设定的出租车行业的《道路运输经营许可证》《道路运输证》和《道路运输从业人员从业资格证》具有相同性，征求意见稿中的名称也与出租车行业的证件名称一致。服务车辆具备合法营运资质，购买营运车辆相关保险；平台公司与司机签订劳动合同或者协议，后者实际上成为前者的雇员；报废和退出经营与出租车同样遵循60万公里或8年的标准；城市人民政府可以对网约车进行数量管控……

从各地已经发布的网约车实施细则来看，对网约车的定义基本上都延续了《暂行办法》的规定，没有区别。但在具体的车辆和驾驶员的许可条件中，各地均在《暂行办法》外增设了不同标准，绝大部分城市对网约车的牌照、驾驶证注册地、车辆价格、轴距等的详细规定（表1），强化和提高了网约车的准入门槛，事实上起到了制约网约车发展的作用。

（2）我国网约车准入条件的差异性分析。

从各地的实施细则来看，对驾驶员户籍的规定和对车辆价格、轴距的限定成为新政备受质疑的重要原因。一般来讲，对网约车的车辆、司机方面设定更高门槛，将导致车辆供给和驾驶人数量的减少，进而造成网约车车费增长，出行效率降低。对各地网约车实施细则进行分析后发现，不同准入门槛的制定，既与城市的人口、车辆容量和道路环境等的承受能力有关，也与传统出租车行业所承载的各项公共职能受到网约车的冲击情况有关，还与各地市场经济发达程度和政府提供公共出行的能力和水平以及公共服务供需状况及各地政府对分享经济的包容度有关。

综合考虑人口、经济、资源、环境以及公共服务等因素，可以将地方政府对网约车的准入条件大致分为三类：

表1 《暂行办法》与网约车地方实施细则标准对比表

第一类是以北上广深为代表的特大城市。这些城市的人口、车辆和环境的压力较大，较早实行了机动车牌照管制政策，政府担忧网约车的大量增加会导致人口和车辆的进一步聚集，因此通过车辆条件和驾驶员条件的许可准入，设定了最为严格的网约车准入门槛。北京、上海两城市不仅设定了严格的车辆条件（北京通过车辆轴距和排量双重限制），而且规定只有北京户籍（北京驾驶证）和上海户籍的司机才能从事网约车服务，排除了持居住证的司机进入网约车服务的可能。①从法律上分析，这种对司机户籍的规定是具有法律依据的，根据《暂行办法》的规定，网约车既然属于出租车，就必须遵守现行《北京市出租汽车管理条例》和《上海市出租汽车管理条例》规定的只有本地户口的驾驶员方能从事出租汽车营运服务的规定。因此，《暂行办法》将网约车出租车化的规制模式使得上述城市要求网约车驾驶员具有本地户口的规定取得了表面上的“合法性”。在驾驶员条件上，广深两地则允许持符合条件居住证的驾驶员成为网约车司机，但广州同时规定驾驶员需持广州市驾驶证，而广州驾驶证与广州户口之间具有高度关联性，似乎也将数量较大的驾驶员排除在外。比较来看，深圳无论是对车辆条件的限定（较少未规定混合动力和纯电动车辆续航里程限制的城市）还是对驾驶员条件的限定，在特大城市中都较为宽松，这一方面与深圳本身就是一座外来人口占多数的城市历史有关，也与深圳政府对网约车的包容有关。

第二类是南京、杭州等为代表的省会城市。这些城市在规定较为严格的车辆准入条件的同时，允许持符合条件的居住证或临时居住证的司机进入网约车服务。将南京、杭州等经济发展较好、市场经济比较发达的城市与沈阳、长春等经济发展压力较大的城市相比较，可以发现沈阳、长春两地无论是对车辆条件还是对驾驶员条件的规定，都比南京、杭州等更为严格，车辆条件上甚至超过了北上广深等特大城市的限定，比如沈阳规定车辆轴距不小于2700毫米、排量不小于1.8升，购置税的计税价格在12万元以上且三项必须同时满足，北京、上海对车辆轴距的要求为2600毫米即可，且未规定车辆价格。长春（征求意见稿）中车辆价格不低于15万元的规定在全国都不多见。沈阳、长春两个城市无论是人口、车辆压力、交通领域的公共服务能力以及市场经济的发达程度，均与长三角城市具有较大差距，但在对待网约车的准入上，设定了更为严格的标准，这使我们有理由质疑政策的包容性和开放性，可能考虑更多的是对传统出租车行业的保护。

第三类是中小城市。中小城市在人口、车辆、道路、环境等方面的压力较小，基本公共服务水平也处于逐步提升的阶段，理应制定较为宽松的网约车准入标准，以充分释放分享经济的发展，激活市场经济在出行领域的竞争，弥补公共服务的不足。但从笔者梳理的部分城市来看，无论是车辆标准还是驾驶员标准，并没有与大城市有明显差异，甚至在某些方面更为严格，比如金华市既规定了车辆价格，还规定了驾驶员本市户籍、非本市户籍须在本市取得《浙江省居住证》满1年或本市在缴且连续缴纳社会保险满2年等。政策制定明显反映出了政府对待网约车的包容度和对新经济发展的支持力度。

政府对网约车的担忧主要有两方面：一是大量私家车进入网约平台会加剧交通拥堵、环境污染等“城市病”。暂且不提国内很多城市设定了限牌、限号措施，市场机制本身就能调节私家车的进入规模，无单可接时私家车自然会减少供给，出行高峰时段私家车的进入恰好解决了打车难的顽疾。允许私家车和兼职司机进入网约车平台对控制我国汽车保有量所起的作用并不明显，有购车需求的消费者不会太关注是否允许私家车进入的问题，而欲从事兼职司机而决定购车的消费者数量也不会太多，否则他们可能更愿意从事专职网约车。二是认为私家车的安全问题得不到保障。当前分享经济规制中的“泛安全化”现象值得反思和警惕，安全问题往往成为否定分享经济新业态的重要理由，除车辆安全外，网约车安全问题主要指向驾驶员对乘客人身和财产的侵犯，媒体个案式的报道并不足以支持兼职网约车比出租车或专职网约车更危险这种主张。相反，网约平台的“双向评价”机制和大数据传播模式能将安全隐患迅速传递给其他乘客和监管部门。将安全问题与网约车绑定在一起就如同将假冒伪劣与电子商务绑定在一起进而否定其价值一样荒谬。网约车安全问题的关键恰恰在于政府监管是否到位，车辆安全检查和司机背景审查是否真正落到实处，是否为网约车定制了个性化的保险。①美国加利福尼亚州公共事业委员会专门为交通网络公司车辆定制的全程保险覆盖这种保险产品值得借鉴：将网约车服务划分为三个时段，分别设定了每个时段的保险要求。时段1是司机打开APP等候接单的期间；时段2是指司机接单后、乘客上车前的期间（司机驾车前去接乘客的过程）；时段3是指乘客上车后到下车的时段。这意味着，只要司机打开网约平台的APP，其驾驶和运送服务全程都有责任保险覆盖。（参见：王军.美国如何管理网络约租车[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2015-07-15/100829095.html.2015-7-15）因此，认为私家车进入将会带来城市病加剧和安全问题进而将其排除在外的理由并不成立，现行《暂行办法》设定的规制格局以及各地政府设置的准入条件，通过赋予平台公司牌照引入了新的竞争者，对私家车进入做出诸多限制，仍是旧有出租车规制理念的延续。

另外，部分城市通过严格的户籍制度设置了网约车驾驶员的准入门槛，陷入以“身份”而不是“行为”进行管理的老路中去，显然与中央政府户籍制度改革的大方向相悖，也可能带来宪法平等权保护的学理问题。同时在车辆轴距、排量、价格等方面设置的门槛也与中央倡导小排量、自主品牌（符合相关轴距、排量的主流车型大部分是合资车型，自主品牌车辆往往占据低端市场）的政策取向相背离，这也是地方实施细则备受质疑和诟病的原因之一。

因此，《暂行办法》将网约车出租车化管理的模式导致网约车的内涵和外延都过于狭窄，实际上将分享经济中最具代表的私家车和兼职司机排除在外。②对此问题监管部门的态度很明确，交通部长杨传堂曾表示：永远不许私家车当专车（参见：黄海蕾.《交通部长：私家车永不许当专车》，《京华时报》，2015年3月13日A14版）。如果说《暂行办法》打开了中国网约车合法化的大门，那也同时在法律上关上了私家车和兼职司机进入网约车的另一扇窗。

2.比较与借鉴：美国对网约车的定义。

分享经济的发展在全球都是一个新课题，中国网约车发展过程中遇到的监管挑战一度也是美国监管机构同样面对的难题。考察美国相关政策的制定，探究其立法思路和立法维度，可以为我们提供比较的样本，美国根据网约车特点为其量身定制的新的监管模式为我们提供了另外的视角。

在网约车诞生地的美国，传统出租车行业同样是高度规制的行业，一开始以Uber为代表的网约车在全美同样受到多地出租车司机、政府的抵制和诉讼，执法部门起初也将私家车的网约服务作为非法营业行为进行查处。美国许多地方的监管和立法机构都在探讨如何界定网约车的法律地位，如何将其纳入监管，从而提升公众使用网约车的安全性。在经过“禁止——讨论——合理规制”的路线后，[5](p126)以Uber诞生地加利福尼亚州为代表，许多地方创设了网约车发展的法案。美国联邦上诉法院法官波斯纳（Posner）在2016年10月7日做出的“Uber案”（Illinois Transportation Trade Association，et al.v. City of Chicago）的终审判决，从法理上论证了网约车的合法性基础，[6](p3)标志着美国网约车政府规制基本格局的正式确立。

加利福尼亚州经过详细的调查和论证后，认为网约车具有明显地缩短乘客等待时间、价格便宜、出行体验多元等特点，[7](p703)创造了一种不同于出租车的全新市场，网约车与出租车之间是一种互补关系，进而创设了包括准入标准、安全审核在内的有别于出租车的新型“交通网络公司”（TNC，Transportation Network Company），以此区别于传统的出租车（Taxicab）、具有固定线路的班车（PSC，Passenger-stage Company）和预约包租车（TCP，Charter-party Carrier）。

以加州2013年9月率先颁布的网约车公司合法化法案为例，该法案明确界定了TNC：TNC是指在加州境内通过互联网应用平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。[8](p2-10)与《暂行办法》迥异的是，美国网约车一般规定TNC（平台公司）不得拥有自己的车辆，它们只是提供信息服务的网络平台，接入的车辆只能是私家车。TNC不必像出租车公司那样申请公共道路运输许可，只需申请TCP项下更为宽松的P类许可，接入TNC的私家车主也无须申请任何行政许可。为保护乘客和公众安全，TNC须承担严格的司机背景审查义务，包括犯罪记录、交通事故、酗酒、吸毒等多项内容，并且对不符合条件的司机采取严格的“零容忍”政策。私家车主除满足背景审查外无须任何许可，车辆除进行安全检查外也无须额外许可。为更好保障乘客安全，加州还创设了覆盖网约车不同时段的全新保险产品。①2015年7月1日州国民议会关于TNC保险要求的新法生效实施，将网约车服务划分为四个时段，并分别设定了每个时段的保险要求。公共事业委员会要求TNC确保接入其平台的每辆车，在提供服务时就每件与车辆和司机有关的事故享有保险金额不低于100万美元的商业责任保险（参见：Protect our future with Mercury's insurance for Ride-Hailing Drivers.https://www.mercuryinsurance.com/ride-hailing-insurance/ california.html）目前这种网约车立法模式成为美国网约车政府规制的主流模式。

3.分享经济视角下网约车再定义。

移动互联技术的发展是网约车等新兴分享经济发展的基础，对网约车概念的审视，必须立基于互联网背景下的分享经济视角。分享经济语境中的网约车是具有促成短暂且分散供需意愿双方的分享行为，满足了临时性的分散雇佣与就业问题，为盘活闲置的社会资源提供了便利。政府可以利用分享经济提供基本公共服务，同时也可以作为政府实现社会财富再分配的一种补充手段。[3](p228)

第一，网约车通过大规模盘活经济剩余使得激发经济效益成为可能。“分享经济，是指公众将闲置资源通过社会平台与他人分享，进而获得收入的经济现象。”[9](p16)分享经济的核心要素之一就在于经济剩余带来的资源闲置，经济剩余在企业层面表现为闲置库存和闲置产能，在个人层面表现为闲置资金、闲置物品以及闲置时间。激活经济剩余，是社会财富增长的一个新途径，也是经济增长的一个新动力。[10](p36)以往经济剩余以碎片化的方式分散存在，整合成本高，但互联网技术以低成本将大量剩余经济整合到专业平台上重新形成规模化的供给，为满足多元化的需求提供了可能。

分享经济视角下网约车的魅力恰恰在于对已有“闲置”资源的重新整合，以市场机制形成新供给，实现供需之间的精准对接，产生新的经济效益。网约车模式的最大贡献在于实现了车辆的“去专用化”，在不改变增量（不大量增加出租车和其他公共交通工具）的前提下“激活存量”（社会闲置车辆和驾驶员在高峰时段上路）从而增加“流量”（车辆的供给）来解决高峰时段的供需矛盾，在全社会范围内大规模实现供需匹配，是一种典型的“按需供给”模式和简单有效的商业解决方案的集合。网约车平台规模化供给的产生，能够弥补高峰时段公共交通的供给不足，是供给侧改革在出行领域的体现。

表2 不同性质车辆运力补充场景对比

以此观之，《暂行办法》本质上只是增加了新的出租公司经营者，并没有改变“牌照特许车辆”和“租赁车辆”的弊端，在“量、率、质、果”等方面都无法充分发挥分享经济在整合社会闲置资源、提供新供给的价值（见表2）。

第二，网约车实现了车辆的“去专用化”，“使用而非占有”成为可能。在互联网平台上，人们不再把所有权看作是获取产品和服务的最佳方式，越来越多的人采取一种合作的思维方式，倾向于暂时获得或与他人分享产品或服务。网约车打破了传统出租车的专用化壁垒，拼车、快车、预订座位的互联网巴士等网约车服务借助互联网平台，让沉睡中的社会资源重新流动起来，实现了按需分配的社会资源再分配模式，使得“使用而非占有”更易实现（资产所有和使用相分离早已有之，但移动技术极大地降低了交易成本），有助于改变大城市私家车大量增长的状况。

第三，网约车等分享经济促进了生产方式由大规模单一中心向去中心化的个性化定制方向发展。相比于前两次工业革命塑造的以“单一中心、大规模、统一标准”为主要特征的模式，网约车等分享经济去中心化的价值网络更加注重提供个性化的产品和服务。[9](p前言,XXIII)网约车瞄准当前出行市场痛点和乘客多元化的需求，基于大数据进行精准匹配，为民众提供了多样化、个性化的出行选择，比如一对一的面向高端市场的专车（神州专车）、采取低价策略的快车（滴滴快车），还有一对一或一对二的出行路线相同的拼车（同城拼车、跨区域拼车）以及面向一对多用户在规定路线预订座位的互联网巴士（小猪巴士）等。

网约车是出行市场中一场深刻的经济革命和社会革命，它改变了原有出租车经营服务的组织模式和分工方式，改变了原有的资源配置模式，使得传统的关系结构、利益结构、供需结构乃至于治理结构的基础和逻辑都发生了重大改变，这决定了出租车规制模式无法用于网约车的监管，《暂行办法》将网约车纳入出租车规制体系无疑是削足适履，必然会对网约车的健康发展带来障碍和制约。

基于上述认识，本文讨论的网约车服务是以移动互联平台和大数据技术为基础，将社会闲置车辆、闲置司机和公众出行需求有机整合，通过网络平台与他人分享，实现车辆供给和用车需求的高效精准匹配，为公众提供高效、便捷、个性、及时和多元的出行服务，其典型代表是顺风车、快车、拼车、兼职网约车等非专门化的网约车。

三、免于竞争权、平等权、发展权：网约车政府规制中的法律三题分析

“关涉公共资源配置和公共利益的重大问题被掩盖在相对狭隘的高度技术化的法律问题之下，这必然会侵蚀法律规定与其所立基的经济理性之间的有效联系，导致革新和守成之间的激烈对抗。”[2](p130)实践中网约车遭遇最大的反对力量来自于传统出租车行业及其既得利益者。出租车公司和出租车司机对网约车的“仇视”源于一个朴素的判断：出租车代价颇高的（部分城市出租车牌照动辄百万计）行政许可应得到政府的保护，牌照许可是政府保证出租车行业免于充分竞争的法律承诺。基于此，出租车司机罢运、占道乃至殴打网约车司机等事件屡有发生，某种程度上甚至上升为影响社会稳定的群体性事件。那么，出租车行业的这种诉求是否具有正当性？对出租车的行政许可是否创设了一种免于竞争的权利？法律如何对待既得权利与发展权利之间的冲突与平衡？对这些基本问题的厘清，直接关涉网约车政府规制模式的定位。

1.免于竞争的权利：出租车的行政许可是否意味着可以免于网约车的竞争？

从法律上看，政府对出租车的行政许可实际上是一种财产权，没有许可便无权拥有一辆合法运营的出租车，基于此的财产权也就无从谈起，但需要明确的是，“财产权”中并不包括免于竞争的权利。

波斯纳在“Uber案”终审判决中曾指出：咖啡店运营许可证的颁发并不意味着授予被许可人阻止他人开茶馆的权利。当一项允许在某个市场以特定方式运营的许可证构成财产权利时，并不意味着有免于竞争的权利伴随其中。就如同一项专利授予专利权人的是制造和销售该专利产品的专属权，但其无权阻止一个竞争者发明一项并未侵权的替代产品，即使该替代产品会减损该专利权人的利润。[6](p3)政府对出租车的行政许可只是意味着被许可人可以合法拥有并运营出租车，但并不能以此主张该许可使出租车行业可以免于竞争，也不意味着政府承诺以法律的方式排除其他竞争性的出行方式。

虽然出租车的行政许可并不意味着被赋予了免于竞争的权利，但实际上政府通过设置较高的准入标准、数量管控、出租车市场政府指导定价和燃油补贴等多种方式对出租车行业进行“饥饿管理”，使得出租车行业仍然获得了部分竞争保护。这种在理论上站不住脚的保护，恰恰是造成今天出租车打车难、拒载、服务质量低等痼疾难以根除的重要原因。出租车经营管理体制改革之所以成为一块尚未啃掉的“硬骨头”，原因是多方面的，但改革绝不该强化这种竞争保护，而应着眼于如何去打破这种保护，这才是出租车行业改革的关键。另外，需要指出的是，“（传统出租车）司机的罢工、占道乃至和网约车司机的冲突，更多指向的是‘份子钱’居高不下、工作时间长、强度大等问题，而这些问题长期存在，只是随着网约车的出现进一步凸显。”[11](p53)但问题的根源并不在网约车，也不应将板子打在网约车身上。

实践告诉我们，“在政府监管部门和出租车企业双重利益支持下，高度管制的政府治理模式很难改革，显然是符合公共选择逻辑的。”[12](p61)在既得利益团体的裹挟下，出租车市场高度规制的治理模式具有内在不断强化的动力和趋势，除非出行模式和管理技术上有重大突破，否则很难打破现有的规制格局。网约车的出现开辟了新的出行模式和管理技术，这不仅仅是分享出行的一次成功尝试，同时也为出租车经营机制改革提供了难得的契机。政府如能善用，极有可能带来一场出租车体制的革命，以较低的成本突破传统出租车行业改革的障碍，在全球治理中树立成功范例。

2.法律平等保护：网约车不同的规制模式是否构成对出租车平等保护权的侵犯？

这个问题与出租车是否享有免于竞争的权利紧密相关。在反对给予网约车合法身份和认为网约车应纳入出租车规制模式的意见中，一个非常重要的声音是网约车“对出租汽车市场造成不公平竞争”，①《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》起草说明中明确将“对出租汽车市场造成不公平竞争”作为网约车暴露的突出问题之一。网络不应成为网约车“法外之地”的理由，监管也不应区别对待，政府应该对网约车实施与传统出租车相同的严格监管，[13]否则就是在法律上对出租车行业的歧视，是对出租车行业平等保护权的侵犯。

笔者以为，上述主张只是简单地从字面上解读了“法律平等保护”，认为市场中的每一个新进入者都必须遵守适用于既有参与者的规制，否则就是对既有参与者法律上平等权的侵犯。这种理解是不全面的，照此解释，那些基于科技创新和管理进步带来的成本低于现有市场主体的潜在参与者将永远不能参与市场竞争，除非监管机构能够制定规则来消除这些新兴市场主体竞争时的任何成本优势，但这将严重损害消费者的权益，并减缓甚至阻碍经济的发展。实践中，大量网上购物平台的发展并没有在法律上构成对实体店平等保护权的侵犯，恰恰相反，网上购物的繁荣发展迫使实体店通过提升顾客购物体验、提高服务品质来留住并吸引消费者，促进了传统商业的服务转型。

上文叙及分享经济视角下网约车服务与出租车服务之间的迥异之处，足以证明对网约车奉行相对宽松的规制模式具有正当性。正如波斯纳所言：“对于不同产品或服务，不能总是要求适用完全相同的监管规则，这样的要求既无宪法依据，更有悖常识。”[6](p6)当前，放松规制成为一股席卷全球的公共行政改革浪潮，简政放权也是中国政府坚定的改革方向，在网约车之前，许多城市就放松了对出租车运营的监管限制，网约车的出现虽非这种放松规制的直接原因，但确实提供了难得的契机。网约车的不同规制政策构成对出租车平等保护权侵犯的认识既无助于网约车的发展，也可能使刚被激活的出租车改革重新归于沉寂。

3.利益之争：实然既得权利与应然发展权利的冲突与平衡。

网约车规制的本质在于利益之争，而法是利益冲突的调整工具和判断标准，“在既得利益与新的利益转化为既得权利与发展权利的法学术语之后，利益冲突问题即可转化为既得权利与发展权利的权利冲突这一法学命题。”[14](p16)《暂行办法》作为当前网约车最主要的部门规章，应正确应对传统出租车行业既得权利与新兴网约车行业发展权利之间的冲突和平衡。

网约车出现之前，出租车行业的利益冲突主要是出租车经营企业与驾驶员之间关于“份子钱”过高、劳动时间过长等方面，这种冲突基本上限于出租车行业内部的管理部门、公司、驾驶员之间的传统矛盾。网约车的出现使得这种冲突和博弈更加复S化，出租车行业内部的冲突被淡化，并激化了与网约车之间的行业冲突。网约车的发展加大了出行领域的市场竞争，出租车驾驶员与网约车驾驶员的利益冲突引致出租车经营者必须减少“份子钱”来安抚驾驶员群体，经营者利益的受损进而带来政府不得不降低出租车特许经营的费用，从而产生了政府收入减少和税费流失问题。

隐含在这些问题背后的是如何看待新经济带来的实然既得利益受损。这一问题必须放在实然既得利益与应然发展权利之间的关系中来看待。《人民日报》曾言：“网招‘专车’挣的什么钱？挣的就是正常出租车服务缺失的溢价”，[15]出租车行业的既得利益本质上是政府通过较高的市场准入带来的少部分主体垄断特许经营权创造的收益，这种垄断形成了利益固化的藩篱，排除了其他主体分享出行服务的机会，互联网的发展使得网约车具备了分享这种利益的现实条件，公民享有平等发展机会和发展权利是社会进步的必然结果，也是中国梦的应有内涵。经济社会的不断发展必然伴随着利益的不断调整和重新分配，从某种程度上讲，改革正是打破既得利益集团赋予公民不断分享发展权利的过程，应然既得权利的丧失和利益的重组具有内在正当性和合理性。出租车改革难题的破解之道，恰恰在于要引入外部的市场竞争机制，打破既得利益格局，以新业态发展权利的保障推动传统利益集团的瓦解，形塑两种业态融合发展的新格局。

四、结语

十八届五中全会公报明确指出“发展分享经济”，这意味着分享经济正式列入党和国家的战略规划，但无论是从《暂行办法》还是各地网约车实施细则来看，网约车政府规制都与分享经济的发展理念相距甚远。网约车政府规制关涉多方利益主体，既涉及央地关系等体制性问题，也带来政府部门、网约车平台及司机、传统出租车行业以及普通民众等直接利益相关者之间的纷争和博弈。政府在分享经济规制中如何确立正确的政策选择和角色定位，积极拥抱分享经济，畅通并有效整合各利益主体的话语表达机制、利益达成机制和互联网生态下的全新表决机制，既是当前以网约车为代表的分享经济能否创新发展的前提，也是政府对新经济治理能力和治理水平的体现。显而易见的是，政府规制模式只有紧扣经济发展脉搏，具有冲破既有的利益固化藩篱的勇气和理性自觉，不断更新规制理念，正确定位政府角色，尊重市场力量，充分发挥市场机制在经济创新中的决定性作用，才能跟得上经济发展的节奏，成为社会创新的推动者。

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责任编辑 王京

D922.296

A

1003-8477（2017）05-0135-09

沈开举（1962—），男，郑州大学法学院教授，博士生导师；陈晓济（1978—），男，郑州大学博士研究生，浙江警察学院副教授。