隶属关系对高职院校办学的影响研究

摘 要：高职院校隶属关系问题发端于普通高教体制改革，集中在省域范围、中观层次，当前已阻碍高职院校办学。隶属关系问题的逻辑依据是高职教育的基本属性。隶属关系问题包括纵向设计和横向配置，分别对应有“省级统筹说”与“市级统筹说”、“单一部门统一管理型说”与“多部门分散管理型说”等观点。隶属关系的内涵即管理体制制约着高职院校的领导干部管理体制、经费来源渠道、办学自主权。基于公平和效率的考量，应变革为由省级政府为主统筹管理，吸收单一部门统一管理模式的优点实行教育部门、行业厅局等多部门分散管理；内涵影响方面，应打破隶属部门界限组建优质高效干部团队，建立以省级财政拨款为主的无差别财政经费制度，并扩大高职院校办学自主权。

关键词：高职院校；隶属关系；办学；影响

作者简介：汤敏骞（1969-），男，河南南阳人，华中科技大学博士生，河南职业技术学院副教授，研究方向为高等职业教育管理。

基金项目：2014年度教育部人文社会科学研究专项任务项目（工程科技人才培养研究）一般项目“高职院校举办体制改革研究——以河南省高职院校为例”（编号：14JDGC007），主持人：袁伟。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）34-0052-06

在我国现行社会事业管理体制下，高职院校作为公办事业单位都有相应的行政主管部门，行政主管部门通过行政隶属关系对所隶属的高职院校进行行政管理。行政主管部门主要是出资设立和主管（主办）高职院校的各级政府教育部门、非教育部门或者大型国有企业。行政隶属关系简称隶属关系，是指行政主体之间基于行政组织法而形成的从属关系，按行政主体之间关系的密度分为领导关系、指导关系两种类型。行政主管部门与高职院校之间的隶属关系是上级对下级的行政领导关系，以权力命令与服从为特征，行政主管部门对高职院校机构设置、经费拨付、干部任免等事项具有行政审批权力。非教育部门主管的高职院校除接受行政主管部门的行政领导之外，还接受教育部门的统一业务指导，即实行“双重领导制”。不同隶属关系的高职院校发展状态和办学水平殊为不同，以至高职院校与行政主管部门之间“条块分割”、纵横交错的隶属关系成为“问题”。本文意在研究行政主管部门与高职院校隶属关系的逻辑、内涵及应对，为高职教育管理体制改革提供理论支持。

一、研究背景

1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定我国高职教育实行“条块结合，以块为主”的三级多元管理体制，在中央、省、市（地）三个行政层级，以行政隶属关系为主线，各级政府都设置教育部门、部分行业管理部门、人力资源和社会保障部门参与高职教育管理，其中教育部门负责综合管理高职教育和直接管理部分高职院校，行业部门负责直接管理自办的高职院校以及管理与业务相关的职业培训和职业技能鉴定，人力资源和社会保障部门负责综合管理职业培训和职业技能鉴定。

目前高职院校举办主体中，中央部门基本全面退出，省域主要有代表省级政府统管教育事业的省级教育部门，也有在新中国建国之初即受命管理职业院校的省级行业厅局，还有在上世纪80年代之后日益增多的举办地方职业大学的地市级中心城市政府（随后少数经济发达地区的县级政府加入其中），最后是为数不多的国有大型企业。高职院校因而被分为省属高职院校、市属高职院校，政府办高职院校、企业办高职院校等。据统计，2009年全国独立设置高职院校1215所，其中省级政府举办367所，占比30.4%，市地级政府举办399所，占比33.1%，行业企业举办155所，占比12.8%（此三者合称公办）；民办286所，占比23.7%。在全国高职院校的举办主体中，31.29%是地方教育部门，68.71%是地方非教育部门[1]。以河南省为例，改革开放以来，河南省的高职教育飞速发展。截止2013年6月21日，河南省开办高职（专科）院校77所，其中公办学校57所，包括10所高等专科学校、3所地方职业大学、44所高职院校[2]。在44所公办高职院校中，6所隶属于河南省教育厅，占当年河南省公办高职院校总数的13.6%；16所隶属于河南省行业厅局（院），占当年河南省公办高职院校总数的36.4%；20所隶属于市地级政府，占当年河南省公办高职院校总数的45.5%；2所隶属于大型国有企业，占当年河南省公办高职院校总数的4.5%。

高职院校虽然同为公办高职院校，名义上均为政府单一主体举办，但分别隶属于作为行政主管部门（单位）的不同上级行政机关。行政主管部门（单位）利用各自的行政资源优势，担当各自隶属高职院校建设和发展的后盾，以致于高职院校之间在干部管理、经费来源、办学自主权等多方面产生显著的差异，说明隶属关系对高职院校的办学状态和办学水平具有相当的作用。高职教育“面向人人”提供职业技术和谋生技能，即使属于非义务教育，也难掩强烈的公益性。因此，变革省域高职教育隶属关系乃至管理体制，使高职院校彰显和强化职业性、技术性，释放办学活力，达到国内国际先进水平和世界一流，更好地为国家和地方经济社会发展服务，事关高职教育发展的科学规律，更事关高职教育发展的当下实践，亟需理论指导和实践探索。

二、隶属关系问题的演变

（一）溯源：改革遗留

20世纪90年代中后期我国集中完成高等教育管理体制改革。经过1994年、1995年、1996年上海、南昌、北戴河3次高等教育管理體制改革座谈会，国家逐渐形成淡化和改变学校单一的隶属关系、加强省级政府统筹、变条块分割为条块有机结合等改革思路。1998年时任国务院副总理李岚清在扬州召开的全国高等教育管理体制改革经验交流会上提出“共建、调整、合作、合并”八字方针后，教育部、财政部、国家计委等部门在各地的配合下于1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次集中调整国务院部门（单位）院校的隶属关系（其间改制组建职业技术学院，大力发展高职教育）[3]，中央部属院校主要下放所在省份管理，确立中央和省两级办学、以省级政府为主的新型管理体制。此后中央部属高校数量大幅下降，1994-2007年中央直属非教育部门与教育部门主管高校的数量结构由24.9∶1变为4.2∶1；地方非教育部门主管高校数量有所提高，地方非教育部门与教育部门主管高校的数量结构由0.3∶1变为0.9∶1[4]。

改革遗留以下问题，即改革前中央行业部委主管高校数量超过教育部主管高校数量、中央各部门和省级政府“条块分割”办学，经过改革，高校——尤其是高职院校举办主体结构整体下移，变为省级非教育部门主管高校数量超过教育部门主管高校数量、省直各厅局和市地级政府分割办学的省域中观格局，省域出现“条块分割”的高职教育管理体制。当时教育部要求，省级政府要利用政府机构改革的契机调整省级非教育部门所属学校的管理体制，将非教育部门举办的高校划归教育部门管理，省级非教育部门原则上不再办学，地方高校以地方教育部门管理为主。但是，“管理体制改革在中央这一级已经基本完成，各省市一级并没有完成，并且也很不平衡”。[5]此后，省级、市地级两级政府的高职教育管理权限划分问题以及相应产生的高职院校隶属关系问题逐步凸显。

（二）现状：阻碍办学

当下高职教育管理体制的结构表现为条条分割、块块分割和条块分割，本质是管理部门横向分割、政府层级纵向分割，管理职能交叉与分割并存，但条块分割是管理体制的基本特征。“条块分割”的管理体制对高职院校发展的作用表现在正反两个方面：一方面，省级教育部门、非教育部门与市地级政府在“条块分割”的管理体制中分割履行职能，从各自所在的层级和所负责的政策领域分别发力调动各方面社会资源，客观形成分工合作、齐抓共管的格局，共同推进不同隶属关系的高职院校发展；另一方面，“条块分割”的管理体制在运行中，各部门出台的政策多从各自职能出发，难以跳出部门视野，势必出现政策冲突乃至资源重复配置，“大职教观”的理念缺乏行政架构的得力支撑[6]，出现学历证书教育和职业资格证书教育难以贯通、高职院校依据隶属关系决定政府财政拨款渠道和拨款额度等“瓶颈”，同一行政区域高职院校设置、专业设置、资源配置缺乏统筹，高职院校之间难以实现公平发展。

2012年国家社会科学基金教育学重点课题《〈职教法〉修订的实证研究》课题组对国家教育行政学院第40期高校领导干部进修班来自全国30个省（自治区、直辖市）120所高职院校的书记、校长进行调研后，所得关于管理体制方面的建议约占近200条书面建议的30%，调研对象一致认为“管理体制是高职教育面临的最大体制性障碍，高职院校的发展必须突破管理体制障碍”。[7]我国高职教育管理体制弊端已然影响乃至阻碍高职院校办学和发展，亟待改革。

三、隶属关系问题的逻辑

高职院校隶属关系以高职教育属性作为建立自身逻辑的依据，高职教育属性对高职院校的隶属关系具有规定性作用。

（一）基因：高职属性

关于高职教育属性，学者们从职业教育的本质属性出发提出“职业性说”、“技术技能”导向性说和“应用性说”等观点。“职业性说”主张职业教育姓“职”，认为职业教育不仅培养合格的用人单位劳动者，也为个人立业服务，要求职业教育突出职业性以适应职业的特点和要求[8]。有论者以德国职业教育为例支持“职业性说”。[9]“技术技能”导向性说认为职业是个人通过技术技能获取生活来源的工作类别，人只有具备从事职业所需的技术技能才能维持职业活动，所以“技术技能”导向性是职业教育的本质属性[10]。“应用性说”立足于高职教育层次高移的趋势，认为高技能性是专科层次高职教育的本质属性，技术性或者高等专业技术性是本科以上高职教育的本质属性，将各层次高职教育的本质属性概括为应用性，对理论、技术的应用是高职教育区别于普通高等教育的人才内涵[11]。三种观点中，“技术技能”导向性说、“应用性说”的研究深入高职教育的内容层面，更为接近高职教育的本质属性。

其次，学者们还研究揭示，高职教育姓“高”。姜大源认为，职业教育的功能分层与工作分层天然相联，劳动技术技能的不同复杂程度要求把职业人员的岗位能力区分成不同的层次，这种劳动能力的层次差别要求高职教育与中等职业教育在功能、层次方面进行区分[12]。杨金土等认为人才类型决定教育类属，在学术型、工程型、技术型和技能型四类人才中，高职教育培养目标主要是技术型人才[13]。裴云认为，为职业岗位培养技术型“专才”的培养目标反映高职教育的本质属性，与普通高等教育为“学科发展”培养“通才”的基本功能显然不同[14]。

学者们认为，基于以上两种基本属性，高职教育的办学机制具有社会性特色[15]，或者说，高职教育具有与实际部门紧密联系的特色[16]。有人进一步认为，用人部门参与办学是高职教育的一个基本特征，因为技术型人才的相当部分知识与能力需要在实际工作场所通过实践获得，所以用人单位应该直接参与培养过程[17]。这些研究表明，高职教育与行业企业等实际部门具有天然的内在联系，高职院校必须吸收用人单位参与办学，专业设置、培养目标、教学计划、课程内容和实训设备、工作环境根据行业企业职业岗位的技术技能标准或规范确定。

（二）逻辑：体制结构

根据以上高职教育的职业性（或者技术技能应用性）属性要求和服务面向的地方性要求，政府应满足高职教育管理的地方性要求，采取不同于普通高等教育的办学机制，这是高职教育隶属关系问题的基本逻辑。学者们的相关研究可概括为“政府层级说”和“部门职能说”两种观点。

“政府层级说”的理论基础是科层制理论和管理层次理论，实质是高职教育管理权限在中央、省、市（地）三级政府之间的纵向配置问题，应对方案有集权或分权视角的“省级统筹说”和“市地统筹说”两种思路。“省级统筹说”与集权型管理体制相适应，以《教育法》第十四条为直接法律依据，是根据高职教育属于高等教育层次而提出的观点，主张高职教育在中央政府的领导下，由省级政府主要进行统筹、管理。“市地统筹说”与分权型管理体制相适应，是根据高职教育属于职业教育类型而提出的观点，主张高职教育在中央政府的统一领导和省级政府的宏观指导下，省域各市地级政府将本辖区非市属高职院校一并纳入市地职业教育发展规划，由市地级政府主要进行统筹管理。“省级统筹说”的支撑理由有两點，一是省级政府是处在中央政府之下的最高级地方政府，负有在省域实现公平均衡与文明进步的政治使命，具有对省域的经济发展、文化教育等事务进行统筹规划、资源调配各种处置的法律授权和实际能力；二是美国社区学院、德国双元制职业学院等均由州级政府进行统一管理，由州级政府担当相应院校经费的主要提供者。“市地统筹说”将面临一个实践困境，即经济发展不均衡的市地状态结构将导致市地统筹的高职教育加剧市地之间的“差序格局”，使各市地经济社会发展和高职教育发展进入“马太效应”的死循环。“市地统筹说”在我国有两个制度困境，一是市地级政府的存在本身没有宪法依据，所以政治学者主张减少地级市建制[18]；二是《教育法》第十四条仅授权市地级政府领导和管理中等及以下教育而未授权领导和管理高职教育，这一法条与国务院2002年8月发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中要求市（地）级政府承担统筹辖区高职教育等职业教育发展责任的规定存在冲突。因此，市（地）级政府一般难以也不宜对辖区高职教育实行统筹管理。

“部门职能说”的理论基础是整体性治理理论和管理职能理论，实质是在同一层级政府内部高职教育管理部门的数量设置和权限横向配置问题，学者们的方案可概括为单一部门统一管理型和多部门分散管理型两种模式。我国高职教育实行“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，由中央统一领导，以省级政府统筹为主，分中央、省、市（地）三级管理，国务院及各级地方政府教育部门、人力资源和社会保障部门两个部门主导以及多个行业主管部门负责，属于多部门分散管理型模式。这种管理模式的问题是政府部门高职教育管理多头领导、统筹乏力、政出多门乃至政策“打架”，教育资源（院校布局、专业布点等）配置分散、重复，形成人才培养浪费、办学效益低下。在高职教育管理格局整体不变的前提下，学者提出加强顶层设计，吸收单一部门统一管理型体制的优点，成立直属国务院领导的机构对职业教育进行宏观统管；完善现有体制，政府教育部门仅负责通过政策主导职业教育方向和办好示范性职业院校，另应重点培育行业组织并指导行业职业教育发展[19]。

四、隶属关系问题的内涵

隶属关系问题的内涵即管理体制（主要是隶属关系）对高职院校办学的具体影响所在。隶属关系对高职院校的领导干部管理体制、经费来源渠道、办学自主权具有关键性的制约作用，影响高职院校之间的公平发展和发展效率。

影响之一：干部管理体制。隶属关系是确立高职院校干部管理体制的基本依据，我国实行党管干部、由行政主管部门主导为所隶属的高职院校选任领导干部的基本做法。公办高职院校为副厅级事业单位，校级正职党政干部由省委组织部管理，副职由主管厅局党组、市（地）党委提出人选报省委组织部批复后任免，或由省教育厅会同省委组织部提出人员方案。当前高职院校干部管理体制的问题主要在于：一是高职院校领导干部遴选以一般党政干部为标准，遴选大多以政府部门现职党政干部为基本范围，较少从高职院校内部提任或者从其他本科高校调任，这样产生的领导干部一般不太熟悉高职教育的特点和规律；二是正职和副职由省委组织部门和行政主管部门分别任免和管理，对高职院校领导班子的管理分散，难以保证高职院校贯彻落实国家的教育法律、政策。针对以上问题，一是省级组织部门要加强统筹指导，行政主管部门要避免“为了提拔干部而提拔干部”的思想；二是要加强对高职院校领导干部的在职培训，使他们能适应和胜任领导教育事业发展的要求和高校管理的要求[20]。

影响之二：经费来源渠道。1990年代后高职院校主要由省级以下地方政府举办，隶属关系成为决定高职院校经费来源渠道、财政预算多寡乃至其他教育资源配置方式的决定性因素。高职教育财政拨款级次主要有省、市两级，省级财政拨款有省教育厅和其他行业厅局多个归口，分别由省财政厅的教科文卫处、人事教育处、经济建设处、外事外债处等不同处室管理，归口不同获得的财政拨款不同，各市属高职院校由市地政府拨付的财政经费也不平衡[21]。政府对高职教育的财政投入存在纵向层级差距和横向地区（归口）差距：纵向上，省属院校好于市地院校，中央企业院校好于省管企业院校；横向上，省教育厅主管学校高于行业厅局主管学校，经济发达市地院校高于經济欠发达市地院校。这种“厚此薄彼”的投资体制，不利于高职院校之间的公平发展。针对高职教育投入总量不足的问题，国家应加大财政性投入占全国GNP的比重，规定中央财政和地方财政作为主要投入应达到一定比例[22]。反对过分强调“多渠道”投入而弱化乃至取消政府财政预算的导向，打破按照隶属关系拨款的投资体制，实行高职院校统一由省级政府投资，以市地级政府等举办方投入为辅的新型经费投入体制，中央政府加大财政转移支付力度，主要用于重点解决省际教育公平发展问题。政府要保障财政投入的效果，维护高职教育公平。

影响之三：办学自主权。随着政府职能转变和高等教育管理体制改革的深入，高职院校自主决定招生和办学规模、专业设置、教学安排、经费使用等事务的权力越来越大。但是，目前高职院校的办学自主权还严格受制于行政主管部门、省级教育部门和其他相关职能部门，而且不同高职院校之间因行政主管部门干预程度不同在各项自主办学事项上的自主权也互有差异。高职院校的招生、专业设置、教学、科研、跨境交流、内部机构设置和人员调动、职称评聘、工资调整、资金调配等均需首先经行政主管部门批准，接下来招生指标、办学规模和专业设置等事项还须再报省级教育部门审批，跨境交流、内部机构设置和人员调动、教师职称评聘、工资调整等事项还须再报省级人力资源和社会保障部门审批，学费标准、设备购置、基本建设、资金调配等财产事项还须再报省级发展改革委员会、省级招标投标管理部门、省级财政部门审批。政府部门对教育教学、人事、财务、资产等事务的行政干预严重抑制高职院校的自主意识和办学活力，制约高职院校的自主发展。应落实《高等教育法》赋予高职院校的办学自主权，提高高职院校自主办学能力。

五、隶属关系问题的破解

20世纪90年代前后高等教育管理体制改革后，高职教育管理体制乃至隶属关系成为“问题”，实则高职教育隶属关系结构凸显对改革前全国高教体制结构的继承性，只是空间范围和系统重心转换为当前的省域范围、中观层次。

针对现行高职教育管理体制，我们需要回答两个问题：一是针对“政府层级说”，在坚持中央统一领导的前提下，省域高职教育是以省级政府管理为主，还是以市地级政府管理为主；二是针对“部门职能说”，未来是维持现行多部门分散制管理模式不变，还是变革为单一部门统一管理型模式？笔者认为回答以上问题应采用公平和效率双重标准予以考量。

就管理体制本身而言，在政府层级设计上，高职院校应在中央政府宏观指导下，由省级政府为主统筹，市地级政府辅助管理；在部门职能设计上，高职教育应由教育部门、行业部门与企业用人单位等多方合作举办与管理，产业实际部门深度参与教育教学活动，实现校企合作育人。

就隶属关系影响问题而言，高职院校干部任用应广开人才来源渠道，打破部门界限招揽组建优质高效管理团队，降低干部匹配差异对高职院校办学的影响；应建立以省级财政为主要经费投入来源渠道的投资体制，中央财政转移支付资金，市地级政府拨款作为补充，对高职院校不分隶属关系统一实行无差别财政拨款制度，为高职院校发展营造公平的制度环境；应落实和扩大高职院校办学自主权，逐步弱化乃至取消上级部门的具体行政干预，激发高职院校提升办学活力和办学效率。

省级教育部门、有关行业厅局、市地级政府、大型国有企业四种行政主管部门的职责范围、业务性质对所隶属高职院校的办学存在显著影响，每一种隶属关系下高职院校的办学都必然带有行政主管部门（单位）行业性质、职能范围的痕迹，不同的隶属关系对高职院校办学的影响差异显著，阻碍高职院校公平发展和有效率发展。四种隶属关系的实质都是政府单一举办主体，因此，即使隶属关系不同，高职院校之间也呈现较大的制度趋同性。但是，由于不同隶属关系对高职院校的办学职能和教育效益会产生不同的影响，人们将在可能的限度内对高职院校的举办主体和举办制度进行理性选择。

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责任编辑 肖称萍