中国企业境外投资和境内转型的困境与政策研究

王玲玲 顾江洪

摘要：中国自2000年实施“走出去”战略以来，“走出去”的深度和广度均有很大提升，但是，中国对外投资的增长趋势背离了实体经济的增长趋势，中国境外投资发展超前于经济发展水平可能产生一系列的国内负面效应，如产业空心化、区域经济不平衡、中央与地方的目标差异、宏微观困境、就业困境、长期利益与短期利益的矛盾等。必须从战略的高度，协调境外投资与国内产业升级的关系；调节对外投资节奏，维护国内经济社会稳定；完善对外投资财税支持政策体系；调整国内企业的财税政策，使规模扩张型发展向结构升级型发展转变，下调制造业企业的增值税税率；适当控制劳动力成本上升过快的趋势，抑制房地产价格持续上升的势头，增加劳动者的实际收入。

关键词：境外投资；产业升级；产业空心化；就业转移；产能过剩

中图分类号：F125文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2017）01-0088-12

一、中国对外投资的发展与反思

中国30多年改革形成的超强产能、超级货币大投放以及金融资本的内在逻辑等问题都需要从外部寻找解决的钥匙。改革开放以來，在对外贸易方面，中国采取的是出口导向型的贸易战略，以追求出口和贸易顺差为主要目标。在对外货币战略上，中国采取的是弱势货币战略，以保护本国经济和金融安全为目的，以资本市场不开放、货币贬值、固定汇率制度和不追求人民币国际化等为具体特征。在对外投资战略上，中国鼓励和吸引外商直接投资，同时鼓励对外投资。

2014年，中国企业对外投资与引进外资达到平衡。资本从单向流入转变为双向流动本属正常，但是我国的外资流入经历了20多年的逐步积累，对外投资则属于短期井喷，一定程度上影响了宏观经济形势，特别是国内投资增长迅速下降可能导致国内社会经济面临多重困境。推动大国产业转型升级、促进本土产业发展、避免母国产业“空心化”，实质即为处理大国的产业国际化与本土产业发展之关系，该问题的处理是否得当，远期看来，对大国自身实现产业升级与经济长期可持续发展，避免母国“未富先空”，避免“中等收入陷阱”，摆脱“资源诅咒”，直至步入发达文明社会等方面都有着深远影响。中期看来，对更好地推进“走出去”战略，推动中央政府与地方政府的目标趋于一致，处理好地方政府与辖区内央企、国企、民企等多方的利益关系将产生巨大影响。近期来看，对缓解我国当前面临的产能过剩、经济下滑、外贸骤减、投资下降等严峻形势，调整投资、产业等经济政策发挥着关键作用。

企业境外投资是企业国际化最重要的组成部分。自2000年实施“走出去”战略以来，我国企业在境外投资的广度和深度方面都有了很大提高，境外投资金额逐年增长。从对周边国家投资开始，到投资美洲、非洲、大洋洲。在投资流量方面，2002—2014年，中国的对外直接投资年均增长375%，2014年流量是2002年的456倍。 参见商务部《2014年度中国对外直接投资统计公报》。根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发布的《2015世界投资报告》，2014年全球外国直接投资流出流量为135万亿美元，年末存量为2587万亿美元。以此为基数进行计算，2014年中国对外直接投资分别占全球当年流量、存量的91%和34%：投资流量连续三年位列全球国家（地区）排名的第三位，占比较上年提升15个百分点；存量位居第八位，排名较上年前进三位。2014年，中国对外非金融类直接投资1072亿美元，同比增长156%；境外企业实现销售收入15692亿美元，同比增长10%；境内投资者通过境外企业实现的进出口额为4481亿美元，同比增长75%，其中进口总值为3379亿美元，同比增长98%，出口总值为1102亿美元，同比增长12%。2003—2010年，年均增长速度高达67%。2015年，在全球外国直接投资流出流量147万亿美元，较上年增长118%的背景下，中国对外直接投资流量创下了14567亿美元的历史新高，同比增长183%；新增股权投资9671亿美元，占664%；当期收益再投资3791亿美元，占260%；债务工具投资1105亿美元，占76%。2014年债务工具投资2299亿美元，占186%。在境外投资存量方面，截至2015年底，中国202万家境内投资者在国（境）外设立了308万家对外直接投资企业，分布在全球188个国家（地区）；中国对外直接投资累计净额（存量）达109786亿美元，境外投资存量位居全球第八位，企业资产总额达437万亿美元。商务部合作司：《2015年度中国对外直接投资统计公报》，2016年9月22日，http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/tjgb/201609/20160901399223.shtml，2016年9月30日。经过持续大规模的对外直接投资，2014年末，中国对外直接投资存量为88264亿美元，较上年末增加22216亿美元，占全球外国直接投资流出存量的份额由2002年的04%提升至34%，在全球分国家（地区）的对外直接投资存量排名中较上年前进三位，居第八位，首次步入全球前十行列。中国已超过日本成为全球第二大对外投资国。

一国的境外投资大多依据自然的产业延伸。那么，反思多年来我国的境外投资，究竟是政府引导的、政策支持鼓励下的境外投资，还是企业发展到某一阶段而自然进行的产业延伸。作为一个发展中国家，中国更要考虑如何解决这些问题。

2013年以来，国际经济环境复苏缓慢，国际贸易恢复迟缓，中国经济进入转型背景下的中速增长期，相比以往年度而言，中国经济增速持续处于低位运行状态，在统计数据上表现为2016年上半年的GDP为340637亿元，同比增长670%。按可比价格计算得出。从季度数据来看，第一季度的GDP为1607102亿元，同比增长67%。近10年来中国GDP总量与增长率如图1所示。

从图1可见，相比2011年950%的经济增速，2012年以来，中国经济增速从770%逐步下降到2015年的690%，明显放缓，国家统计局对近年来的经济形势表述为“总体平稳，稳中有进”。相比2013年及以前年度，中国经济增长速度已经明显下滑，而且本轮经济下滑与2008年的经济下滑有着显著区别。蔡昉依据熊彼特不从金融视角解释经济危机的理论出发，提出了自己的观点。他认为，2008年的中国并没有发生金融危机，而是遭受了由世界性金融危机所导致的出口冲击，同时显示出了自身的结构问题，表现为经济下滑和就业冲击。全球金融危机对中国实体经济的影响因地区、产业和企业而不同。中国实体经济在2008年经济危机当中遭受冲击最为严重的是沿海地区生产劳动密集产品的外向型企業。由于世界主要经济体增长放缓、全球经济景气度降低、需求减少、外贸锐减等外部经济大环境的原因，我国出口依赖型行业和企业在短时间内受到了巨大的冲击，导致企业订单不足，商品滞销，资金周转困难，投资方撤资，原本发展势头良好的企业逐步陷入了困境。然而，我国经济内部也存在不少值得反思的问题。

第一，“走出去”發展速度过快导致国内投资环比下降等“后遗症”。尽管我国已经成为一个资本输出大国，但是，我国本土产业并不是各地平衡发展的，东、中、西部的发展速度、发展差距没有显著缩小。在这样的情况下，如果一味强调国际化、“走出去”，很可能会造成本土产业的“空心化”。

第二，协调中央政府与地方政府的经济导向关系。地方政府与国企，特别是与央企之间的无序竞争和利益纠葛，往往表现为一旦中央政府重点扶持某个行业或产业，地方政府就一拥而上导致重复建设。在产能过剩发生之后，地方政府又纷纷提供优惠政策或补贴来支持当地企业，希望能够通过自己的“扶持”来排挤其他地区的企业，这种行为与当前中央政府提倡的“去产能”背道而驰。中央政府往往从大局出发通盘考虑，以化解过剩产能为第一要务，而地方政府则寄希望于这些产业为当地财政贡献税收。政府介入经济领域过深，不仅人为地压低土地等资源的价格，规划地区产业结构，还经常干着企业家才应当做的事情，如参与谈项目或招商引资等。由于地方政府与辖区内经济活动的关系过于密切，在财税收入方面对辖区内一些规模以上产业和大型企业存在依赖，甚至被这类产业和企业的既得利益所操控，导致一系列优惠政策、补贴乃至其他保护和制度租金源源不断地流向这些产业，扭曲的生产要素价格迟迟得不到矫正，企业几乎无法及时、准确地判断生产要素相对稀缺性的变化，进而延迟了中央政府所期望的产业转型升级，过时的经济增长方式积重难返。

第三，高强度刺激的“后遗症”。当前我国本土产业在转型中困难重重，与2008年的经济刺激不无关系。2008年11月，为了应对国际金融危机给我国经济带来的压力，中国政府推出了投资总量约4万亿的经济刺激计划。然而，4万亿投资计划使某些行业过度投资、盲目扩张，不仅埋下了“僵尸企业”的隐患，还与国内产业转型的要求背道而驰。

当前，我国本土经济正处在从高速发展到中高速发展的增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，经济下滑，诸多行业产能过剩，近年来，中国的产能过剩近似全行业的、全局性的，钢铁、煤炭、水泥、有色金属、石化、电解铝、平板玻璃等行业产能严重过剩。衡量产能过剩，主要指标是“产能利用率”。依据欧美国家的经验，产能利用率在79%—83%区间属于产需合理配比。2015年，中国钢铁行业产能利用率不足67%，水泥行业产能利用率只有60%，煤制油行业产能利用率不足50%。2016年，我国供给侧改革的重点五项任务为去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，即“三去一降一补”。去产能是五大任务之首，有观点认为，去产能的重点是“坚定地处置僵尸企业”。推动一些行业“走出去”被视为转移过剩产能、推动产业链重塑的重要手段。2015年，国务院出台《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，鼓励钢铁、有色、铁路、电力等12个行业“走出去”，推进国际产能和装备制造交流合作，实现经济结构的优化调整，促进产业转型升级。然而必须引起重视的是，我国地域广阔、人口众多，地区之间在资源禀赋和发展阶段上的差异并不小于国家之间的差异，各地经济发展的速度、程度不均衡。大国经济的特征往往表现为地区之间的异质性，部分地区进入新的发展阶段后，另外一些地区可能仍然处于原来的发展阶段。那么，在国际化进展迅速的同时，如何确定对外投资的规模，避免本土产业“空心化”，如何协调中央政府和地方政府在对待企业“走出去”问题上的立场，使两者的利益趋于一致，在这些方面亟需理论研究，以便帮助解决问题。

二、相关研究综述

境外投資是企业国际化的重要方面。传统的解释国际化的理论一般包括垄断优势理论、内部化理论、国际生产折衷理论以及产品周期理论，这些理论比较适合美式跨国公司。近年来，随着跨国公司对外直接投资的发展，新的国际化理论不断涌现，这些研究成果总体上可以分为两类：经济论和过程论。经济类的国际化研究发端于20世纪50年代，以主流经济学为基础，这批研究者认为决策者是经济人（economic man），他们根据已有的完全市场信息，在企业国际化中作出理性的选择。以组织理论为基础的国际化研究在20世纪70年代逐步主导了过程论研究，在过程理论中，决策者由经济人转变为行为人（behavioral man），并在不完全信息的基础上作出相对满意的决策。其中，经济类的国际化研究包括以交易成本为基础的市场内部化理论、垄断优势理论、Mtigwe市场和贸易理论，及综合区位、内部化和所有权优势的折衷理论等。关于过程类的国际化研究，北欧的瑞典学派以行为理论为基础建立了Uppsala国际化模型。瑞典Uppsala大学以Johanson和Vahlne等为代表的教授们在这方面作出了重要贡献。他们先后提出了企业国际化过程研究的两个重要模型，一是Uppsala 模型（U-model），二是与创新相联系的企业国际化模型（I-model）。Uppsala模型指出，市场知识是影响企业国际化的主要因素，企业国际化就是企业通过各种途径进行学习，逐渐降低与目标市场的心理距离，进而国际卷入度不断提高的过程。该模型假设企业缺乏完全的国际市场信息，而企业的国际化程度会随着国际化知识和经验的积累而逐渐提高。近年来，还出现了以创业理论为基础的国际创业研究，该理论研究基本可以划分为四类：一是资源观，二是网络观，三是组织学习观，四是机会观。以网络理论为基础的国际化网络理论等。该理论指出，企业国际化就是企业与他国企业发展网络关系的过程，企业间的关系网络也就是产业系统。主要代表有Hagg和Johanson，Hammarkvist，Mattsson等。与本研究关系最紧密的两条研究路径是境外投资与母国产业的关系以及境外投资与国内宏观经济政策的关系。

（一）境外投资与母国产业关系的研究

20世纪80年代开始，发展中国家逐步开始了境外直接投资，关于发展中国家境外直接投资的研究成果不断增加，国内外一些学者的研究探讨了国际化与母国产业升级的关系，产业升级是发展中国家和新兴市场经济体在工业化过程中必须面对的问题。

基于H-O理论、主张比较优势的禀赋论认为，产业升级是一种类似于“自然演进”的结果，这种自然演进是由自由贸易引起的要素相对价格变化所推动的。持这种观点的经济学家对于政府主导产业政策基本上持否定态度。 林毅夫、蔡昉、李周：《比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释》，《中国社会科学》，1999年第5期，第4-20、204页。

从投资动机视角解释境外直接投资促进母国产业升级，可以将境外直接投资分为资源寻求型、市场寻求型和技术寻求型。资源寻求型对外直接投资主要通过打破资源限制、出口带动效应两种途径促进母国产业升级。一方面，为本国经济发展提供持续稳定的资源供给，使国内一些因资源短缺而无法发展的产业得到发展，推动本土经济结构优化，促进产业升级。另一方面，带动上游的资源开采设备制造业，促进下游工业制成品产业的发展，进而促进国内产业升级。市场寻求型对外直接投资通过绕开贸易壁垒、转移传统产业促进母国产业升级。技术寻求型对外直接投资主要通过逆向技术溢出效应、利润汇回和引进海外消费模式促进母国产业升级。

国外学者对此开展了相关研究，Cantwell和Tolentino提出“技术创新产业升级理论”，认为发展中国家对外直接投资会稳步提高本国企业的技术能力，进而推动国内产业升级。Marjan Svetlicic等认为，斯洛文尼亚对发达国家的对外直接投资通过学习效应增强了本国企业的竞争力，促进了传统产业结构的优化调整。Magnus Blomstrom等和Malcolm Dowling，Chia TienCheang也认为对外直接投资能有效地推动国内产业升级。Bryan K.Ritchie以东南亚发展中国家为例进行研究，认为产业升级最有可能在那些能够利用国外资产发展本国技术能力的国家實现，新加坡就是成功的典范。

国内学者研究发现，对发达国家的比较劣势产业进行对外投资能够快速获得先进技术，促进母国产业升级；对发展中国家的比较劣势产业进行投资可以转移过剩产能，为母国产业升级腾出空间。王根军：《比较劣势产业对外直接投资与我国产业升级》，《云南财贸学院学报（社会科学版）》，2004年第3期，第8-9页。汪琦把对外直接投资的产业升级效应归纳为资源补缺效应、传统产业转移效应、新兴产业促长效应、产业关联效应和投资收益效应等五个方面。 汪琦：《对外直接投资对投资国的产业结构调整效应及其传导机制》，《国际贸易问题》，2004年第5期，第73-77页。杨建清和陈思从“逆梯度”型对外直接投资与“顺梯度”型对外直接投资两方面出发，分析了对外直接投资促进我国产业升级的机理。他们指出，针对发达国家的“逆梯度”型对外直接投资打破了发达国家的技术壁垒，降低了研发成本，产生了反向技术溢出效应，能够促进我国产业升级；而针对发展中国家的“顺梯度”型對外直接投资则通过传统产业的“价值转移”和生产要素重组促进了我国的产业升级。杨建清、陈思：《对外投资促进产业升级的机理与对策》，《经济纵横》，2012年第6期，第41-44页。在实证研究方面，王滢淇、阚大学运用系统广义矩估计法，分析境外投资对我国东、中、西部地区产业结构的影响，结果发现全国以及东部地区的境外投资促进了产业升级，而中部与西部地区的产业升级效果并不明显。王滢淇、阚大学：《对外直接投资的产业结构效应——基于省级动态面板数据的实证研究》，《湖北社会科学》，2013年第5期，第82-85页。潘颖和刘辉煌的研究表明，境外直接投资短期内对产业升级的影响不明显，从长期来看可以促进产业结构升级。潘颖、刘辉煌：《中国对外直接投资与产业结构升级关系的实证研究》，《统计与决策》，2010年第2期，第102-104页。

20世纪80年代初期，我国对来自台湾和香港地区中小型企业的投资采取鼓励进入的优惠政策，加工贸易很快成为中国对外贸易的主导方式。事实上，在之后的对外开放中中国依然执行较为中性的政策，几乎放弃了国内产业政策，贸易政策和产业升级策略之间从此不再有衔接。总体来说，30年来中国并没有制定和实施一套具有明确目标并经过严格设计的产业升级政策体系。而且在经济改革和财政分权的进程中，我国也未有效地执行过具体的产业升级选择性政策。这与日本、韩国、新加坡等国早期的做法有很大的不同。因此，基本可以形成一个判断，尽管媒体与学界频繁探讨产业升级的话题，但是近年来，中国实际上并没有可执行的产业升级政策，仅有开放的自由贸易政策。

（二）境外投资与国内宏观经济政策关系的研究

境外投资会影响母国的宏观经济，同时影响有关制度和政策。熊伟等认为制度是影响对外直接投资的根本性因素。阎大颖等将制度优势进一步细化为政策扶植和海外华裔资源等维度，考察了制度优势在对外投资中的作用。 阎大颖、洪俊杰、任兵：《中国企业对外直接投资的决定因素：基于制度视角的经验分析》，《南开管理评论》，2009年第6期，第135-142、149页。陈岩等从母国制度优势出发，分析了制度因素作用于资源，进而影响企业对外直接投资决策的具体调节机理。陈岩、马利灵、钟昌标：《中国对非洲投资决定因素：整合资源与制度视角的经验分析》，《世界经济》，2012年第10期，第91-112页。 当然，中国目前仍处于体制改革的关键时期，存在很多影响对外投资效率的制度性障碍，相关政策也有所缺失，张建红、周朝鸿：《中国企业走出去的制度障碍研究——以海外收购为例》，《经济研究》，2010年第6期，第80-91、119页。李凝、胡日东：《转型期中国对外直接投资地域分布特征解析：基于制度的视角》，《经济地理》，2011年第6期，第910-914、939页。对外投资促进体系尚不完善。卢进勇、闫实强：《中国对外投资促进与服务体系建设的演进、成绩和前景展望》，《国际贸易》，2012年第1期，第18-22页。此外，制度还会对对外直接投资的区位选择产生影响。宗芳宇、路江涌、武常岐：《双边投资协定、制度环境和企业对外直接投资区位选择》，《经济研究》，2012年第5期，第71-82、146页。李阳、臧新、薛漫天：《经济资源、文化制度与对外直接投资的区位选择——基于江苏省面板数据的实证研究》，《国际贸易问题》，2013年第4期，第148-157页。除了研究对外直接投资的逆向溢出效应以外，学者们还关注了对外直接投资对就业和出口的影响。寻舸指出，短期的刺激效应明显大于替代效应，对国内就业利大于弊，寻舸：《促进国内就业的新途径：扩大对外直接投资》，《财经研究》，2002年第8期，第77-80页。罗良文、柴林如、于超和葛和平等也证实了这一观点。张建刚等则认为，对外直接投资的母国就业效应随着时间的变化，受地区差异的影响主要表现为就业创造效应和就业替代效应。 张建刚、康宏、康艳梅：《就业创造还是就业替代——OFDI对中国就业影响的区域差异研究》，《中国人口·资源与环境》，2013年第1期，第126-131页。韩民春和张丽娜模拟了制造业FDI撤离的就业效应，并比较了不同应对政策的调控效果。韩民春、张丽娜：《中国制造业FDI撤离的就业效应和应对政策的效果》，《数量经济技术经济研究》，2015年第9期，第56-72页。 项本武发现，外向FDI显著促进了我国对东道国的出口。项本武：《东道国特征与中国对外直接投资的实证研究》，《数量经济技术经济研究》，2009年第7期，第33-46页。张春萍的研究证实，对外直接投资存在显著的进出口创造效应。张春萍：《中国对外直接投资的贸易效应研究》，《数量经济技术经济研究》，2012年第6期，第74-85页。最新的研究则重点分析了企业对外直接投资与出口的关系。毛其淋、许家云：《中国企业对外直接投资是否促进了企业创新》，《世界经济》，2014年第8期，第98-125页。蒋冠宏、蒋殿春：《中国企业对外直接投资的“出口效应”》，《经济研究》，2014年第5期，第160-173页。

三、迅速增长的境外投资与潜在的国内效应

中国自2000年实施“走出去”战略以来，“走出去”的深度和广度均有很大提升，2014年的境外投资流量是2002年的456倍。2014年，中国对外直接投资与中国吸引外资仅仅相差538亿美元，双向投资首次接近平衡。但是，我国企业的境外投资与欧美企业的对外投资不是一码事。欧美企业的对外投资是由于国内市场已经饱和，为了找到新市场，让品牌、技术、组织在新市场发挥作用而向海外转移。而我国企业的境外投资，多数是为寻找资源、能力，更好地把境外优势转变为国内竞争力，毕竟国内市场远未饱和。理论上，一国对外投资的大幅增长应当是该国实体经济持续走强、企业竞争力不断提升的结果。然而，自2008年全球金融危机以来，中国经济却呈现持续衰退的趋势。换言之，中国对外投资的增长趋势与实体经济的增长趋势是背离的。直觉上，这种经济现象不仅与投资发展周期理论相悖，而且也不符合异质性企业理论的基本观点和预测。中国境外投资发展超前于经济发展水平，可能产生一系列的国内负面效应。

（一）国内产业空心化

20世纪70—80年代，美国曾出现过两次传统产业外移的浪潮，导致国内投资下降，勞动密集型产业和传统制造业不断转移到海外，制造业产出下降，就业萎缩，贸易赤字和财政赤字不断恶化。

2012年以来，我国民间投资持续下滑，2016年更是呈现负增长。民企境外投资增长与国内投资下降相对应，一定程度上存在产业挤出效应。

马淑琴、张晋利用1996—2010年的数据，对浙江和广东这两个制造业大省的空心化程度进行了检测，证实中国的ODI并未导致浙江和广东出现产业空心化现象，这是因为浙江和广东是外贸大省，受到国际金融危机的冲击，导致制造业开工不足，故而产业空心化问题并未在省际层面表现出来。马淑琴、张晋：《中国ODI能导致产业空心化吗？——以浙江和广东为例》，《经济问题》，2012年第7期，第32-34、57页。

（二）区域协调发展困境

对外开放水平在地域间分布不均衡是导致我国区域经济发展不平衡的主要因素。我国的区域开放战略是从东南沿海向中西部地区逐步推进的，如果忽视了向中、西部地区的产业转移，将与一部分地区先发展、带动全国发展的改革初衷相悖，势必加剧区域差距。

我国境内企业大规模到境外投资，一定程度上导致境内缺乏资金和专业化人才。境内企业转型也需要资金和技术，过去我国长期偏重于生产低端制造业产品，近年来逐步转为生产高端产品，因此需要增加研发投入、培育知识型员工，需要资金和技术。中西部地区的企业对资金和技术的需求更加明显。从微观上看，企业追求利润、现金流入及影响力，倾向于对比母国落后的国家进行投资，以寻求资源、扩展市场、获取成本优势；或者投资于比母国发达的国家，以寻求更好的投资环境，包括素质更优的劳动力，更好的技术，更加稳定的政治环境和更加健全的法制体系等方面。由此，缺乏对境内区域经济协调发展的考虑，长此以往将会加剧东、中、西部不平衡发展的状况。

蔡昉等的研究提出，通过对产业在东中西部三类地区的重新布局，即沿海地区的产业升级、转移与中西部地区的产业承接，使中西部地区发挥其劳动力丰富的比较优势，保持劳动密集型产业在中国的延续。

（三）中央与地方的目标差异

中央政府与地方政府的关系非常微妙，产业目标常常不一致。一方面，全国不少地区存在产能过剩，鼓励企业“走出去”；另一方面，各地都鼓励本地企业从境内外回归，比如浙商回归、徽商回归等等。中央政府往往从大局出发通盘考虑，以化解过剩产能为第一要务，而地方政府寄希望于这些产业能够为当地财政贡献税收，最终导致中央政府期望的产业转型升级被延迟，过时的经济增长方式积重难返。

（四）宏微观困境

宏微观困境是指政府与企业的目标函数不一致。政府往往追求名义上是公益性的政绩工程、面子工程；企业尤其是民营企业追求的是盈利和现金流，注重效率，对投资项目的筛选标准与大部分国有企业不同。在这方面，国有企业往往陷入政府干预、企业过度投资、产能过剩的怪圈当中。 王立国、鞠蕾：《地方政府干预、企业过度投资与产能过剩：26个行业样本》，《改革》，2012年第12期，第52-62页。近几年我国已有相当多的产业陷入产能过剩，明显进入了边际效益递减阶段，陈清泰：《经济转型与产业升级的几个问题》，《中国软科学》，2014年第1期，第24-28页。例如钢铁、水泥、玻璃制造、有色金属等等。

导致此类困境的原因在于政府与企业的目标不同。政府的目标函数包括经济增长、保障就业、稳定物价、促进区域协调发展、维持国际收支平衡等方面，即：F（X）=f（x₁

，x₂…xx_N）。F（X）表示总目标，x₁，x₂…x_N）。F（X）表示总目标，x₁，x₂…x_N）表示一系列涵盖了经济、政治、社会等方…xx_N）表示一系列涵盖了经济、政治、社会等方面的子目标。

与此不同，企业的目标函数不仅包括盈利、企业价值最大化、股东利益最大化，还包括利益相关者（stakeholders）间的关系处理，即：

F（x）=Max（Sales，Revenue，Income）；（1）

F（x）=Min（Cost，Expenditure）；（2）

F（x）=f（Pursuit of Innovation）；（3）

F（x）=Max（Firm Value）。（4）

F（x）表示企业目标，从中不难看出，企业目标与政府目标并不是一致的，近年來，这一差异尤其明显。政府在宏观上需要通盘考虑去产能、去库存、补短板等问题，而企业仅从本身出发，希望政府出台更多优惠政策以度过难关持续经营，一些产能严重过剩的企业尤其希望政府给予各项补贴以解决此轮经济下滑的困难，这与当前中央政府在宏观上着力的“三去一降一补”渐行渐远。

（五）就业困境

近年来，我国境内就业形势严峻，宏观就业压力大。2003—2016年，高校毕业生人数日益增长，如图2所示。

如图2所示，2003年以来，中国高校毕业生人数逐年递增。但是，仅有3年的就业率比较平稳，分别是2012年的909%，2013年的914%，2014年的921%。根据最新的数据，2016年1季度单位招聘同比减少229万人，同比下降45%，东部地区市场用人需求减少12万人，而求职人数却增加了141万人。《2016届高校毕业生创历史新高 超半数已找到工作》，2016年5月9日，http：//edu.sina.com.cn/l/2016-05-09/doc-ifxryhhi8519003.shtml，2016年9月28日。

在经济运行复苏缓慢、就业压力变大的形势下，不得不考慮中国企业境外投资的节奏、规模与境内就业之间的关系。根据2006—2014年度《中国对外直接投资统计公报》的数据，近年来逐年增长的境外投资不仅带走了资金，还带走了不少的就业机会，具体如表1所示。

从表1可以看出，2006—2014年，中国企业境外投资聘用当地员工的比例均超过了四成，2011年更是达到了73%。以2014年为例，中国在欧盟设立直接投资企业超过2000家，覆盖欧盟全部28个成员国，聘用外方员工739 万人。从微观的企业视角来看，企业侧重于提高效率、降低成本，特别是降低人工成本，而近年来境内人工成本不再具有比较优势，这是导致中国企业境外投资递增的重要因素。其中，租赁和商务服务业增加明显，2014年的投资流量为3683亿美元，占全世界的299%，同比增长361%；2015年制造业投资同比增长1085%，达1039亿美元。投资拉动就业，我国在着力推进“走出去”的同时，也要考虑境内近年来严峻的就业形势，协调两者的关系，更好地解决境内的就业困境。

（六）长期利益与短期利益的矛盾

大国经济运行在短期内要侧重于稳增长，不宜波动过大，否则很可能会引发不稳定甚至社会动荡。类似20世纪90年代的国企改革，至今还有历史遗留问题尚未解决。长期来看，境内产业必须有序转型升级，不能一直停留在出口稀缺资源、生产初级产品和贸易出口阶段。但是，转型升级是一个漫长的过程，需经历多个阶段和步骤，需要较长的时间，无法一蹴而就，短期内无法看到明显效果。由此产生了矛盾：要保证短期经济利益，就得在一定程度上牺牲远期利益；为长远、全局利益着想，就要放弃部分的眼前、局部利益。短期内，我国境内企业进行大规模境外投资可以实现降低成本、扩大市场份额等目标，然而长远来看，大规模境外投资对母国实体经济的负面影响是不容忽视的。

四、多重困境下的政策建议

（一）战略上协调境外投资与国内产业升级的关系

境外投资作为我国对外开放的重要一环，较大程度上促进了我国经济增长。我国经历了从大量引进国际资本到逐步对外投资的变化，目前正处于“引进来”与“走出去”并驾齐驱的阶段。总体来看，我国大多数产业集中于全球价值链低端，属于低附加值环节，如何更有效地提升中国在全球价值链中的地位成为境外投资亟待解决的课题。在我国引进外资与对外投资渐趋平衡的过程中，境外投资与国内产业协调发展面临瓶颈。境外投资规模与国内产业转型的协调发展是解决我国目前面临若干问题的重要举措，必须要优化相关制度环境。

我国改革开放30多年来，事实上缺乏切实可行的产业升级政策，主要依赖自由贸易和政策，即“重开放轻产业”，因此可以考虑从以下三方面着手。第一，重点培育适合企业发展的国内市场环境。在ODI持续增长的同时，吸引FDI，填补本土产业转出后遗留的空间。如果本土市场趋于萎缩，将很难吸引FDI和产业转入。应借鉴日本的做法，及时发展高新技术产业和服务业，在一定程度上填补传统产业转出后留下的空间。第二，调整和升级产业结构，降低成本。为避免本土的“空心化”，必须调整、改变国内产业发展与企业经营的高成本结构，实施一系列“降成本”的措施，包括降低相应的税费等，只有这样，才能涌现出投资机会，使企业留在本土持续经营。第三，健全境内企业的治理结构，吸引FDI入股。2014 年，中国实际使用外资1285亿美元，首次成为全球吸引外资第一的国家，这与我国近年来的逐步改革和完善本土企业治理结构是分不开的。

（二）调节对外投资节奏，维护国内经济社会稳定

“腾笼换鸟”需要把握“舊鸟出笼”和“新鸟进笼”的时间差，“旧鸟”飞走而“新鸟”不到，长期“空笼”势必影响就业和经济的稳定。所以，必须吸取以往政策指挥下的“一窝蜂”教训。大力支持瓶颈产业到资源富集地区从事海外资源开发与利用是可取之道。首先，这些区域资源丰富，可为我国产业发展提供持续稳定的资源供给；其次，拉美、非洲等国家经济相对落后，受到资金、技术等方面的限制，未能对自然资源进行有效开发与利用，给我国企业提供了资源寻求型境外直接投资的机会。要对市场寻求型境外直接投资进行引导，转移传统产业。绕开贸易壁垒，使境内企业根据国际市场的需求调整生产，鼓励境内企业到东南亚、南亚等地寻找市场潜力大的国家进行投资。这些国家与我国的经济发展程度接近，区位临近，受汉文化影响较大，产品需求偏好相似，适合我国的市场寻求型境外直接投资。在经济全球化和一体化的趋势下，这些地区已不同程度地开放本国市场，为吸引外资而实施了多种优惠政策，是我国市场寻求型境外直接投资较为理想的对象。

（三）完善对外投资财税支持政策体系

完善对外投资财税支持政策体系不仅要基于本国宏观经济、产业发展、企业发展等具体情况，同时也要借鉴欧美等发达国家的政策经验。可以针对不同的产业设立相对应的海外投资专项基金，如人员培训基金、投资保护基金、技术创新基金等，鼓励不同行业的高水平企业走出去，降低企业参与海外市场的成本，提高企业走出去的成功率。

（四）调整国内企业的财税政策

国家应在财政政策方面给予企业相应的税收优惠，降低企业运营成本和各类交易成本，将优质企业留在本土持续经营，实现制造业转型。同时，合理引导投资流向，促使投资结构与未来就业结构保持一致，以利于本国经济的长远发展。

优化财税支持政策结构，使规模扩张型发展向结构升级型发展转变。在现实中，地方政府对企业海外投资的产业和目的国往往具有一定的导向性。政府应当加强引导，使企业海外投资由传统比较优势产业向以规模经济和技术创新为基础的产业过渡。当前，我国企业“走出去”的质量并不高，政府需要根据我国各产业的特点、发展阶段、海外投资结构等，对不同的企业和行业采取差别财税支持政策。

下调制造业企业的增值税税率。税收支持是促进制造业做强的关键因素，增值税和所得税的政策作用尤其明显。在我国现行的增值税体系下，制造业的增值税税负仍然过重。从世界范围来看，2011年166个国家和地区的增值税标准税率平均值约为1572%，亚太周边国家和地区普遍较低，如新加坡为7%，日本为5%，韩国、澳大利亚为10%，新西兰为15%。目前我国的增值税税率为17%，税负明显过重。

（五）适当控制劳动力成本上升过快的趋势

与周边发展中国家相比，近年来我国劳动力成本上升速度很快，对制造业企业特别是利润微薄的劳动密集型企业的生存和发展构成了严重威胁。劳动力成本上升的一个重要原因是生活服务成本上升，特别是十多年来住房价格暴涨，大大提高了劳动力的生活成本。在特大城市，由于劳动者众多，房租不断上升，甚至达到全部工资收入的六成，自然使劳动者向企业主提出了更高的工资要求。住房和地租成本上升，推动生活消费品价格上涨。由此形成恶性循环，劳动力成本不断提高。因此，需要抑制房地产价格持续上升的势头，从而控制劳动力成本。政府应尽快通过国有资本划拨社保基金等政策，降低企业和个人的负担比例，以降低企业和劳动者的实际负担。此外，在降低个人社保缴费比例的基础上，政府还应尽快上调个人所得税的起征额，以增加劳动者的实际收入，间接降低劳动力成本。