行政强制措施检察监督的制度性障碍及其完善

摘 要 检察机关对行政权的行使尚未进行有效监督。行政强制措施作为一种常用的行政行为，直接涉及到公民的人身权和财产权，在实施过程中不断有侵权行为发生。本文主要通过对行政强制措施检察监督的必要性进行分析，指出行政强制措施检察监督机制存在的诸多问题，从立法、人才、体系等多方面进行制度设计，试图构建完善的行政执法检察监督的体系。

关键词 行政强制措施 检察监督 行政公益诉讼

作者简介：延永玲，中共焦作市委党校法律法规教研部副教授，研究方向：宪法与行政法学。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.343

我国《宪法》明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。主要任务是防范、控制和矫正权力的扩张和滥用，对行政权和审判权进行监督和制约。但检察机关监督权的行使，主要体现在对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼进行审判监督方面，对行政权的监督却并未有效体现。检察机关作为制约权力的法律监督者，引导行政权在法定范围内运行。行政强制措施具有明显的直接性和强制性，调整范围广泛，在实施过程中不断有侵犯行政相对人人身权或财产权的行为发生，因此检察机关在对行政权进行监督时，应对行政强制措施重点加强有效监督。

一、对行政强制措施加强检察监督的原因分析

在我国，行政机关对行政强制措施的运用在现实中普遍存在着许多问题，表明对其进一步加强监督非常必要。

（一）实施行政强制措施的主体复杂

行政执法中，主要由行政机关作为主体来实施行政强制措施，虽然《行政强制法》明确规定允许实施行政强制措施的主体为法律法规规定的行政机关以及具有相对集中处罚权的行政机关。但现实中我国实施行政强制措施的主体却相当宽泛。

首先，从法条上看，我国规定行政强制措施的法律法规数量非常多，在我国有效的法律法规中，规定行政强制的有72部法律和122部行政法规。 此外，行政强制措施也大量设立于地方性法规、部门规章、地方政府规章甚至一些层级较低的规范性文件中，因此实施主体也就越多；另外，具有相对集中处罚权的行政机关也是行政强制措施的实施主体，据统计，我国法律规定有行政强制措施权的行政机关有40多个，行政法规规定有行政强制措施权的行政机关有50多个，涉及主体有：工商、技术监督、城建、土地、规划、教育、民政、邊防、港务监督、渔政、水产管理及商品流通部门。

其次，除上述主体有权实施行政强制措施外，实践中经常出现一些如执法大队、稽查大队等层次更低的具体实施机构，另外由于人员紧缺，一些行政执法机关中也存在大量使用临时工或者其他不具备行政执法主体资格的人员。

（二）现实中违法现象严重

如何实施行政强制措施虽然在《行政强制法》以及相关法律法规中已经有了较为明确的规定，但现实中违法现象却屡见不鲜，存在着许多超越权限、滥用权力、违反程序、侵犯公民合法权益的现象。比如程序意识淡薄，违反《行政强制法》中一些程序性规定，执法时不出示相关证件，执法方式简单粗暴等，这样就难以保证执法的公正性。比如在紧急情况下采取行政强制措施时，不按照法律要求补办审批手续。基于此，对行政权的监督将防止和减少行政强制权违法现象的发生。

（三）监督救济机制存在缺陷与不足

实践中，只要公民的人身权和财产权受到行政执法行为的侵害或者行政机关存在违法、不当行使行政职权的情形，行政相对人都可以通过申请行政复议、提起行政诉讼或者向赔偿义务机关提出行政赔偿这些途径寻求救济。但是，目前已经存在的监督救济机制尚不能充分保障相对人的合法权益，在有效制约行政权力和充分救济公民权利方面仍未完全发挥作用。例如，行政复议作为行政机关的内部救济机制，虽然费用低，耗时短，效率高，但因其维持率较高，群众质疑其独立性和公正性难以保证。而行政诉讼中法院只审查具体行政行为的合法性，并要按法定的诉讼程序进行，还要求相对人具有专业法律知识与一定的技巧。与上述监督救济途径相比，检察机关对行政强制措施进行检察监督，既可以充分发挥其专业优势，又可以弥补上述监督方式之不足，从而能够最大限度地保护行政相对人的合法权益。

二、行政强制措施检察监督制度面临的障碍

（一）关于行政执法监督的立法不完善

执法监督的首要条件必须有相应的法律制度，但现实情况是：一方面，虽然现有的法律赋予了部分机关团体对行政行为的监督权，但缺乏具体的程序性和实体性的规定，致使监督力度不够，不能真正起到监督作用；另一方面，现有的法律对于检察机关行政执法监督的范围、内容、方式方法等未作明确规定。这就导致行政执法监督存在诸多权力真空。

（二）行政强制措施检察监督是否遵循“穷尽行政救济”的原则不明确

我国法律对于行政强制措施中当事人的合法权益保护，提供了众多救济途径，做了相对充分的制度保障。如上所述，行政复议、行政诉讼或者行政赔偿等可以为行政相对人提供司法救济，使相对人的权益得到保护。但这些救济途径的地位是否平行，当事人能否自由选择任一途径即可救济自己受损的权利尚不明晰。行政强制措施检察监督制度设置的初衷，是为了实现检察权对行政权的直接监督，而并非在行政诉讼中实现对行政权的间接监督。但如何平衡行政机关内部救济措施，是否需要遵循“穷尽行政救济”原则以及检察监督是否具有终局性等需要在制度规划前予以解决。

（三）民行检察干警的调查素养亟待提高

面对行政强制措施检察监督调查这样一项全新的业务，我市民行检察干警的专业化素养和调查能力都非常匮乏，主要表现为：一是民商事法律专业的人才多，但缺少精通侦查、犯罪心理学、行政学、会计、金融、信息技术的人才，这恰恰成为目前调查力量配置的短板；二是现行的培训方式针对性不强，应对实战的技能欠缺，绝大多数民行干警运用现代侦查手段收集、固定和应用证据的能力不足，运用谋略和现代科技手段取证的意识和能力不强，难以适应新的办案需求。

（四）检察监督的方式单一

目前，检察机关对行政强制措施的监督，主要是通过检察建议这一方式来实现，它需要被建议单位自觉接受、主动采取行动而发挥作用。但检察建议系柔性的法律监督方式，监督效果不尽如人意。为了更好地实施检察监督，必须切实提升检察建议的法律效力和实施效果。

三、行政强制措施检察监督制度的构建设想

虽然行政执法检察监督仍然缺少系统、明确的法律规定，但近年来，一些地方进行了积极有效的探索尝试，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，进行制度规范建设。我们可以在这些先进经验的基础上，结合本地实际情况，有针对性地借鉴吸收，制定更加完善的行政强制措施检察监督制度。

（一）完善行政强制措施检察监督的相关立法

我国现有的立法中，关于检察机关对行政强制措施的监督权，并没有明确的法律条文和司法解释，并且关于监督的方式、范围、程序等也缺乏制度性规范。因此，要完善行政强制措施检察监督制度，还需要从制度层面上来规范，要从监督的范围、监督的方式和程序等方面建立健全检察机关对行政强制措施的监督，使监督具有可操作性。基层检察机关应在完善行政强制措施检察监督制度各方面进一步探索， 并在探索的实践中不断总结经验教训，在实践基础上完善行政强制措施检察监督相关的立法规定。

（二）建立健全检察监督启动机制

检察机关对行政强制措施进行检察监督时，主要是依职权来启动监督，而当事人的申请只能作为案件线索。尽管行政强制措施检察监督是检察机关在对行政权进行监督，但检察机关司法权的性质、权力架构及其自身监督能力等诸多因素却制约着监督的范围，使得检察监督在现实中只能表现为重点和有限监督，因此，在檢察机关依职权对行政强制措施进行监督时，不能随便启动监督程序，有权监督的范围应当被严格限制。

（三）建设行政强制措施检察监督调查人才库

目前，民行检察部门整体力量配备较低，人员少、装备差，再加上行政强制措施检察监督调查工作本身特有的困难，使得现有的民行检察干警已不能完全适应行政强制措施检察监督调查工作的需要。因此，为强化整体调查能力，确保行政强制措施检察监督调查工作健康发展，必须要抓好行政强制措施检察监督调查高层次人才和专业人才的选拔、培养和交流。要建立起行政强制措施检察监督调查人才库，实行分级管理。在办理案件过程中，区别不同情况从人才库中抽调办案人员参加，形成平时各自为战，关键时统一调配的工作格局。

（四）检察机关充分行使调查核实权

检察监督行政强制措施，必须明确一个前提和基础——拥有调查核实权，即检察机关要全面准确掌握行政强制措施的具体实施情况，这项权利可以使检察机关监督职权的实现得到保障。检察机关通过调阅、审查、核实案卷等相关资料和法律文书，了解分析案件事实，并据此作出准确客观的判断。这样，检察机关才能更好地履行法律监督职责，但该调查核实权不能过度使用，否则就会有干预行政执法行为之嫌。

（五）构建较为全面的行政执法检察监督体系

行政执法检察监督体系的构建主要从以下几个方面着手：首先要加强对行政执法行为的检察监督。督促行政机关在法定职责范围内行使权力，针对其违法行政行为及时提出纠正意见，对拒不纠正违法行为的行政机关或者执法人员提出惩戒建议。其次要开展行政公益诉讼，使行政相对人充分行使司法救济权。检察机关作为提起行政公益诉讼的主体，要依法提起公诉或者抗诉，对审判活动和有效判决的执行进行监督，还要监督行政执法行为违法与否等。最后要依法监督法律、法规和规章以外的规范性文件，主要包括提请权力机关对其进行审查、督促修改或予以废止。

构建全面的行政执法检察监督体系还需要找准监督定位，使监督内容和方式具有可行性。另外要有效利用有限的监督资源，比如把民行检察的资源投放到最需要的地方。检察监督的有效实施，也离不开社会的支持和认可，因此，既要苦练内功，又要外聚合力，才能实现监督效果的最大化。

注释：

王春业.论行政强制措施检察监督研究.东方法学.2016（2）.

易超.行政强制措施检察监督制度的构建.淮南检察网.2016-10-26.

郑全新、梅凯龙.行政强制措施检察监督研究.法制与经济.2015-09-15.