流动儿童受教育权保障的法律研究

叶艺灵　田媛

摘 要 教育是目前流动儿童所面临的主要问题。经过多年治理，我国流动儿童的教育状况得到很大的改善，但现实中还存在着受义务教育权不平等、学前教育立法缺失、后义务教育保障等问题。目前有关流动儿童受教育权的立法规制较少且以原则性规定为主，实际治理中多以政府出台的政策为主，规范性、权威性以及全面性多有不足。本文认为解决流动儿童所面临的教育困境以保障其受教育权，须从立法上对原则具体化，明确各级政府保障责任，调整流动儿童义务教育经费体制，加快学前教育立法，多途径解决后义务教育问题。

关键词 流动儿童 受教育权 治理困境 法律保障

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目（项目编号201610056128）。

作者简介：叶艺灵、田媛，天津大学法学院本科生。

中图分类号：D922.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.400

流动儿童是我国社会转型过程中所产生的城市边缘群体。流动儿童发展所面临的社会困境多样且复杂，而教育问题是最受关注也最为棘手的难题。经过二十多年的治理，流动儿童的发展得到了较大的改善，尤其是义务教育方面。目前对这一特殊群体权益的保障仍以政策治理为主，法律规范较少。虽取得了一定成就，但限于政策的规范性、权威性以及全面性多有不足，治理还停留于较低的层次与水平，难以从根本上解决流动儿童所面临的社会困境。为保障流动儿童的发展权，尤其是重点保护流动儿童的受教育权，应把握深化改革这一历史契机，转换治理方式，统筹规划，完善流动儿童保护机制。

本文从受教育权出发，梳理二十多年来流动儿童的治理过程以及所取得的成就，分析流动儿童目前所面临的困境，对流动儿童受教育权的保障给出建议。

一、流动儿童范围及受教育权

（一）流动儿童的范围界定

《流动儿童少年就学暂行办法》将流动儿童界定为6至14周岁（或7至15周岁）随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。受我国当时经济发展水平的限制，普及义务教育是当时的主要目标，因此该条款的规定主要是从流动儿童接受义务教育的角度出发。时至今日，我国经济实力得到大幅度提升，义务教育得到全面普及的情况下，只关注义务教育阶段的流动儿童显然不适时宜。联合国《儿童权利公约》将18岁以下的任何人认定为儿童。作为公约的缔约国，我国在制定法律时也将18岁作为成年人与未成年人的分界线。为保障流动儿童的受教育权，促进其全面发展，本文将流动儿童的年龄范围界定为0-17周岁，除义务教育之外，同时探讨流动儿童的学前教育和后义务教育保障。

（二）流动儿童受教育权

在人的不同成长阶段，受教育权的内涵有所不一样，徐继敏将其概括为受义务教育权、平等受教育权、终身受教育权和恰当受教育权。 义务教育是国家对符合年龄的儿童强制实行一定年限的教育并且提供保障。各国结合自身的发展状况制定法律来保障儿童的受义务教育权，我国根据当前的发展水平实行九年制义务教育。受义务教育权是受教育权的最重要组成部分，但绝不能将其狭隘的等同于受教育权。在保障流动儿童接受义务教育的同时，也应当加强学前教育和后义务教育的保障。平等受教育权要求国家、各级政府和各类学校向公民提供平等的受教育机会。受义务教育权得到国家法律的强制性保障，平等受教育權的保障在义务教育之外显得更为突出。我国教育发展规划明确了普及学前教育和高中阶段教育，在此背景下，流动儿童的学前教育和后义务教育问题的保障问题变得更为重要。

二、流动儿童受教育权的保护与现实困境

（一）流动儿童教育问题的治理

二十多年以来，流动儿童义务教育保障的政策经过了两次大的转变。第一次实现了由拒绝到有条件接收的转变；第二次是从有条件接收向“同城待遇”转变。 上世纪八十年代人口流动初期，我国政府采取的是严格限制措施，由于缺乏经验和准备，流入地政府未能提供流动儿童教育机会。流动儿童受到社会关注后，以《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》的颁布为标志，政府开始有条件的向流动儿童提供教育机会。第二次转变以“两为主”政策为中心，明确了流入地政府的责任，并在2006年修订的义务教育法中有所体现。

此后，在“两为主”政策的基础上，2012年教育部基础教育一司提出了“两个全部纳入”政策，流动儿童的义务教育保障又得到了新的发展。

基于义务教育保障的改善，以及社会对学前教育的重视，国务院于2010年在《关于当前发展学前教育的若干意见》中提出了发展学前教育时要充分考虑流动儿童学前教育的需求。增加财政对学前教育的投入，鼓励民间社会力量加入到学前教育中，普及学前教育成为目前政府教育工作的一大重点。而流动儿童的后义务教育保障主要涉及的是升学问题，这也是近些年来社会公众对流动儿童问题关注的重点。政府对流动儿童后义务教育的保障从拒绝转变为有条件的接受，异地中考和异地高考政策相继出台，打破了非户籍地考生回原籍的规定。居住证制度作为户籍改革的主要内容之一，其功能之一就是为流动儿童提供后义务教育的机会。

自流动儿童问题诞生以来，经过二十多年的治理，流动儿童受教育权的保障取得了巨大的成就。

第一，流动儿童接受义务教育的有了明确的责任主体，并由政策规定上升为法律保障，体现了立法对流动儿童政策的吸收。

第二，学前教育和后义务教育逐渐受到重视。义务教育问题缓解后，面对流动儿童的学前教育以及后义务教育需求，政府政策由以解决流动儿童义务教育问题为主向学前教育和后义务教育转变。说明对流动儿童受教育权的保障到达了一个新高度。

（二）流动儿童受教育权立法保障的不足

1.学前教育的立法缺失

相较于义务教育有专门的法律进行保障，目前我国对学前教育尚未进行立法上的规范引导，对学前教育的最高规范也仅限于2010年颁发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》。作为社会公益事业的重要组成部分，学前教育在我国的发展水平较低且品质有待提高。“入园难”、“入园贵”问题是流动儿童在学前教育阶段所遇到的主要问题。 此外，基于户籍的限制以及学前教育资源的有限性，流动儿童入读公立幼儿园的比例大大低于户籍儿童。尤其是在“全面二孩”政策的实施背景下，学前教育资源更加紧张，缺乏相关的立法保障，流动儿童的学前教育难以得到保障。

2.流动儿童义务教育的立法缺陷

我国并没有专门关于流动儿童义务教育的法律，与之直接相关的是义务教育法，根据该法第十二条第二款规定，流入地政府对流动儿童的义务教育负有主要责任。而根据该法第四十四条的规定，义务教育经费采取国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担的原则，具体办法由国务院规定。从立法设计来看，流动儿童经费保障的具体化期望通过授权由政府来解决。地方政府可结合实际有较大的自由裁量空间。但在流动儿童受义务教育权立法保障不完善的情况下，通过授权将责任和管理重心“下移”容易使政府对流动儿童义务教育的保障又回到“互相推诿”的老路上。

3.后义务教育阶段流动儿童的困境

后义务教育困境是指在完成义务教育之后，流动儿童很难在流入地得到继续教育的机会。其主要体现在两个方面：

一是因为流入地的后义务教育资源有限，投入不足。

二是经过多年的发展，完成义务教育的流动儿童规模庞大，加之现代社会对高素质人才的要求，流动儿童对后义务教育的需求也越来越大。虽然目前各地政府出台了一系列政策实施异地中高考政策，但由于其设置了很多条件，而并没有完全开放，只有少数流动儿童才能得到继续教育的机会。

三、立法缺失下政策为主导治理方式的局限性

在肯定流动儿童教育政策的同时，我们也得认识到政策调整的不足，主要体现在政策的执行条件受制约、配套资源不足、地方利益保护、监督机制不完善。

（一）流动儿童教育政策的制度制约

城乡二元结构与户籍制度是流动儿童教育问题产生的根源，现行的义务教育管理体制使得流动儿童的平等受教育权难以得到保障。城乡二元结构不断深化，义务教育与户籍制度的捆绑，制约了教育资源的分配，影响了流动儿童的受义务教育权的保障。根据义务教育法规定，适龄儿童以户籍地学校就近入学为原则，义务教育实行县级人民政府为主的管理体制。2006年义务教育法修订规定流入地政府作为流动儿童义务教育的主要承担主体。虽然该规定意图解决流动儿童义务教育缺乏保障的尴尬局面，但户籍制度与教育的绑定限制了流动儿童享有同等的义务教育。

（二）流动儿童教育资源限制

以流动儿童义务教育经费为例，义务教育法虽明确了流入地政府的责任，但相关的配套资源却没有规定而是授予国务院制定具体办法。根据国务院的相关规定，对于义务教育经费的保障，中央与地方政府之间采用“以县为主”的原则，各地区之间对流动儿童的经费保障以流入地政府为主，中央财政仅是对流动儿童接义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。王慧认为以流入地县级政府财政为主的流动儿童义务教育经费制度，忽视了县级财政收入差异以及流动儿童分布不均的现状，导致流动儿童流入密集地的县级政府将这种义务教育经费负担转嫁给流动儿童家庭，背离了义务教育的免费性要求。

教育资源的限制体现于两个方面：

一是流入地政府负担责任过重。根据义务教育法和国务院的规定，流入地政府不仅需要承担本地区儿童的义务教育经费，同时还需要保障外来流动儿童的义务教育，而上級人民政府缺少对流入地政府的资金支持。

二是随着流动人口数量的增多，尤其是流动人口“家庭化”趋势的增强 ，流动儿童的规模越来越大，流入地教育资源的有限性问题也越来越突出。流入地的公办学校资源有限，难以满足的流动儿童教育需求，由此催生了民工子弟学校。而民工子弟学校的合法性广受争议，得不到政府的认可和财政支持，办学质量存在较大的隐患。

（三）流入地政府政策地方利益保护倾向

张新平认为教育政策是一种有关教育的政治措施，是有关教育权利和利益的具体体现。 尹姣容、葛新斌从利益分析的视角对流入地政府关于流动儿童教育的履责问题进行研究，提出政府某种程度上是一个“理性经纪人”，地区、部门利益是其政策的执行的首要目标，同时考虑成本与收益之间的矛盾。 流动儿童的教育增加的教育成本与其流动所带来的收益不确定性，地方儿童教育利益的保护以及流动儿童管理上的不健全，导致流入地政府在制定实施流动儿童教育保障政策时效率低下，地方保护主义盛行。以借读费为例，政府也多次发文明令禁止借读费等额外费用。但是多年间借读费屡禁不止的案例时有报道，政策的执行滞后性问题十分突出。

四、流动儿童受教育权保障制度的完善

（一）加强立法对流动儿童受教育权的保障

按照国家对儿童受教育的强制性不同，儿童教育可分为学前教育、义务教育以及后义务教育三个阶段。目前限于我国的社会发展程度，我国实行九年制义务教育，虽然近年来多有人大代表提议延长义务教育年限，但政府多以时机条件尚未成熟而未有实质性行动。基于现行立法，本文对流动儿童受教育权的保障提出以下几点建议：

1.建立以居住地为原则的入学机制

现行的义务教育法实施以户籍地为原则的入学机制，同时针对流动儿童实行居住地入学的机制。流动儿童接受义务教育的机会得到了保障，但进入公办学校还存在较大困难，民工子弟学校承担了相当一部分流动儿童的义务教育。与户籍儿童相比，流动儿童在接受义务教育的实质平等上还存有差距。目前，我国实行户籍制度改革，将与户籍相关的福利制度剥离以真正实现其人口管理的功能。在义务教育方面，只有建立以居住地为原则的入学机制，才能够真正保障流动儿童接受义务教育的实质平等。

2.明确民工子弟学校的合法地位

户籍制度的改革是一个缓慢前行的过程，在目前公办学校资源有限的情形下，民工子弟学校对流动儿童的义务教育具有重要的作用。民工子弟学校的存在有其合理性，作为公办学校的补偿以满足流动儿童接受义务教育的需求。但其合法性问题备受争议，政府的态度也多有摇摆，或是默许或是关停整顿。应当明确民工子弟学校的合法性，严格办学标准，将其纳入政府管理范围，引导其发展并予以财政支持，提升办学质量。

3.调整流动儿童义务教育经费制度

根据义务教育法和国务院规定，义务教育经费主要由县级政府承担。修订后的义务教育法将流动儿童纳入流入地政府的责任范围，但对经费保障并未明确规定，无形中增加了流入地的经费保障责任。基于本地利益考虑以及经费限制，流入地政府难以对流动儿童和当地儿童同等对待，限制了流动儿童教育质量的提升。通过调整义务教育经费制度，加强中央政府和省级政府对流动儿童义务教育经费保障的责任，以减轻县级政府的财政压力。

4.研究制定学前教育法

学前教育公共资源的短缺是我国的现实，在“全面二孩”的政策下，大力发展学前教育具有重要的意义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的目标之一是要基本普及学前教育。而教育法所规定四级教育制度中，学前教育尚未有任何法律进行规定，只有国务院的“国十条”进行规范，但毕竟规章的作用有限。通过制定学前教育法来鼓励、引导、规范学前教育的发展，加大政府投入，吸引社会力量，有利于解决流动儿童的学前教育问题，促进我国学前教育事业的发展。

（二）加强政府保障流动儿童受教育权的主体责任

作为公共产品的主要提供者，解决流动儿童的教育问题，政府负有主要责任。除了完善立法保障，权利的实现最终得依靠政府积极落实。

1.各级政府设立专门的流动儿童工作委员会

流动儿童的受教育保障不仅仅是教育的问题，而且还涉及民政、公安、财政、司法等各个部门。目前我国儿童福利的保障缺乏统一的政府机构，而是由各部门和群团组织各自负责。 通过设立流动儿童工作委员会，统筹流动儿童工作，以加强部际之间以及各级政府之间的合作。

2.基于中小学学籍管理建立流动儿童信息管理系统

流动儿童问题治理的一大难题在于管理的复杂性，由于其“流动性”而难以掌握流动儿童的实际规模情况，导致了教育资源分配的困难。教育部从2013年起开始建立中小学学籍管理，实现“一人一籍，籍随人走”的目标。加强教育、公安、财政等部门之间的协作，通过学校、社区、流动人口管理站等收集流动儿童的信息完善相应的管理系统，以便于教育经费的转移支付，提高县级政府管理水平，提高政策科学性。

3.加大教育投入，多途径解决流动儿童后义务教育

一方面，继续研究异地中高考政策，进一步放开对流动儿童的户籍限制，降低积分落户门槛。另一方面，大力发展职业教育，改革职业教育模式。我国对技术型人才的需求巨大，通过发展职业教育以分流高中教育。一方面为流动儿童提供更多的选择，另一方面吸纳更多户籍地儿童进行职业教育，也提升了高中教育对流动兒童的接纳能力。

注释：

徐继敏.公民受教育权研究. 河北法学.2004（2）.19-23.

朱家德.流动儿童教育政策演变路径分析.教育学术月刊.2014（6）.49-53.

全国妇联课题组.全国农村留守儿童 城乡流动儿童状况研究报告.中国妇运.2013（6）.30-34.

韩世强、陈秀君.权利下的司法：从流动儿童平等接受义务教育展开.宁波经济（三江论坛）.2008（10）.25-28+33.

王慧.我国流动儿童义务教育经费制度对国际人权公约义务的背离与修正.暨南学报（哲学社会科学版）.2015（8）.

段成荣、梁宏.我国流动儿童状况.人口研究.2004（1）.

张新平.简论教育政策的本质、特点及功能.江西教育科研.1999（1）.37-42.

尹姣容、葛新斌.流入地政府对随迁子女义务教育的履责问题研究——基于利益分析的视角.教育刊.2013（8）.26-29.

杨雄、程福财.儿童福利政策.上海：上海人民出版社.2012.10-11.