完善食品安全责任约谈制度的思考

徐景波

摘 要：食品安全责任约谈是一种新型而富有成效的食品安全监管方式，是将民主、协商、服务等观念引入食品安全监管领域的体现。为充分发挥食品安全责任约谈制度的作用，需要从多角度、多渠道对其加以完善。

关键词：食品安全；责任约谈； 完善措施

中图分类号：DF41 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）11-0189-02

一、食品安全责任约谈的概念和性质

（一）食品安全责任约谈的概念

按照约谈对象的不同，食品安全责任约谈分为内部责任约谈和外部责任约谈两种类型。前者是指上级政府对下级政府未及时消除辖区食品安全隐患的，同级政府对所属食品药品监督管理部门未及时发现和消除食品安全系统性风险和食品安全隐患的，可以对其主要负责人进行约谈。后者是指食品药品监督管理部门对食品生产经营者未及时采取措施消除食品安全隐患的，可以对其主要负责人进行约谈。外部责任约谈是食品安全责任约谈的主要方式。

食品安全责任约谈实现了食品安全监督方式由事后的处罚打击型向事前的服务监督型的转变，有利于推动服务型政府的建设。食品安全责任约谈制度充分尊重和保证了约谈对象的主体地位，这是将以人为本作为食品安全监管指导思想的重要体现。食品安全责任约谈有助于强化约谈对象的法律责任意识，督促其加强管理，防范危险事故和违法行为的发生。

（二）食品安全责任约谈的性质

准确界定食品安全责任约谈的法律属性是构建食品安全责任约谈理论框架和制度体系的前提和基础。食品安全责任约谈是一种新型的非强制行政行为，有其独特性和不可替代性。为便于理解食品安全责任约谈的法律属性，有必要厘清食品安全责任约谈与相关行为的区别。

1.食品安全责任约谈不同于食品安全行政指导。食品安全行政指导主要是以指导、劝告、建议、鼓励等非强制性方式，并辅之以利益诱导促使行政相对人自愿做出或不做出某种行为为目的的非强制行政行为。而食品安全责任约谈的目的在于警示、告诫、预防，有一定的威慑性，而且不按照约谈中约谈主体提出的意见采取整改措施，会招致后续的调查、检查甚至处罚程序的启动，所以其自愿性不明显。食品安全行政指导可以进行宏观指导，针对不特定的人群；也可以进行具体指导，针对特定的个体。食品安全责任约谈的“约”和“谈”决定了只能针对特定的约谈对象进行，而且必须事先“约”好，然后才能“谈”。食品安全责任约谈的核心内容在于向约谈对象提出警示，而不是重在指导；即使谈话中有指导性的内容，其目的仍是为了警示、告警。

2.食品安全责任约谈不同于食品安全检查、稽查、调查。在食品安全监管实践中，食品安全责任约谈与检查、稽查、调查容易发生混淆。食品安全调查的目的在于通过调查了解食品安全情况或做出行政决定；食品安全检查、稽查的目的在于对行政相对人是否遵守食品安全法律法规等的情况进行了解；食品安全责任约谈是为了切实推进食品安全主体责任的全面落实，警示、告诫约谈对象问题的发生，防止进一步发生违法行为。

二、食品安全责任约谈制度的功能

食品安全责任约谈，作为一种新型的食品安全管理手段，在食品安全领域具有较为广泛的应用空间。责任约谈制度具有以下功能。

（一）责任约谈具有警示告诫功能

约谈结束后，约谈主体应及时向社会公开约谈情况，并记入信用档案等方式，向社会传递一种被约谈对象没有积极履行法律义务和责任的信息，会影响约谈对象的公众形象和社会信赖度，会引起媒体及大众的关注和监督。

（二）责任约谈具有督促履责功能

约谈主体要求约谈对象说明情况，分析原因，提出整改措施等方式，要求其以适当的方式尽快履行法律规定的义务和责任；而且责任约谈的对象是被约谈单位的主要负责人，有助于督促主要负责人履行食品安全责任。

（三）责任约谈具有预防和控制功能

对于通过现场监督检查、食品的监督抽检和风险监测、食源性疾病分析、消费者投诉举报、考核评价、违法犯罪案件的稽查等方式，排查发现食品安全区域性和系统性风险，食品安全责任约谈的方式有助于尽早采取有针对性的措旋进行预防和控制。

（四）责任约谈具有沟通功能

通过沟通交流，约谈主体可以了解被约谈对象的困难和风险，可以采取更有效的指导措施，帮助被约谈对象履行义务。责任约谈方提出的履行义务的重要性、要求、期限、不履行的法律后果等有助于被约谈对象准确理解约谈者关切的目标和重点，能够采取更有针对性、更积极的措施推动食品安全治理目标的实现，可以降低监管执法成本，及时预防和控制食品安全风险。

三、食品安全责任约談的实践探索

（一）国家统一指导阶段

在我国，约谈制度最早于2003 年在税务征收领域悄然兴起，随着各项改革的深入推进，约谈制度被广泛应用于工商、土地、环保、安全生产等监管领域。2010年12月22日，国家食品药品监督管理局发布《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》（国食药监食[2010]485号，以下简称《通知》），对食品安全责任约谈制度进行了积极的探索，在食品安全监管领域率先在国家层面建立起约谈制度。地方工商部门、质检部门也在食品生产经营监管中建立起约谈制度。《通知》规定责任约谈主要包括五个方面的内容：一是约谈的目的和原则；二是约谈的范围；三是约谈的主要内容；四是约谈权限；五是约谈处理。《通知》对约谈的范围、约谈的主体、约谈的程序缺少系统性规定，导致约谈制度的可操作性不强，没有发挥出其应有的价值。

新修订的《食品安全法》在借鉴总结国内外责任约谈制度的相关经验的基础上，在法律中增设了食品安全责任约谈制度。主要内容包括：一是食品生产经营过程中存在安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈；二是食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患；三是责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。

（二）地方贯彻实施阶段

为进一步强化食品安全管理水平，完善食品安全监管手段和能力，全国各地陆续组织开展了食品安全责任约谈制度建设活动，并制定了实施方案。例如，2016年9月南充市人民政府发布关于印发《南充市食品安全责任约谈管理办法》的通知（南府发〔2016〕13号），规定食品安全责任约谈坚持依法规范、及时审慎、注重实效的原则，以防控风险、排查隐患、查明原因、消除影响为目的，从约谈的范围、约谈的主要内容、约谈的程序及后续处置等方面对约谈制度进行了全面系统的规定。2016年10月，苏州市出台《食品安全责任约谈管理办法》，规定监管部门未履行监管职责、履职不到位、未及时消除食品安全隐患等问题，对相关部门直接监管责任人要进行责任约谈，要求其能够正确认识问题，分析原因，改进工作作风，提升监管能力，切实履行食品安全监管责任。对于无正当理由不按时参加约谈或未按整改要求落实整改的，食品安全监管地区、部门不得评为优秀等次；食品生产经营单位列入信用记录，加大检查频次；事后查明存在违法违规行为或再次因相同原因造成食品安全事故的，可以作为从重处罚的裁量因素。约谈过程中发现食品生产经营企业存在的违法违规行为，需要移交司法机关的，应当立即移交。

从各省、市发布的食品安全责任约谈《管理办法》来看，政府重视是做好食品安全责任约谈制度建设的前提。食品安全直接关系到人民群众的切身利益、经济发展、社会稳定和政府形象。因此，当前应将食品安全责任约谈制度建设作为一项民生工程来抓，强化约谈制度的落实，为约谈制度建设提供可靠的组织保障和经费保障。

四、完善食品安全责任约谈制度的若干建议

食品安全责任约谈是食品安全监管部门适应政府职能向公共服务转变的内在要求，是在法定的监管方法之外而采取的灵活的行政管理手段，是食品安全监管系统开拓创新、与时俱进的重要表现。

（一）健全食品安全责任约谈法律规范

新修订的《食品安全法》从宏观层面对食品安全责任约谈制度进行了规定，但缺乏系统性、全面性、规范性规定。食品安全责任约谈法律规范不健全是影响和制约食品安全责任约谈功能发挥的主要原因。因此，国家应尽快制定颁布效力更高的统一立法，使食品安全责任约谈制度有法可依，有据可循。通过制定食品安全责任约谈的法律规范，明确约谈的目的和原则、约谈的范围、约谈的主要内容、约谈的方式、约谈的权限、约谈的程序及后续处置等内容，从国家体制层面根本解决约谈无法可依的问题，把约谈正式纳入高层次的法治化轨道。

（二）完善食品安全责任约谈程序

行政程序在保障公民权利，防止违法行为，促进行政效率等方面具有不可替代的作用。只有具备完备的程序，才能使食品安全责任约谈在正当程序的框架内有序地进行，防止食品安全责任约谈的随意性和制度的扭曲。按照行政程序基本理论，食品安全责任约谈程序主要包括四个方面的内容：一是约谈评估。食品安全责任约谈主体在日常监管中对所掌握的约谈对象的情况进行分析评估，以发现是否存在需要约谈的事项。二是约谈告知。当发现有需要约谈的事项时，采用信函、传真、电子邮件等方式，向约谈对象下达食品安全责任约谈通知书，并明确告知约谈的依据、理由、具体事项、时间、地点，以及需要携带的有关材料。三是约谈实施。组织约谈的地方政府、食品药品监管等部门应当至少安排2人以上参加约谈，并遵循回避制度。约谈可采取个别约谈、集体约谈、定点约谈、现场约谈和专题约谈等方式进行。四是跟踪督查。食品安全约谈主体在约谈规定的时间内，对约谈对象的自查自纠、落实整改等情况进行跟踪督查，对在规定期限内按约谈记录的要求整改落实到位的，终止约谈程序，对落实整改要求不到位或敷衍的，启动下一步的行政检查程序或行政处罚程序。

（三）建立食品安全责任约谈监督机制

新修订的《食品安全法》规定了食品安全责任约谈内容，所以食品安全责任约谈有法可依。当前，如何有效落实是破解食品安全责任约谈制度问题的关键。因为，法律的生命力在于实施，制度的震撼力在于落实。建立完备的监督机制是推进食品安全责任约谈制度良性运行的有效举措。因此，食品安全责任约谈过程应该加强公开，或引入第三方进去，比如让媒体介入或采用听证会的形式，这不仅有利于监督，还有利于提高约谈质量。各级人民政府应加强对食品安全监管部门落实食品安全责任约谈制度的情况进行监督，从而真正发挥食品安全责任约谈制度的作用。

（四）建立食品安全责任约谈救济制度

食品安全责任约谈与其他行政执法行为一样，难免会发生权力的滥用和造成利益损害，因此必须加强监督，明确责任。在食品安全责任约谈实践中，侵害约谈对象合法权益的主要情形有：一是约谈主体滥用职权。比如，约谈目的不是为了防范食品安全事故的发生，而是为了部门利益或个人私利；不符合约谈条件却强行约谈；以约谈为名行干预之实；频繁约谈。二是约谈主体超越法定职权进行约谈。三是约谈主体违反约谈程序进行约谈。程序违法同样会对约谈对象的合法权益造成一定的威肋或者损害。按照现代法治原则的要求，有损害必有救济。目前，尽管责任约谈行为没有被纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，但从有效控制责任约谈权滥用的角度出发，如果食品安全责任约谈行为侵害到约谈对象的合法权益时，应将责任约谈行为纳入行政復议和行政诉讼受案范围，这样既有助于实现食品安全责任约谈的法治化，又有助于保护约谈对象的合法权益。

[责任编辑 杜 娟]