划定生态保护红线的技术要点

文 高吉喜

划定生态保护红线的技术要点

文 高吉喜

生态保护红线的划定，不是简单地将生态功能重要区、生态环境敏感脆弱区、禁止开发区域等相互叠加，而是一项庞杂繁琐的技术工作，更是与现实管理密不可分的实践探索。

生态保护红线边界应与土地利用、城乡发展等各类规（区）划的空间边界相衔接，预留适当的发展空间和环境容量空间，合理确定开发与保护边界。

2017年2月7日，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（下称《意见》），这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的又一项重大决策，是推进国土空间用途管制、守住国家生态安全底线、建设生态文明的一项基础性制度安排。

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。作为一个新生事物，生态保护红线是在我国生态保护、规划、管理和科学研究过程中逐渐产生和发展起来的，已逐渐上升为国家安全战略和一项长期的生态保护制度。划定生态保护红线是生态文明制度改革的重要内容，对于维护我国国土生态安全，促进经济社会可持续发展具有重要意义。

《意见》进一步明确了什么是生态保护红线，应该怎么划、怎么管，为划定并严守生态保护红线这项重要工作指明了方向，但具体如何做到划得实、守得住，还需要进行深入的探讨和研究。

生态保护红线的划定，不是简单地将生态功能重要区、生态环境敏感脆弱区、禁止开发区域等相互叠加，而是一项庞杂繁琐的技术工作，更是与现实管理密不可分的实践探索。在当前生态环境保护管理体制下，生态保护红线划定过程需要定性与定量相结合、自上而下与自下而上相结合，同时体现科学性、合理性与可行性。结合《意见》的最新要求和各省（区、市）已经开展的生态保护红线划定工作，笔者认为在技术层面，生态保护红线划定主要包括定性分析、定量评估、确定边界、勘界定标等四个方面的内容。

定性分析

所谓定性分析，就是要理清现有的各类保护地与生态保护红线的关系，明确哪些保护地要纳入红线。《意见》要求，生态保护红线划定范围应涵盖国家级和省级禁止开发区域，以及其他有必要严格保护的各类保护地。这些区域保护的重要性都是大家公认的，也都是通过现有法律法规或部门规章实施严格管理的，具体包括：国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、世界自然遗产、饮用水水源地、水产种质资源保护区、重要蓄滞洪区等重要区域，以及极小种群物种分布的栖息地、生态廊道、国家一级公益林、重要湿地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。一般认为，各类保护地除核心保护区域外，要结合实际情况，实事求是，因地制宜，根据生态功能重要性，将有必要实施严格保护的保护地空间范围纳入生态保护红线。例如，有些国家级自然保护区的实验区内包含城镇建成区、工业企业和历史遗存的矿山开发建设等，类似这样的区域，在划定生态保护红线的时候要切合实际，认真研究是否纳入生态保护红线以及哪些范围应该纳入。

根据《天津市永久性保护生态区域管理规定》，在永久性保护生态区域红线内，不允许开展旅游活动，由于七里海湿地公园地处永久性生态保护红线范围，目前湿地核心区周边正在进行征迁工作，在流转核心区全部土地后，将实行封闭式管理，确保市永久性生态保护红线落到实处。 CNSphoto供图

定量评估

定量评估的目的在于识别尚未纳入保护地范畴的重要生态空间。科学评估应在国土空间范围内广泛开展，同时更加关注各类规划、区划涉及的重点区域，主要包括：《全国主体功能区规划》的重点生态功能区以及新增240个国家重点生态功能区的县（市、区、旗）、《全国生态功能区划（修编版）》的重要生态功能区、《全国水土保持规划（2015—2030年）》的国家级水土流失重点预防区与水土流失易发区、《全国生态脆弱区保护规划纲要》的生态脆弱区、《中国生物多样性保护战略与行动计划》的生物多样性保护优先区等重要区域。

评估主要包括以下几个关键步骤：第一是确定基本评估单元，统一数据精度要求，这直接影响评估结果的准确性；第二是选择评估类型与方法，每个地区主要的生态功能类型和生态环境敏感性特征都不同，科学评估要体现区域性，例如，北方的内蒙古、新疆、甘肃等地的主要生态环境敏感性特征是土地沙化，南方省份主要是水土流失，西南地区同时还有石漠化的问题，就要因地制宜选择合适的评估方法；第三是模型运算与结果分级，收集好评估所需的各类数据后进行模型计算，在空间上识别水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域以及水土流失、土地沙化、石漠化等极敏感区域，纳入生态保护红线。

最后，校验评估结果。包含两个方面：一方面是校验评估结果与实地的相符性，由于数据精度、参数选取、操作误差等原因，评估结果可能与实地情况有出入，要通过现场核查进行验证并调整，使评估结果更加符合实际生态状况；另一方面是检验各类重要的生态保护地是否有遗漏，确保该保护的都纳入进来。

确定边界

将纳入红线的各类禁止开发区域和其他生态保护地与科学评估确定的生态保护核心区域进行空间叠加，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，最终确定生态保护红线边界。

首先要以高精度遥感影像和土地利用数据为底图，依据地形地貌、生态系统分布界线、已有保护地边界等勾绘调整生态保护红线边界。将生态保护红线边界与土地利用、城乡发展等各类规（区）划的空间边界相衔接，预留适当的发展空间和环境容量空间，合理确定开发与保护边界。相邻行政区域生态保护红线划定需要做到有序协调与衔接，确保区域或流域生态系统完整性，实现生态系统整体保护。例如祁连山自然保护区在甘肃省境内级别为国家级，而在青海省境内级别却是省级，而且由8个保护片区组成，这就需要区域加强衔接，确保生态保护红线布局完整、空间连续。

其次，还需要多轮反复、全面论证、广泛征求地方政府和主管部门意见，上下对接，从而最终确定既符合国家生态安全格局构建需求又切合地方保护实际的划定方案。

勘界定标

首先，核定边界，就是要将图上的边界落到地块上。要充分利用地理国情普查数据、土地利用调查等已有工作成果，统一使用目前我国全面推进的2000国家大地坐标系统，红线分布边界要尽可能与土地利用地块保持一致。

其次，开展基础调查，明确四至范围、拐点坐标、基础地理概况、保护对象、主导生态功能、主要人类活动等信息，以县级行政区为基本单元，建立台账管理系统，形成生态保护红线数据“一个库”、分布“一张图”、管理“一本账”。

最后，实施勘界定标。要打上桩、定好界、竖起牌，确保生态保护红线落地准确、边界清晰。同时，向社会公开生态红线保护信息，让老百姓都知道生态保护红线是什么，划在哪，怎么管，谁来管，保障公众知情权与参与权，增强公众生态保护红线意识，鼓励参与监督管理。

划定生态保护红线实行永久保护，是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对生态环境保护工作提出的新的更高要求，是落实“在发展中保护、在保护中发展”战略方针的重要举措，体现了维护国家生态安全、守住绿水青山、实现可持续发展的坚定决心。

《意见》中明确要求2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（区、市）划定生态保护红线；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，实现一条红线管控重要生态空间。这是硬指标，更是硬任务。生态保护红线划定工作涉及面广、工作量大，涉及环保、发改、国土、水利、农业、林业、住建、测绘等多个部门，各地需要加强组织协调，明确地方和部门责任，上下协调联动，强化监督执行，确定关键时间节点，因地制宜、积极探索，扎实推进生态保护红线的划定与落地工作。

（作者系环境保护部南京环境科学研究所所长）