事中事后监管的模式与方法选择

文 芦国庆

事中事后监管的模式与方法选择

文 芦国庆

经历了简政放权之后，如何构建高效合理的监管体系，加强事中事后监管，就成为当前监管部门急需解决的问题。需要从审批改革的模式着手，分析改革对事中事后监管的具体影响，从而选择合适的事中事后监管方式，实现放与管的有机结合。

近年来，行政审批改革的顶层设计从重数量向提高含金量转变，并明确提出了“加强监管创新，促进社会公平正义”，“推进政府监管体制改革，加快构建事中事后监管体系”。可以说，在推进简政放权、放管结合、优化服务和转变职能上，本届政府是拿出了硬措施，打出了组合拳。国务院相继出台了两个事中事后监管的指导意见，但通过放权后面对复杂的监管对象，基层监管部门似乎一下子失去了监管的方向。在经历了大批量的简政放权之后，如何构建高效合理的监管体系，加强事中事后监管，就成为当前监管部门急需解决的问题。

到底哪些因素制约或者影响着事中事后监管？事中事后监管又有哪些方式？这里通过对审批改革模式的分析，把握改革中的价值取向，梳理出改革模式中对事中事后监管的制约因素，从而进一步理清事中事后监管的方式方法。

行政审批改革的几种模式

对行政审批改革的分类，学界多有论述，有人从制度变迁的历史沿革进行分析，认为可以分为创建与形成时期（建国初期）、持续与强化时期（20世纪80年代初以前）、调整与改革时期（20世纪80年代至今）。有人从许可权配置形式角度，认为中国行政审批制度改革应当从碎片式审批体制向整体性政府转变。有人认为新一轮审批改革仍然没有呈现出摆脱运动化、形式化的迹象，从行政宪制主义进路来重新设计。但对审批改革的模式研究却少有论及，对审批改革进行模式化的研究有利于把握改革本质特征。行政审批改革的模式就是一类审批改革行为和制度基本特征的揭示，不同的审批改革模式又体现了不同的管理理念和价值取向。笔者认为，应当从事项认定、职权配置（事权划分）以及审批流程三个方面来把握审批模式的基本类型。因为事项认定直接决定了许可的减少和转移，职权配置（事权划分）影响了审批的层级和集中程度，审批流程又是判断简政放权的重要标准。从总体上看，改革开放以来审批改革大致可以分为如下几种模式：

部门审批模式。部门审批是建国以来行政管理的延续，其形式是审批事权条状分割于各职能部门。行政审批的事项、条件和程序的设定，属于各单行行政法律规范，而通过法律规范所赋予的许可实施权和解释权，使得各部门审批权限在各自领域内可以发挥至无限可能。这直接导致国务院行政审批改革进行了10批次的取消和调整中，有些部门采取了“明消暗增”、“化整为零”、“转移挂靠”、“改头换面”等方式，大大抵消了改革的正面效应。除此以外，各审批部门由于管制目标的不同，审批事项在优先序列上并无高低之分，或者互设前置，当他们作用于同一申请对象时，就可能产生矛盾和不一致。

集中审批模式。这种模式以职权集中和形式到位为基本要求，基本表现形式是行政审批权集中到一个处室（行政审批处），事项办理也集中到窗口，从而为公众提供“一站式”的审批服务。该模式逐渐形成了政务服务中心（审批中心）的形式，但由于法律地位的天然缺失、事项办理的实质空化，近年来有向“行政审批局（行政许可局）”改革的趋势。该模式做到了形式上人、事、权的集中，在一定程度上提高了行政效率并方便了社会公众。

特殊授权模式。该种模式属于改革中的“试验田”，仅限于小部分区域，主要依据是行政许可法第21条，由国务院进行授权。到目前已经有以下几个文件进行了改革的“试验”：《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月28日)、《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013年8月30日)、《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》（国发〔2016〕41号）。该种方式无论是事项认定、职权配置，还是审批流程都打破了法规的限制，因此属于特别授权。特殊授权模式仅限行政法规规定的事项，但是改革实际上已经有了突破。

上述审批改革的模式并未涵盖所有的改革类型，但上述三种模式所体现的基本理念和价值却能代表一段时期以来和当前审批改革的取向。我们仍以事项认定、职权配置（事权划分）和审批流程为基本要素进行比较：部门审批模式以《行政许可法》的制定为其制度化标志，大部分的许可均以行政法规形式设定，也造成了部门审批利益化的滥觞；在职权配置（事权划分）上并不清晰，审批事项授权和委托交叉体现，部门间事项互设前提和条件；审批流程各成体系，纷繁而复杂，从而体现了较为浓厚的政府（部门）干预色彩。集中审批模式初期仅对事项进行了集中，尤其是进驻中心的事项往往还没有触及到审批部门的核心利益，或者是触及部门利益的事项无法进驻中心，后期在授权到位、并联审批乃至成立审批局的条件下，初步实现了由部门审批向政府审批的转变；在职权配置（事权划分）上，实现了审批权和监管权的分离，打破部门利益化的格局；在审批流程上，集中为审批事项的合并、取消创造了先天条件，有利于破除行政垄断，促进市场公平竞争，这也是“让市场起决定性作用”的体现；“一站式”服务也实现了便民的目的。特殊授权模式在事项认定上则更加开放，往往根据局部地区的经济发展水平和开放水平，采用负面清单的形式，直接予以取消或者转移；在职权配置（事权划分）上，更加注重事中事后监管，是政府职能转变的重要体现；审批流程上精简审批条件，推广“容缺受理”，体现的是让市场的归市场，政府的归政府。

审批改革模式对事中事后监管的影响

通过事项认定、职权配置（事权划分）和审批流程三个角度来认识审批改革模式，是为了反映改革的本质——政府和市场的关系。通过模式的分析来理清事中事后监管问题，主要原因有：一是审批改革和事中事后监管都是政府与市场关系的外在表现。二是运用了“历史制度主义的历史分析范式”：前一阶段的政策选择往往会决定和影响着后一个阶段的政策方案，制度变迁具有路径依赖。

部门审批模式中，事项认定和职能配置（主要是事权划分）都对事中事后监管产生了较大影响。首先是事项认定虽然采用形式上的法定主义，但是支配监管的理念却是“无审批不监管”，从而出现了“重审批轻监管”、“只批不管”、“管而不治”等现象。其次，审批和监管的层级分离，体现的是中央和地方的关系。但无论是否许可，绝大部分事项的监管责任都在基层。同时，部门间审批事项的交叉在事前已经出现烦扰，事后更是剪不断理还乱。再次，事中的监管也存在着空置的可能，许可审查与现场核查的权责关系、依据、标准的一致性等都没有理清。总的来看，该模式没有明显地区分审批与事中事后监管，属于典型的“谁审批谁监管”，这也是当前审批改革的重要对象。

集中审批模式中，职能配置对事中事后的影响更明显。集中的是事项，尤其是近年来各地推行的权力清单、审批清单和服务清单等形式，并以行政审批局的主体名义实施，更是实现了审批权的高度集中。换个角度看，审批权的集中同时是审批和事中事后监管职权的分离，这种权力架构的调整直接影响了监管方式。

一是审批标准的掌握，由条线部门转变为综合部门，甚至还可能出现了并联审批等综合标准判断问题。这给事中事后监管部门带来了无限监管的可能。

二是监管标准的确定。由不同的部门管同一个事项，如何统筹审批标准和监管标准？如何在事中（审批过程中）实现监管？对于取消审批的事项，又如何确定监管标准？

三是探索中的综合监管。审批的集中必然也要求各监管部门相互之间互通有无、加强协调，已经有部分地方和领域在探索统一市场监管和综合执法模式。

特别授权模式中，事项认定对事中事后监管的影响更广。负面清单的做法采用的是逆向思维，政府规制只有在必要的情况下才有所作为。因此，一方面不仅审批事项大量取消；另一方面，对市场的规制也采取了综合治理的办法，引入了保险、中介、审计等第三方，甚至是消费者的评价，使得市场利益得以分化。政府在其中的作用主要是信息的规制。因此，事中事后监管的方式也更加多元。

事中事后监管方式

通过上述审批改革模式的分析，我们可以看到不同模式对监管方式的影响。在今后的改革过程中，我们应当着重注意两个方面的问题：

一、先前的行为模式和制度体系对改革的影响，换言之为改革的路径依赖。

二、决不能把改革操作简单化，尤其在大量审批权力仍然存在的情况下。譬如，集中审批本身是为了提供“一站式”服务，但有些事项因和第三方服务有密切联系，集中后反而会增加群众的上门次数；又比如，有些事项虽然下放了，但相关联的审批却没有一并下放，这也增加了群众的办事成本。因此，改革方式不必划一，事中事后监管方法更不需上下一致。在讨论事中事后监管方式前，还应当对审批改革和监管的基本理念予以明确，以妥善处理相应的因素：一是坚持法治理念、法治思维。改革是现行法律秩序内的“变法”，一要坚持职权法定，二要坚持程序正义，三要坚持公开透明。二是要理清政府和市场的关系。核心就是让“政府管住自己的手，该放手时就放手”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是要坚持规制的多元化。市场主体、社会、政府（监管）都应当成为市场规制的主体，信息、税收、激励、评价等都可以成为有效的监管方法。

十八届三中全会后，国务院就事中、事后监管出台了一批指导性文件，要求加强事中事后监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化，建设法治化市场环境；提出了强化市场行为监管，强化生产经营者主体责任、强化依据标准监管、严厉惩处垄断行为和不正当竞争行为、强化风险管理、广泛运用科技手段实施监管等监管方式。我们认为，除了中央文件提及的一些监管方式、方法外，事中事后监管本身就属于新生事物，也是一种开放的监管体系，应当允许各地根据实际探索。

风险监管。风险存在的客观性和现代行政理念要求政府只对涉及人身财产安全等公共利益存在的风险进行规制。国务院提出强化风险管理，就质监部门而言，即要求质监部门加强对产品（消费品）生产领域的风险监测分析，加快建立和完善风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控联动机制，风险警示制度，防范区域性、行业性和系统性风险。风险规制的手段应当是多元化的，应当建立以行政法律性规制工具为主，经济型规制工作和社会性规制工具为辅的多元共治的规制工具组合体系。目前需要注意的是，风险监管中的职权配置需要认真梳理，国家、省、市、县各级在风险规制中的角色和职能应当和监管对象、监管手段、监管资源等相适应。

信用监管。市场经济本质是信用经济，应通过信用约束和行政处罚的联动，更好地实现市场监管效果。对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度，依法实施吊销营业执照、吊销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。通过信用记录和信用信息的公开，约束市场各经济主体的行为。通过信用约束手段，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。信用监管方式的难点在于如何在行政权力中加入信用信息（条件）的配置，除了少数的机关，绝大多数部门应当说对信用还较为陌生。目前看似可行的思路是，对于守信的市场主体可以采用“容缺”的方式“放松监管”。

综合监管。综合监管与执法体制改革休戚相关。当前改革的趋势是要“一次出动、多项检查”，以解决多头执法问题。同时，还要学会利用市场的力量、行业协会的力量去解决市场中出现的问题。企业或者行业协会的自我监管是国家以外的私人主体为确保自己的行为标准而采取的一切措施。综合监管出现于集中审批改革模式之后，其一方面要求职权配置（事权划分）的集中，实现执法权的集中；另一方面还体现民主参与的精神，让各类主体参与到市场规制规程中，实现市场利益的分化，有效配置资源。对行政机关而言，综合监管方式的执法程序也相当重要：一个规范的执法程序既限制了行政机关的自由裁量，也保护了执法人员的履职安全。

审慎监管。《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》中提出要探索审慎监管，对新技术、新产业、新业态、新模式的发展，要区分不同情况，积极探索和创新适合其特点的监管方式。审慎监管的要点在于消除市场竞争的羁绊，只有市场不能发挥作用的领域才引入监管。比如，是否需要审批、是否需要进行经营控制等都是可以结合市场竞争予以评估的。需要说明的是，在新兴领域，根据简政放权、放管结合和优化服务的要求，设立审批应当作为一种最严格的监管措施最后使用。

标准监管。改革要求强化依据标准监管，加快推动修订标准化法，推进强制性标准体系改革，强化国家强制性标准管理。市场主体须严格执行强制性标准，市场监管部门须依据强制性标准严格监管执法。其实，依据标准监管还应当包括公共服务的标准化，换言之就是要审批、监管等的标准化。标准化系是指为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。审批和监管的标准化对方便群众、规范权力和提升效能方面都具有积极意义。事中事后监管的标准化必须考虑不同审批模式的影响和路径依赖，在项目认定、权力配置（事权划分）和流程设置上应当根据实际情况予以考虑。

可以说，发轫于上海自贸区市场监管部门的审批改革和事中事后监管，对今后的监管体系产生了重要影响。实际上，在未理清何种审批改革模式的情况下，贸然去采用新的监管理念和方式容易产生制度体系的碰擦。恰如2016年国务院召开的全国简政放权视频工作会议上，总理提出的“准入不准营”问题，就反映了由工商部门牵头组织的商事制度改革虽然一定程度上降低了市场门槛，但由各部委办局掌握的审批事项仍然决定了市场主体能否“营业”。由此，从顶层设计考虑一套符合实际的审批改革模式尤为重要，也只有这样一批事中事后监管的新思路、新方法才能有效运用。

作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局