历史文化街区保护与旅游发展中的网络治理研究※——以北京皇城历史文化街区为例

时少华 李梦瑶

（北京联合大学，北京100101）

历史文化街区保护与旅游发展中的网络治理研究※
——以北京皇城历史文化街区为例

时少华 李梦瑶

（北京联合大学，北京100101）

旅游发展过程中历史文化街区保护中的治理是一个重要议题。以皇城历史文化街区为例，基于旅游发展与历史文化街区政府治理中的不足，提出网络治理的目标原则及网络治理模式的构建，并从网络治理模式的结构和网络治理的运行机制及治理建议两个方面分析了网络治理模式。

历史文化街区保护；旅游发展；网络治理

一、引言

2015年北京皇城历史文化街区成功入选了国家住房城乡建设部、国家文物局对外公布的30个第一批中国历史文化街区。位于北京中轴线上的皇城历史文化街区，蕴涵着深厚的而又独特的历史文化，同时由于其特殊的地理区位，紧邻故宫、天安门广场等热门旅游景点，是展示北京皇城历史文化的重要载体。尤其是随着最近几十年中国经济的快速发展和城市化进程的加快，在旅游业蓬勃发展的大背景下，历史文化街区的有效保护与旅游发展之间的关系问题渐成为关注的热点[1-4]，但关注旅游发展与历史文化街区保护网络治理方面的文献很少见，因此，通过考察北京皇城历史文化街区保护与旅游发展中的政府主导的网络治理，在指出政府主导治理中不足的基础上，提出网络治理模式的构建，以期为其他历史文化街区保护与旅游发展中的治理提供一些可行性思路。

网络治理是相对于传统的政府和公司治理模式来说的一种新治理模式，治理是资源所有者进行合作的制度设计，与统治相对，其实质是一种合作管理。而网络治理是指关键资源所有者在基于网络结构的基础上进行合作，为实现其协同目标而进行的关于规则的生成、运行和以及违规问责的过程[5]。网络治理的关键就在于各网络中各行动者之间关系的建立是基于彼此之间影响力的作用，而不是通过控制力[6]。传统的政府治理是自上而下的管理模式结构，是指政府对公共事务的治理，并进行的一系列的制度、理论、政策的设计、整合和实施。其治理风格具有明确的控制权并按一定的规则进行治理，而网络治理则是多个利益相关者围绕同一个组织目标，在相互交叉的网络中寻找各自的相对比较优势，从自己的优势出发参与到由各利益相关者组成的社会网络治理模式中。网络治理的最终目标是实现网络组织的竞争力和可持续发展[6]。

二、皇城历史文化街区概况及旅游发展现状

北京皇城历史文化街区南起长安街，北到平安大街，东至今东城区南北河沿一线（现已建起皇城根遗址公园），西达今西城区西皇城一线。由紫禁城、王府和皇家园林一起组成。南、北长街和南、北池子这两条主要街区是皇城历史文化街区的主要街道。皇城历史文化街区位于皇城保护区内，保护区内有皇宫、寺庙、界墙、皇家园林和四合院民居等。南池子、东华门、北池子分别处于故宫城墙与王府井商业街、东黄城根北街之间，这里具有北京传统风貌的居住街区和建筑环境，以灰色宁静的形式衬托出了故宫宫城宏伟非凡的气度。南长街、西华门、北长街是保存较好的展示北京完整古都风貌的文化街。位于北京市中心地区的南北长街，南起长安街，北至文津街，西临中南海，东接故宫博物院，历史可追溯至元代，在明清时期是重要的国家内务机构所在地，具有极高的历史地位和研究价值。现在的南北长街位于北京城区的政治核心区域，是故宫以西、中南海以东的一片狭长地带，中南海的西苑门开在南北长街，沿街是国务院的相关机构，还有福佑寺、兴隆寺等古建筑所在地。因此，南北长街除了具有历史街区重要的保护意义外，街区还具有浓郁的老北京民居风格。这里和南、北池子一样，寺庙繁多、建筑精美、四合院民居、胡同参差布局，是北京市第一批24片历史文化保护片区之一。

皇城历史文化街区旅游发展与街区保护是同时起步的，是随着故宫以及其周边著名景区如景山公园、中山公园以及北海等旅游景点的发展而发展起来的，其独特的皇家建筑与传统文化，较好的街区布局及景观特色，周边民居的生活风貌都成为吸引旅游者前来的重要因素。这些景点极大带动了皇城历史文化街区旅游发展，以故宫景点为例，2015年全年参观总人数为1506万人次，同年6月，故宫博物院开始试行每日限流8万人次，以故宫为代表的皇城历史文化街区景点带来了大量旅游者，这些旅游者进一步带动了街区旅游商业店铺的发展。

三、数据的获取方法

从2015年11月5日——2016年5月21日，通过对南、北池子大街和南长街区、北长街区进行实地观察，主要对道路景观、文化景观、建筑改造、市政服务设施等进行了观察。了解他们的现实形态和保护方式及其程度，从而发现问题和提出问题。其中，对于体现当地历史文化的改造方式和效果进行重点观察。观察内容通过拍照、文字记录等方式进行记录。在此期间，还对北京皇城历史文化街区的居民和游客，及临街商铺经营者等进行访谈，共计访谈了18人。访谈内容主要围绕街区改造与旅游发展的关系、居民在旅游影响下街区保护和发展的现状感受、游客的游览体验与街区保护方式、了解多元主体在旅游影响下的客观感受和利益诉求等内容展开。

四、旅游发展与北京皇城历史文化街区保护中以政府为主导的治理研究

（一）旅游发展与北京皇城历史文化街区保护中的治理主体

1、政府部门。在旅游发展中，目前对于皇城历史文化街区的保护，更多的是一种以政府部门为主的自上而下的治理模式。主要是由市级政府部门主导的对皇城历史文化街区的保护修缮工作，并会委托一些科研机构参与，根据专业人士的意见做出对皇城历史文化街区的保护发展规划，营造旅游发展的景观环境。同时，在街区保护的执行方面，通过文保部门与科研机构、文保人士对街区内有价值文物的抢救性保护和恢复，为街区旅游发展提供更多的旅游资源，增加其旅游吸引力；并对街区内非政府部门中参与旅游的各个主体活动进行行为规范或者行业规范，从而引导他们在历史文化街区保护中发挥正的影响，促进街区旅游的发展；通过一些市政基础设施建设，完善街区内与旅游相关的交通、住宿、餐饮等设施，改善街区旅游环境；基层政府部门主要负责指导社区开展日常工作和对街区内及周边环境进行综合治理工作，以期为历史文化街区构建舒适畅通的游览环境。

2、市场。历史文化街区保护中的市场主体主要是旅游开发商、文创产业、旅游者、旅行社、旅店、餐饮业和特色商品店在内的关于食、宿、行、游、购、娱等市场参与保护主体。上述市场主体带动了皇城旅游发展无论是在数量还是速度上都迅速增加，并通过开办皇城旅游文化节的形式，通过参与和深度体验，产品开发及宣传推介，吸引旅游者和投资商，通过旅游发展来进一步推动历史文化街区的保护。

3、社区。社区中一部分居民参与到旅游中来，尤其是历史文化街区中的一些外来人口，充分利用皇城历史文化街区的区位优势和旅游发展带来的大量游客，以建立小商店或者饭店的形式参与到旅游中来，同时在客观上也有利于社区居民保护文化街区的整体景观与环境。社区居委会负责社区内部街区保护的教育与监管工作，引导居民参与到历史文化街区旅游资源的保护工作中，避免私搭乱建、随意停放车辆的现象，维护历史文化街区的风貌。

4、第三方组织。皇城历史文化街区在旅游业不断发展、旅游影响力不断扩大的情况下也吸引了包括媒体、科研机构、NGO组织、各种旅游协会和文物保护者等第三方集团逐渐参与到其保护发展中，既扩大了历史文化街区保护的参与主体，又起到了监督与保护历史文化街区的作用。

（二）政府主导治理中的不足

1、政策制定中强调自上而下的沟通程序，缺乏灵活性与同步性。

目前政府在皇城历史文化街区的治理模式是一种由市政府、区政府、街道办事处和社区居委会组成自上而下、单向流动的层级管理模式。这种层级式管理模式，政府在街区的保护中占据绝对的主导地位，使得真正了解街区情况的基层政府部门和社区居委会往往只有执行权而没有决策发言权。在这种模式下，对皇城历史文化街区旅游资源的保护政策是由政府来决定的，由于政府部门决策程序缺乏灵活性，且决策时效比较滞后，虽然由专业研究机构和学者的参与决策，但决策结果仍由政府领导决定，这就有可能造成保护的目标无法达成。在2002年皇城历史文化街区保护修缮中对南池子街区的改造中，由于东城区政府部门将改造项目交给设计单位做方案，方案没有经过仔细评审就立即实施，并且要求南池子900多户居民在短时间内全部迁出，而且拆迁过程中还出现了强拆等现象，造成了部分居民和拆迁部门的矛盾与纠纷。在此背景下，东城区政府委托北京市城市规划设计研究院，对进行现场实地勘探，重新设计，在原方案的基础上尽量完善，但无论怎样，南池子历史文化街区的改造，不仅使皇城历史文化街区的原有街区特色破坏严重，该项工程遭到了不少专家学者，当地居民，甚至是社会组织（包括国际组织）的质疑，而且还影响了故宫周围的历史风貌，2003年6月法国巴黎召开的联合国教科文组织第27届世界遗产大会上对北京南池子改造对故宫影响的进行审议时，就认为南池子危房改造工程影响到了故宫缓冲区。这一案例说明以政府主导的治理模式仍有一定的局限性，政府决策部门的目标是为了通过改造升级南池子街区，便利居民，整治街区景观与环境，发展旅游等产业，但在自上而下的科层制决策过程由于对街区的历史文化遗产保护规律缺乏了解，和对相关利益群体的沟通，仓促推进街区拆迁改造工程，并在推进项目过程中造成与当地居民之间的矛盾，且处理不及时，应变能力不够，因此造成街区保护中特色建筑与景观的破坏，并造成与当地居民之间的矛盾，这与政府所期目标是不吻合的。

2、政策执行过程中各行动者间缺乏协调与互动性，没能充分利用各个主体之间利益的相互联系从而建立一个动态合作、平衡发展的模式。具体表现在：

（1）从政府与街区居民的角度看，历史文化街区的旅游价值在于其历史性和文化性，历史性蕴藏于街区中有历史感、艺术性的各类文物或古建筑中，而文化性则蕴含于在街区居住生活的人群中，是历史文化街区活的灵魂。因此，街区居民是历史文化的保持者与传承者，在发展旅游的过程中，街区保护和改造过程中，政府部门应该很好的了解当地居民的保护街区与发展旅游意愿，倾听他们的建议，尊重他们的利益诉求。但在南池子危房改造工程中，政府部门没能很好地与街区居民进行沟通，也没有很好地吸收居民表达的建议；同时，对于居住在文化街区中的居民也很难有渠道来表达对于街区保护发展的意见或建议，这种管理模式的弊端直接反映在街区开发的拆迁安置和补偿过程中。街区内的居民对改造开发街区，发展旅游，改善生活质量的意愿是强烈的，但这种意愿与需求确难以得到有效的途径进行表达，居民合理的诉求得不到有效表达，对政府产生误解，甚至出现对立的局面。

（2）从政府与市场的角度看，在旅游的影响下，历史文化街区吸引越来越多的开发商参与其中。在经济利益驱使下，皇城历史文化街区内的商户总体上分布零散，而餐饮业的聚集度较高、同质化明显，且普遍存在经营规模小，经营形式简单，且夹杂在历史文化街区或街区内的四合院民居中，严重影响整个历史文化街区的历史风貌；此外，区域内缺乏带动区域发展的龙头企业，品牌效应不显著，使得街区长期无法形成自己的特色。而政府在治理过程中，也仅是确立了政府与商户之间的市场管理关系，而没有综合考虑整个街区特色的保护，旅游者的需求等要求。

（3）从政府与第三方利益集团的角度看，政府部门与第三方集团部门建立的合作较少，尽管有合作，也是政府部门在进行历史文化街区的保护发展中需要参考一些专业人士或者研究机构的意见和建议，没能有效地同第三方集团中一些行业协会（如旅游协会、文保协会）、文保人士在历史文化街区保护上进行有效地互动，并协调各利益相关者之间的利益关系。通过对行业协会，文保人士，旅游者调查发现，对于皇城街区的保护，政府的政策制定与执行很少征求他们的意见，受访者不清楚政府在旅游发展与街区保护中的政策目标，并认为政府应该征求并采纳他们的建议与意见。

五、旅游发展与皇城历史文化街区保护中的网络治理研究

在旅游影响下对皇城历史文化街区的保护过程中，政府部门处于主导地位，非政府部门在参与过程中处于被引导或者被动接受的地位，而且在整个保护过程中政府部门与其他行动者之间对街区保护管理更多的是一种自上而下的单向治理过程，行动者之间的平等互动和合作比较少。而网络治理模式的提出正是对目前政府治理模式的改进和优化。

（一）旅游发展中皇城历史文化街区保护中的网络治理的目标与原则

1、网络治理的目标。网络治理的目标非常明确化，旨在提高网络中各主体公共服务的质量和效率，从而增进公共效益，满足公众需求。在旅游影响下，对皇城历史文化街区保护的网络治理不仅强调要提高政府绩效，即政府内部各部门的自我功能的完善，避免各自为政、过度分散和协调失灵的出现，还要注重其他非政府部门资源利用的效率和效益;同时要突出改善整个皇城历史文化街区的公共服务，树立整体效益为主的意识，在积极推进旅游发展各个主体市场化、民营化和社会化的同时，坚持公共效益的大众性和普遍性；关注增进公共效益，尽管也需要照顾不同利益群体对公共服务的特殊需求，例如对街区内社区居民的住房安居保障，给予一定的补偿和优惠，但更强调公共资源分配和公共服务提供的均等化与公平性，以保护和发展好整个皇城历史文化街区的皇城文化为公共目标。

2、网络治理的原则。一是强调多中心治理、多主体参与和多机制整合治理的原则。对于在旅游影响下的皇城历史文化街区，在网络治理中要试图弥补原先政府治理模式中出现的问题，要转变政府部门同市场、社区和第三方集团之间的单向沟通方式，要积极创造条件推动各主体开展平等民主的合作互动和良性竞争，实现政府内部以及各行动者之间的平等参与和协调联动，提倡多主体参与，多中心共同治理；二是网络治理强调协调合作与合作者的利益优先原则。网络治理有较为成熟和全面的价值判断，提倡在网络中整体利益实现的基础上兼顾各个主体的利益，提倡以建立各方利益的分配机制为出发点，力求通过解决不同利益主体合作中的诸多难题来改善原来的政府治理。三是网络治理强调以项目为导向，决策过程以共同参与和协商为基础的原则。网络是一种水平的，自我调节的，通过专业技能或声誉所形成的自组织网络，在网络治理中，以项目为核心的网络主体的共同参与，节点之间的谈判与协商过程，构成了网络治理区别于政府治理的原则。

（二）旅游发展中皇城历史文化街区保护中的网络治理模式构建

1、网络治理模式的结构。从图1可知，旅游发展与皇城历史文化街区保护网络治理结构中，可从组织结构模式和具体应用操作两个层面来考察，这两个层面都是网络化的：首先，就组织结构模式而言，围绕在旅游发展中的以皇城历史文化街区为核心网络治理模式包括政府部门、社区集团、市场集团和第三方利益集团四个主体彼此之间建立的相互联系组织结构，及政府各部门间的网络、不同层级政府构成的网络以及市场集团、社会集团和第三方集团等各管理社会公共事务的协同网络；其次，从具体应用操作来看，网络治理模式尝试利用网络的思维在政府内部建立跨部门协同机制，同时将政府、市场、社区和第三方利集团的多元关系抽象成为一个复杂的社会网络，通过寻找各参与主体的合作利益，平等协商，共同分享资源、签订契约、建立合作关系等方式，实现政府与其他社会主体对公共事务的合作治理，达到对旅游影响下皇城历史文化街区保护过程及时反应、协同行动、从而实现效果最佳的治理目标。

图1 旅游发展与皇城历史文化街区保护网络治理结构

2、网络治理的运行机制及治理建议。网络治理模式强调政府、市场和社会相互作用与功能交叉的领域，注重发挥网络结构与协调和信任机制的协同效应，充分关注多主体在网络组织结构中主观能动性，通过整合各种稀缺资源，发挥不同主体的作用和功能，从而实现旅游影响下皇城历史文化街区的保护的网络化治理。在此过程中，各主体之间信任关系和协调机制的构建是网络治理模式得以存在和运行的关键，只有在价值协同、信息共享以动员等方面建立起良好协调机制和成员间的相互信任以及成员与集体之间的信任关系,最终才能实现互利互惠的合作。网络治理的运行机制在于信任机制和协调机制的培育,在网络治理模式中，政府部门、市场集团、社区集团和第三方利益集团的信任机制是其网络关系构建的基础，而协调机制的建立又有利于信任机制的维护，两种机制相互促进。依据图1中的网络治理结构，在信任机制和协调机制的作用下，提出了旅游发展中的皇城历史文化街区保护中的网络治理建议：

（1）在对历史文化街区的设计规划中，政府除了按其自身的规划过程以层级的方式对街区进行设计时的民意征集，同时应该积极寻求与科研机构的合作，一方面可以获得来自科研机构专业人士的专业指导，另一方面可以通过第三方部门的力量从社区集团中的居民中获得关于街区设计的信息和意见，这样可以多方面、多角度获得社会公众对历史文化街区规划的意见和建议。

（2）在历史文化街区文物保护和发展方面，文保单位、博物馆在内的第三方利益集团、旅游文化创意企业与社区集团中居民的四合院、民居之间的合作互动网络。四合院、民居也在街区历史文物保护的范围之内，政府部门中的文物保护单位要相信社区集团中的居民对四合院、民居的保护愿望还有市场集团的旅游开发能力，并且通过旅游文化创意企业和博物馆在内的第三方利益集团建立起彼此的网络关系。例如开展各种形式的主题街区游或者民俗、民居展览活动，丰富旅游活动，展示皇城街区特色，不仅让旅游开发商和旅游创意企业获利，也为政府财政创收同时也让街区民众获得受益，激发其进一步保护好发展好街区的动力。彼此分享沟通各自的优势资源，从而彼此沟通协调和相互信任的基础上追求利益，最终实现互惠互利。

（3）政府部门要着重处理街区内各社区和临街商铺的选址、建设运营状况，不能任由其商业业态的发展影响街区的整环境和游览氛围。文化创意产业和旅游开发商要结合街区的特色发展，拓宽旅游发展方式，可以借助媒体等对街区旅游进行宣传，扩大街区旅游影响力，吸引更多游客。

（4）旅游管理部门对街区内各项旅游活动的监督管理，制定相应的导游管理规范和游客行为规范，多途径引导旅游开发商和旅游创意企业，通过设立各种奖惩制度管理和规范街区旅游活动，在对皇城历史文化街区保护的基础上发展旅游，促进旅游活动的开展和街区旅游业的发展。

[1]杨国胜，龙彬，覃继牧.论我国历史街区保护与科学旅游利用之“九大观”[J].城市规划.2012.36(9):91-96.

[2]时少华，宁泽群.城市景区社区一体化中居民参与旅游的困境、成因和路径选择—以北京什刹海旅游社区为例[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,2014(1).45-51.

[3]时少华.社会资本、旅游参与意识对居民参与旅游的影响效应分析——以北京什刹海社区为例[J].地域研究与开发，2015.34(3): 101-106.

[4]廖春花，明庆忠.旅游开发与城市历史街区保护[J].城市问题.2015.(4):17-22.

[5]李维安,林润辉,范建红.网络治理研究前沿与述评[J].南开管理评论,2014.17(5):42-53.

[6]张康之,程倩.网络治理理论及其实践[J].新视野,2010.(6): 36-39.

责任编校：徐晓

On Reticular Governance of Protecting and Tourism Developing Historical and Cultural Communities:Case Study of Historical and Cultural Blocks of Imperial City in Beijing

SHI Shao-hua LI Meng-yao
（Beijing Union University,Beijing,100101,China）

Governance is an important issue in the protection and tourism development of historical and cultural communities.Taking the historical and cultural blocks of imperial city in Beijing as a case,the paper,directing against the deficiencies of government governance,put forward the target principles and constructs a mode of reticular governance of the tourism development.Later,the paper analyzed the structure and the operation mechanism of the reticular governance mode and ended with some suggestions tothe mode.

protection ofhistorical and cultural communities;tourismdevelopment;reticular governance

F592

A

2095-7955（2017）02-0005-05

北京市社会科学基金项目（项目编号：15JGC164）；教育部人文社会科学青年基金项目（项目编号：14YJCZH129）；国家旅游局科研项目（项目编号：16TACG014）；国家旅游局旅游业青年专家培养计划项目（项目编号：TYETP201507）。

2017-03-12

时少华（1978—），北京联合大学旅游学院副教授，博士。主要研究方向：遗产旅游与乡村旅游研究；李梦瑶（1992—）女，北京联合大学旅游学院本科生。主要研究方向：传统村落保护与乡村旅游。