平等保护公有产权和非公有产权夯实培育经济增长新动能的制度根基

◎尚启君（国务院国资委信息中心，北京100011）

平等保护公有产权和非公有产权夯实培育经济增长新动能的制度根基

◎尚启君（国务院国资委信息中心，北京100011）

在我国积极应对经济下行压力和挑战的背景下，2016年11月公布的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，有着极强的针对性和重大的现实意义。产权是所有制的核心，产权制度是社会主义市场经济的基石。完善产权保护制度，关键在于平等保护公有产权和非公有产权，夯实培育经济增长新动能的制度基础，进而支撑经济实现中高速增长和迈向中高端水平。

1 平等保护产权是坚持和完善基本经济制度的内在要求

制度经济学派认为，合理的产权制度安排是经济增长的前提条件。产权制度同契约自由和公平竞争一道，催生了现代市场经济的繁荣。英国能率先发动工业革命，根本原因在于其确立的产权制度提供了更有效的利用生产要素的刺激，使资源流向发明和创新的活动，提高发明和创新的私人收益率。美国著名经济学家和经济史学家道格拉斯·C.诺斯认为，国家规定着产权的结构，国家最终对产权结构的效率负责，而产权结构的效率则导致经济增长、停滞或经济衰退。

国家所要实现的发展目标直接决定着对产权制度的安排。新中国成立后，为了尽快建立强大国防和集中资源发展重工业，确立了以国有制为主导的公有产权制度安排。党的十一届三中全会以来，国家将发展目标的重点转换到改善人民生活。与此相适应，国家对产权制度安排作出调整，即逐步放开并鼓励发展非公有制经济，允许非公有产权制度的存在。在此意义上，我国经济体制改革始于产权制度变革。经济改革史，就是一部产权制度变迁史。1997年，党的十五大首次提出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。2002年，党的十六大进一步提出，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。2007年，党的十七大明确要求，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。党的十八大提出，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

总之，基本经济制度提出以来，经过10余年的不断完善，逐步形成了公有制经济和非公有制经济共同发展、平等竞争、同等保护的核心内涵，要求在政策和法律层面不能有偏向性，为我国经济持续快速增长提供了制度保障。坚持和完善基本经济制度，必然要求以公平为核心原则，对公有产权和非公有产权进行平等保护。

2 平等保护产权必须客观认识公有制经济和非公有制经济的作用及其相互关系

历史表明，任何国家的发展都面临着特殊的国际环境、历史背景、政治体制以及由此决定的发展目标。国家发展综合了多种因素，绝不是西方经济理论抽象的自由竞争那么简单。我国改革开放以来的发展道路兼顾了改善人民生活、保障国家安全、美化生态环境等多元化目标，而这必然要求发展多种经济形式。仅靠公有制经济或仅靠非公有制经济，都无法实现国家多元化发展目标。

基本经济制度与国家多元化发展目标相适应,并服务于国家发展目标。国家多元化发展目标是统一的、一体的，没有主次、轻重之分，这就决定了基本经济制度的两个核心支撑点——公有制经济和非公有制经济都所具有的重要性和重要地位。党的十八届三中全会鲜明地指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。因此，不能把公有制经济和非公有制经济对立起来，否则，无法解释中国经济发展奇迹。经过改革开放近40年的发展，公有制经济和非公有制经济已经形成相互依存、相互促进的关系，对中国经济增长都发挥着不可替代的作用。无论“国进民退”，还是“民进国退”，都是企业自身发展的需要，不能作出意识形态式的解读。

正是基于对公有制经济和非公有制经济的重要性及其依存关系的认识，国家鼓励公有资本和非公有资本以混合所有制经济为载体，进行融合发展。党的十七大提出，以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。党的十八届三中全会提出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。混合所有制经济可以淡化企业的所有制属性，奠定平等保护产权的微观组织基础。平等保护公有产权和非公有产权，能够促进混合所有制经济健康发展，使之成为经济组织的主要形式。

作为公有制经济主要载体的国有企业，经过60余年发展的积淀，在军工、高端装备、电力、重大基础设施建设等领域具备了显著的发展优势，打造了高铁、核电、特高压等具有国际影响力的“中国名片”，为非公有制经济发展提供了电力、交通、通信等基础条件，有力地支撑了国家发展。

强调平等保护产权，尤其要认识和重视非公有制经济的实力、地位和作用。近几年来，非公有制经济实力不断增强，已成为稳定我国经济的重要基础。非公有制经济创造了60%左右的国内生产总值、80%左右的社会就业，民间投资已占到全社会固定资产投资的60%以上。2013年末，全国规模以上工业企业资产总额中，非国有控股企业占59.7%。其中，浙江、江苏、广东、福建、海南、山东、河南、江西等8个省超过全国平均水平，最高的浙江占85.1%，超过50%的省份达到17个。

单个民营企业的规模同样不可小觑，有的可与国有企业比肩，甚至不亚于国外大型跨国公司。2013年中国企业500强中，民营企业有190家，占38%。据全国工商联发布的2016年中国民营企业500强，华为公司以3950亿元的营业收入位居榜首，最后一名的营业收入也有101.7亿元。2015年，民营企业500强营业收入总额16.2万亿元，户均323.3亿元；资产总额17.3万亿元，户均346亿元。此外，华为公司在2016年中国企业500强中，位居第27位；在2016年世界500强企业中，位居第129位，高于许多国有企业的排名。尤为重要的是，一些民营企业的成长壮大，依靠的是重视研发投入，立足自主创新。非公有制经济的发展，壮大了国家税收规模，使中央政府有财力支持国有企业发展关乎国家安全且投资巨大的战略性项目。

3 平等保护公有产权和非公有产权面临的主要问题

归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度包含着保护产权的基本内涵。我国在产权保护方面确实取得有目共睹的成效，以华为公司为代表的一大批民营企业的迅速崛起就是最好的例证。但也不应否认在产权同等保护方面所存在的问题。

有观点认为，对非公有产权的保护弱于对公有产权特别是国有产权的保护，或者说，对非公有产权的保护力度不及公有产权。这就很难解释国有资产流失的问题。既然对公有产权的保护力度大，那国有资产流失现象又为什么屡禁不止。事实上，很难客观、全面地对公有产权和对非公有产权的保护力度进行衡量。从绝对量看，难以统计一定时期内国有资产流失数量和非公有资产受侵害数量；从相对量看，也难以统计一定时期内国有资产流失数量占国有资资产的比重、非公有资产受侵害数量占非公有资产的比重。没有数据作支撑，貌似正确的判断往往经不起推敲。

应当承认，两类产权因其具有的特殊性，都易受到侵害，只是方式不同而已。

由于历史上的政企不分，致使一些人把国有企业和政府混为一体，向国有企业提出过多的诉求。企业中哪怕有再少的国有股份，也被一些人当做最后的“救命稻草”，提出不该由国有股东承担或让国有股东承担过多的要求。此外，内部人控制、关联交易、利益输送等导致国有资产流失的问题仍然存在。国有企业也难以做到像民营企业那样让职工下岗和为职工缴纳社会保障金，致使在同样情况下，国有企业人工成本明显高于民营企业，严重影响到市场竞争力。

由于历史上非公有制经济被列为禁止或限制发展的对象：

其一，尽管国务院关于促进非公有制经济健康发展的相关文件，已明确对各类市场主体实施公平准入等原则和一系列政策措施，但民营企业普遍反映，在市场准入条件、资源要素配置、政府管理服务等方面，仍难以享受与国有企业同等的“国民待遇”。

其二，有的公共部门在执法时把民营企业当做“二等公民”，没有被平等对待，致使利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生。

其三，对非公有财产的刑法保护力度不够。《刑法》中规定的关于受贿罪、职务侵占罪、侵犯财产罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等罪名，存在因所有制主体身份不同而同罪异罚或异罪异罚的现象，对侵占非公有制企业财产行为的惩罚轻于对侵占国有企业财产行为的惩罚。

在经济新常态下，培育经济增长新动能，关键在于实施创新驱动发展战略，以自主技术创新，有效应对各种挑战。全球范围内，以信息技术为主导的科技革命和产业变革方兴未艾，继续向纵深发展。对我国来讲，这就是机遇。抓住机遇，必须依靠各类经济主体的参与，尤其要增强民营企业发展信心，形成大众创业、万众创新的“双创”局面，使社会资本更加注重研发类长期投资，减少短期投机行为，增强经济增长的稳定性和可持续性，推动我国经济全面转型升级。为此，必须尽快完善平等保护产权的制度措施。

4 不加偏颇地保护公有产权和非公有产权的基本思路

平等保护产权有广义和狭义之分。在广义上，指各类产权受到公平对待；在狭义上，指各类产权都不受到非法侵害。

公平竞争是市场经济发展的内在要求。习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出，全面深化改革，关键是要进一步形成公平竞争的发展环境，进一步增强经济社会发展活力。创造一视同仁的公平竞争环境就是对公有产权和非公有产权的最大平等保护。

按照为各类市场主体创造公平竞争环境的要求，健全以公平为核心原则的产权保护制度，将平等保护作为规范财产关系的基本原则，健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主而不是以产权性质为主的市场主体法律制度，清理和废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，坚持权利平等、机会平等、规则平等，平等保护各类市场主体。抓紧建立市场准入负面清单制度，参照实行针对外商投资的“准入前国民待遇加负面清单管理模式”。

对于公有产权特别是国有产权的保护，针对国有资产流失发生在经营过程和转让交易环节，应重点加强以下方面：

（1）深化公司制改革，赋予国有企业真正的公司属性，即有限责任，法人治理，追求经济效益。严格按照股权关系确定责任主体，防止责任上移。

（2）加强内部管控，核心是财务管控，将财务监管融入财务服务。公司业务种类多种多样，但资金流动是共同特征。在信息技术高度发达的今天，利用信息技术管控财务状况应该不是难题。在此方面，一些大型民营企业的做法值得借鉴。例如，华为公司作为一家名副其实的跨国企业（2015年的境外营业收入占57.5%），建立了与公司业务基本适应的财务服务与监控体系，实施统一的财务管理制度、流程、编码，实施统一监控，实现公司全球化的财务监控和管理。

（3）加强信息公开。完善国有资产和国有企业信息公开制度，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息。

（4）加强产权交易监管，推进进场交易，确保国有资产交易阳光透明。

对于非公有产权的保护，针对受到公权力侵害的情况时有发生，应重点加强以下方面：

①各级政府必须正视民营企业已成为经济发展的重要力量，不重视民营企业就无法实现经济持续增长。发展非公有制经济不是权宜之计，而是中国特色社会主义所内在要求的长久之策。

②加快法治政府建设，促使政府依法行政。保护产权是在社会主义市场经济条件下更好发挥政府作用的重要内容，是政府的重要职能之一，政府要做平等保护产权的表率。

③加大对非公有产权的刑法保护力度，提高对侵害非公有产权的震慑力。