构建房地产市场基础性制度和长效机制探索

文/陈伯庚

构建房地产市场基础性制度和长效机制探索

文/陈伯庚

2016年12月，中央经济工作会议提出：要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产市场泡沫，又防止出现大起大落，这是确保房地产市场健康运行和稳定发展的治本之策。要把这一决策落到实处，必须理论与实践相结合，厘清基本涵义，提出对策思路，从而具体贯彻执行。

一、房地产市场基础性制度和长效机制的相互关系

建立房地产市场基础性制度和长效机制，首先要搞清其涵义及其相互关系。

何谓房地产市场的基础性制度？在现代市场经济中，规范房地产市场运行的制度涉及房地产生产、流通、分配、消费等多个方面，而其中基础性制度主要包括土地使用制度、房地产交易制度、住房制度和住房保障制度、住房建设制度、住房分配制度、房地产中介服务制度、住房公积金制度、物业管理制度和房地产法律制度等。之所以说它们是基础性制度，就是因为这些制度概括了房地产市场运行的主要环节和主要方面，对房地产市场运行起着决定性的作用，抓住这些基础性制度建设，就能引导房地产市场健康运行和稳定发展。

何谓房地产市场的长效机制？简要地说，就是指比较规范、对房地产市场健康运行长期起作用并且行之有效的机制和政策手段。正确理解长效机制要把握三个要点：其一，要分清客观市场机制和主观制定的政策手段。与一切市场经济一样，房地产市场运行存在着价值规律、供求规律和竞争规律三大规律，以及反映这三大规律作用的价格机制、供求机制和竞争机制三大机制，这是客观的、不以人的意志为转移的市场机制；而政府制定的调控政策手段则是主观的，必须适应市场经济规律，反映客观市场机制要求。其二，长效机制必须是规范的、符合国情和实际情况的机制，即符合市场运行秩序和规则，符合法律规范，有章可循，具有科学性，同时又要从实际出发，有利于贯彻执行。其三，长效机制具有战略性、长期性，是在较长时间内起作用的方针政策，力求避免政策多变带来的不稳定因素。做到以上三点，才能既抑制房地产市场泡沫，又防止市场大起大落，实现房地产市场稳定健康发展。

那么，房地产基础性制度与长效机制又有什么关系呢？从总体上看，二者既有区别，又有联系，是相辅相成、互相配合的。基础性制度是带有根本性的经济制度，反映社会主义市场经济规律，体现以人为中心的发展思想，规定发展目标，对房地产市场健康运行起决定性作用。而调控长效机制则是调节房地产市场健康运行的手段，必须反映房地产基本制度的要求，并为实现基础性制度服务。例如，住房制度规定“住有所居”的目标，金融货币政策和利率机制、税收机制必须服务于这个目标的实现。

二、深化改革，建立和健全房地产市场基础性制度

改革开放以来，随着房地产业的发展，我国房地产市场的基础性制度正在逐步形成，目前的主要问题是要针对存在的问题，通过深化改革逐步健全和完善。

（一）深化土地使用制度改革，完善“招、拍、挂”制度

自20世纪80年代以来，我国进行城市国有土地使用制度改革，变国有土地的无偿无期限使用为有偿有期限使用，实行土地“招、拍、挂”制度是成功的，推动了集约、节约、高效利用土地，积累了大量资金，为大规模城市建设作出了重大贡献，其市场化改革的方向必须坚持。同时，要进一步深化改革，主要的举措如下。

一是扩大国有土地有偿使用的范围，国有企业原先划拨使用的土地，应逐步纳入有偿使用的范围，建议采用土地租赁制来加以具体实施。

二是丰富有偿使用的形式。目前商业性六类用地只有招标、拍卖、挂牌三种，应增加国际上通行的土地租赁制。土地租赁制的好处是灵活性比较大，可根据各类土地使用的性质灵活掌握，分多种层次执行。商业性用地有偿使用标准价格可高一些，关系民生的住宅用地可实施优惠政策，住房保障性用地和公益性用地可免地价，等等。

三是改进土地“招、拍、挂”制度。目前土地“招、拍、挂”只遵循一个原则：“价高者得”。原意是为促使土地高效利用，但实施30年来，却变成了“高价者得”，在土地供应紧缺的情况下，必然拉高地价。事实上，高溢价率的“地王”频繁出现，带动房价节节上升，弊端丛生。房价泡沫很大程度上是地价泡沫造成的。为抑制泡沫经济，必须进行改革。建议土地使用权有偿使用方式从现有的以拍卖为主改为以招标为主，评标标准除出价高低外，增加房屋质量、预估房价、生态环境、建设期限等因素，实施综合评标，避免单纯竞价带来的弊端。

四是改进土地供应制度，实行人地挂钩制度。根据城镇化过程中城市人口增加的状况，相应增加住宅建设用地供给，以保证住宅供给相应增加，保持地价、房价的基本稳定。

（二）深化住房制度改革，健全住房保障制度

三十多年来的住房制度改革，大大促进了住宅建设，大幅度提高了城镇居民的居住水平和居住质量，这一点必须充分肯定。同时，也应看到存在不少不足之处，主要是：房价涨幅过大，超过承受能力，居民买不起房；对住房社会保障重视不够，措施不力。深化住房制度改革要着重在以下两方面下功夫。

一是要坚持住房商品化、市场化方向，严格控制房价收入比。有一种观点把房价高归罪于住房商品化，这种观点有所偏颇。住房制度改革必须适应社会主义市场经济的要求，发挥市场在房地产资源配置中的决定性作用，要坚持市场化改革的方向。同时，也应看到住房是生活必需品，具有社会保障性一面，必须适当控制住房价格，控制的标准就是房价收入比。国际上通行的标准是一套60平方米左右的普通商品住房价格相当于3-6倍居民家庭年收入。而我国目前一、二线大城市房价收入比都在10以上，显然房价距离居民收入水平太远。所以，在坚持住房市场化的同时，必须采取必要的措施，降低房价收入比。

二是要坚持住房的社会性，建立和健全住房社会保障制度。在住房商品化的体制下，由于商品住房价位较高，房租相应也较贵，中低收入和低收入者难以承受，必须建立住房社会保障制度，由政府予以补贴。我国目前城市中的住房保障制度已基本建立，但还不健全。主要问题是，住房社会保障层次性尚不明确，青年职工和农民工的住房困难比较突出。深化改革，需要大力发展廉租住房，逐步把农民工纳入住房社会保障范围，健全廉租住房制度。

（三）深化住房金融体制改革，规范住房金融市场体系

住房金融包括住房开发贷款和住房消费贷款两大方面。住房开发贷款，在支持住房建设中发挥了重要作用，而住房抵押贷款则对促进住宅消费、支持居民购房起着重大作用。建立完备的住房抵押贷款制度，必须通过深化改革实施差别化利率政策，支持自住性购房，主要目标应放在贷款利率和贷款成数上，对购买自住性第一套住房者实施优惠政策，对购买第二套住房的投资性购房者实行一定的限制，对投机性炒买炒卖的购房者不予贷款。住房抵押贷款制度允许有一定的灵活性，应建立基础性制度，依据住宅市场形势的变化，在此基础上灵活掌握。

（四）深化住房财税制度改革，促进住房建设和住房消费

目前，住房建筑企业和房地产经营企业面临税负过重的情况，收费种类繁多，加重企业负担，同时又拉高了房价，对满足居民住房需求产生不利影响。深化改革必须在清理房地产税费的基础上，实施营改增、费改税，减轻企业税负，促使过高的房价降下来。住房消费方面的税负过重主要是因为税种结构不合理，重流通税，轻保有税，在二手房交易中税收过重，加重购房者负担，影响房产顺畅流通，而至今尚未开征住房保有税，不利于对住房供求的宏观调控。住房是人们的生活必需品，关乎民生，住房税收总的指导思想应当是为“住有所居”服务，减轻税负。同时应对不同类型的住房实施差别化税收政策：高收入者购买高档房，税负可重一点；低收入者购买中低价住房，税负相应轻一点；自住性购房税负轻一点，投资性购房税负相应重一点；开征房地产保有税，对保有较多房产的投机性炒买炒卖住房者课以重税，以抑制投资投机性购房。

（五）加快法制建设，建立住房法律体系

我国的住房立法滞后是长期以来的“短板”，尽管舆论多次呼吁制定住宅法、住房社会保障法，但它们仍迟迟未能出台。住房法律制度是最基础性的制度，是住宅市场健康运行的保证，也是城乡居民居住权利的保障。贯彻依法治国的思想，应当集中力量尽快出台住宅法和住房社会保障法。同时，与此相配套，还应制定住房土地供应法、住房金融法、住房税法、住房物业管理法等，构建住房法律体系。

三、改进调控方式，构建房地产市场长效机制

建立房地产市场长效机制，关键是要正确处理好政府与市场的关系。按照党的十八届三中全会决定中所规定的原则，既要充分发挥市场机制在房地产资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的调控功能。为此，长效机制的构建必须从中国国情出发，正确反映市场经济规律，充分发挥市场机制的作用。

（一）深化住房供给侧改革，充分发挥供求机制的作用

供求机制是市场经济中供求规律的作用机制，是房地产市场宏观调控重要的长效机制。其主要功能是调节供求关系，实现住房供给和需求的均衡，从而促进房地产市场健康稳定发展。我国一线城市住宅市场的主要矛盾是住房供不应求，拉动房价节节上升。为此，要实施供给侧结构性改革，增加住宅建设用地供应，大力发展中低价位普通商品住房，千方百计增加住房供给，同时要抑制投资投机性购房，确保自住性住房需求得到充分满足。

（二）理顺房价，发挥价格机制的调节作用

价格机制是价值规律的作用机制，价格是房地产市场最重要的调节机制，价格机制与供求机制交互作用，调节着房地产资源合理配置。在正常情况下，价格随供求关系变化围绕价值上下波动，当供求均衡时，价格与价值趋向一致，形成均衡价格。

与一般商品相比较，住房价格具有多维性特征：一是住房价格属性的双重性，既有商品性，又有社会性；二是住房价格功能兼有的资产性和消费性；三是住房价格构成的复杂性和综合性；四是住房价格形成机制的垄断竞争性；五是住房价格类型的多层次性；六是住房价格表现形式的多样性；七是住房价格的显著差别性和个别性。特别是由于住房的资产性特征，投资投机性需求对房价的影响特别大，从而产生虚拟价格，形成价格泡沫。前一时期调控的成效不佳，主要是由于对住房价格的多维性特点认识不足。因此，只有充分认识住房价格的多维性特征，掌握住房价格运行规律，制定综合性政策，才能充分发挥价格长效机制的作用，达到市场调控所要实现的目标。

（三）运用差别性利率机制，调节住房需求

利率机制是实施住房金融制度的机制和手段，住房贷款利率的高低调节着住房需求。用好利率机制，关键是要实行差别化利率政策：对首次自住性购房者采取优惠利率政策，支持满足住房需求；对投资性购房者则提高利率；对炒买炒卖住房采取高利率政策，抑制投资投机性购房需求。

（四）完善税收税率机制，支持自住性住房需求

税收税率机制是贯彻实施财税制度的重要机制，也是调节住房需求的长效机制。为了充分发挥税收税率机制的作用，应做到以下几点；一是要合理设置房地产税种，开征房地产保有税（物业税），抑制投资投机性炒房，其规范性和效果比单纯限购的行政手段要好得多。二是要实施差别化税率，调节不同收入者之间住房差距，促进住房公平。三是通过增减税负，调节住房需求。例如，当住房需求过旺时，运用增税的手段抑制需求，反之则反，这样有利于促进住房供需平衡。

（五）强化法律机制，规范房地产市场运行

法律的特点是具有规范性、科学性、平等性和强制执行性，是最有效的房地产市场调控手段和长效机制。在法律面前人人平等，无论是房地产企业、经营者还是个人，在法律上都享有同等的权利，要尽应尽的义务。法律具有很强的执行力和约束性。房地产市场所有的制度和调节性的政策措施，都应该法律化，通过立法、执法、司法来加以规范和实施，真正做到依法调控。目前，我国在运用法律手段实施宏观调控方面十分欠缺，立法滞后，无法可依，执法不严，导致房地产市场乱象丛生。为了充分发挥法律这一长效机制的作用，必须加快立法，严格执法，真正做到依法调控。

（作者单位：华东师范大学东方房地产学院）