太仓“政经分离”改革路径选择

王丽琴／江苏省太仓市委农村工作办公室

太仓“政经分离”改革路径选择

王丽琴／江苏省太仓市委农村工作办公室

一、“政经分离”改革提出背景

中共中央办公厅、国务院办公厅2015年11月2日印发《深化农村改革综合性实施方案》指出，当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验。这是中央文件首次提出“政经分离”。

所谓的“政经分离”就是改变目前村级集体身负发展经济和社会管理双重职能的现状，将村级承担的本应由公共财政负担的社区管理服务职能与发展集体经济的职能相剥离，实行政经分离、政社分开，这既是理顺基层治理关系、实现公共服务均等化的必然选择，也是推动集体经济转型、提高农民股份分红水平的现实要求。简单讲“政经分离”就是将村级行政管理职能与经济发展职能分离，这是农村社区股份制改革今后的发展重点和方向。改革开放后，农村集体经济经过新一轮发展积累了一定的经济实力，加之随着城市化进程的加速推进，建立在旧有乡土治理观念上的管理体制已经不能适应其发展需要，农村利益主体多元化，各种“权”“利”不明晰，集体经济发展受限，发展理念落后、方法单一，资源无法激活；人的城市化滞后于村庄的城镇化等一系列问题暴露出来。农村要发展，这些问题必须解决。“政经分离”就是要打破旧的不明晰的管理框架，建立符合城市化发展要求，与市场接轨的管理框架，激活存量，为农村的发展松绑，让村民（股民）能够更好地分享集体经济发展的成果。“政经分离”不仅解决了老问题，实现了城乡公共服务均等化，还有利于群众共享改革成果、有利于推进城市化进程、有利于确保农村社会的长治久安。关键还给农村经济一个新的改革动力，促进了城市、农村经济可持续发展。

二、太仓村（涉农社区）及社区股份合作社现状

自2003年到2008年，太仓先后组建了94家社区股份合作社，入社农户66835户，社员254541人，当时产权制度的改革形式多数为资产保护型。从2012年起，太仓着力推进农村社区股份合作社股权改革。到2016年底，累计完成社区股份合作社资产量化、股权固化92家。根据对全市94个村（涉农社区）调查分析，目前太仓农村及社区股份合作社现状表现为三个方面特点：

经济发展结构多元化。农村集体经济发展呈现实体多元化特征，农村社区股份合作社主要负责对标准厂房、集宿楼、三产门面等集体资产的租赁管理；合作农场（土地股份合作社）负责对集体土地的自主经营和管理；劳务合作社组织失地农民开展劳务活动获得收益；富民合作社吸纳农户闲余资金，联合集体资金建设各类发展载体获得租金收入；各类农民专业合作社结合村、镇域发展特色，组织农产品生产、加工、销售等。

公共服务支出占比高。2015年，全市94个村、涉农社区（社区股份合作社）公共服务费用支出总额24699万元，占全年支出总额的41.8%。其中应由公共财政负担的费用总额19170万元，占到公共服务费用支出总额的77.6%。支出最多的一块来自于社区管理，占应由公共财政负担的费用总额的39.1%。村级（社区股份合作社）接近一半的支出用于公共服务性开支，且承担了绝大部分公共财政支出。

服务工作人员数量多。农村工作面广量大，且随着农村经济的发展，参与到农村（涉农社区）工作的人员越来越多。全市94个村（涉农社区）工作人员总数1075人，其中：定工干部427人，条线干部432人，其他合同制聘用人员216人。1075人中，承担发展经济责任的316人，参与社会管理、公共服务的759人。

三、推进“政经分离”改革难点

社区股份合作社股权改革的最终目标是实现政经分设，获得经营效益最大化，最大程度保障社员权益。“政经分离”因为涉及各方利益的分化和再造，甚至涉及传统理念、文化观念的冲突，改革难度相当大，主要表现在四个方面：

组织框架如何搭建。要解决“政经分离”是否会削弱基层党政组织作用的观念冲突，将基层党组织对合作经济组织的直接管理转到间接管理。但如何在体现党组织领导作用基础上，搭建起经济独立运行的组织管理框架，需要一系列顶层的制度设计保障才能得以实现。

管理职能如何理顺。政社不分导致管理结构不顺，村委会既担负村级事务管理，又兼具村级经济发展职能，导致村干部不能集中精力，全力以赴抓好社区建设，同时又使合作经济组织不能真正实现现代企业经营管理，难以建立起对股份合作社和经营者的科学的考核机制。因此，建立科学的职能管理体系，有助于合作经济组织的长远发展，是“政经分离”改革的关键点。

公共管理费用如何承担。城市社区所有支出均由财政负担，而农村社区，包括已经撤村建居的社区却还是由村集体经济组织承担，显然不合理。当然，这是历史遗留问题，不可能马上解决。但是实施“政经分离”势必要建立起合理的经费支出体制，将村级公共服务和社会管理经费逐步纳入财政支出体制，即将社区干部工资、办公经费，社员保障、医疗、保险、计生等各项费用，以及农村公共服务设施建设维护等管理服务费用改由公共财政来承担，但在目前状况下，公共财政的压力比较大。

工作人员如何分流。“政经分离”后，公共管理职能归并，集体经济发展需要有专业的管理团队，致使村级原有各条线工作人员面临分流压力，如何安置好这部分人关系到农村基层的稳定问题。

四、太仓推进“政经分离”改革路径

“政经分离”是社区股份合作制改革的深化和完善，围绕改革难点，根据本地实际，按照“因地制宜、稳步推进、促进发展”的原则。在具体的实施上要把握好5个方面：

建立政经分设运行机制。“政经分离”的关键是要建立起一套完善的合作经济组织治理结构，即将原有村级承担的本应由公共财政负担的社会管理、公共服务职能从中剥离出来，按城市社区管理要求，由村委会或者设立居委会承担起社区内托幼养老、社区治安、卫生保健、文教体育等社区建设和管理职能。由社区股份合作社承担发展村级经济职能，可下设资产经营公司、劳务合作社、合作农场等，所有经营主体均按现代企业制度规范运行，形成由社区股份合作社统筹管理下各经营主体独立运行的新型管理体系。并逐步形成在村党委统一领导下，承担管理服务职能的村委会（社区居委会）与承担发展村级经济职能的社区股份合作社各负其责、齐头并进的组织管理体系。

规范财务核算。“政经分离”要求必须彻底改变目前的村账与社区股份合作社、其他经营主体账务关系不清、核算混乱的现状，实行分账独立核算。在实施“政经分离”前要对各类资产进行全面的清理、界定和核实，在此基础上建立村（居）委会、社区股份合作社两本账，可以通过办理相关权属变更手续，将公益性资产划交村委会，经营性资产划交社区股份合作社。也可以学习借鉴上海产权制度改革经验，设置统一时间点，将所有资产划归到集体经济合作社（社区股份合作社）帐，村委会账务清零。

建立经费合理分担机制。在目前状况下，村级发展、建设、管理等各项成本全额在合作社收益中优先列支。然而社区管理是承接政府管理和社会公共服务的一个重要环节，社区建设管理经费理应纳入公共财政体系，如苏州枫桥那样一步到位，全部由财政承担公共服务管理费用。但事实上，从太仓公共财政支出的客观现状分析，目前的条件还不够成熟。因此，要探索建立经费合理分担机制，首先要理清经济发展与社会管理和公共服务职能界限，再积极探索建立以公共财政为基础、村级统筹为补充的社区经费运筹体制，作为经费解决的过渡期，并最终实现政府全额购买公共服务。对于过渡期经费的分担，因为每个村的情况和条件千差万别，各区镇的财政实力也高低不同。因此，要因地制宜，可在财政允许条件下，对村级公共服务和社会管理经费在一定时期内，按支出总额的一定比例予以补贴（补贴比例可根据财政实力逐步提高调整），剩下部分由集体经济组织发展积累予以解决。

做好人员的分流工作。要根据村（居）委会和社区股份合作社的职能区别，对现有工作人员按照人员性质、年龄、职能承担等情况，综合考虑、合理分流。对分流到村（居）委会的人员，在收入待遇上要老人老办法，就高不就低；对分流到发展经济职能的人员，收入待遇要根据责任承担和岗位业绩情况，给予适当激励。作为富余人员分流的，也要通过技能培训，介绍岗位等办法，给予出路，防止引发新的矛盾，影响社会稳定。

创新资产经营管理机制。由于农村集体经济组织资产形式多样，有标准厂房、集宿楼、三产门面、土地等，需要借助一定载体和具备一定经营能力的人员进行管理。因此，可以考虑由社区股份合作社出资组建资产经营管理公司，负责原有村集体房屋、物业用房、设施设备等资产租赁管理，以及资金投资入股等资本经营，壮大集体经济实力。同时可根据资产经营情况，适当吸收社区外资金参股，从而形成由社区股份合作社控股，股东性质多样的资产经营管理公司，并聘请专业人员经营集体资产，使集体资产充分实现保值增值。建立人员考核激励机制，可允许董事会成员拥有一定份额的股权，使经营人员的自身利益与集体利益紧密挂钩、相互牵制。对业绩突出的经营人员，给予一定额度的经济奖励，以此激发、增强经营管理者的工作积极性和责任心，更好地服务于集体经济发展。社区股份合作社承担集体资产、资源、资金的交易和监督管理职能，确保“三资”交易的公开性、高效性和安全性，提高农村“三资”经营管理水平。合作农场（土地股份合作社）负责对村域内的耕地、林地、河塘等资源，采用自主经营或租赁经营方式进行管理，增加土地经营收益。劳务合作社负责本区域内劳动力资源的组织和整合，通过对外承揽业务增加经济收益、提高农民收入。

五、强化各项保障助推“政经分离”

“政经分离”是自上而下的一种制度安排，只有强化各项保障，才能确保改革的顺利推进，取得实实在在的成效。

始终坚持党的领导。要避免过分强调合作社权益和社员分红，而忽视了集体经济组织应承担的责任和义务，这不利于农村社会的稳定。因此，既要坚持民主管理、民主决策、民主监督这一方向，又要坚持党组织领导地位这一核心。只有这样，村委会作为自治组织，股份合作社作为经济组织，二者之间的关系才会和谐兼容。在选举合作社理事长的时候，既要尊重民意，又要考虑能力。如可在推选社区股份合作社理事长时，先由社员推选出候选人，再由村党组讨论决定最终人选。社员代表、理财小组成员等也可由其提名选举产生，这也是基层坚持和保证党的领导的一种探索。

切实加强组织保障。“政经分离”改革牵涉到太仓8万多农户的切身利益，改革的成败关系到30多万社员未来对集体经济发展成果的共享，关系到农村社会的长久稳定。因此，市、区镇、村（社区）三级必须在思想上高度重视，分别建立改革工作小组，做好宣传、指导工作，将职责落实到具体部门、人员，发动农村老党员、老干部、老会计、老村民等社会力量，各司其职，齐心协力，才能确保改革的顺利推进。

不断完善政策体系。一是政策方面。实施“政经分离”改革，要求从市级层面上要出台相关文件，拿出具体方案，明确改革实施的具体操作步骤，经济发展、公共服务岗位认定，公共管理经费来源，人员安排方案等相关内容。二是经费方面。“政经分离”的一个关键点就是要解决公共管理服务经费的来源问题，这就需要一定财政资金的有力支撑，才能确保改革的彻底性、实效性。三是相关配套政策方面。作为独立的市场经济主体，社区股份合作社理应纳税，但事实上，社区股份合作社除了发展集体经济职能外，还承担了许多公益职能，以及保障农民持续增收职能，因此，不能把社区股份合作社等同于一般企业，所以需要税务部门主动调查研究，在税收扶持上有所倾斜，给予社区股份合作社税收适当减免。□