近代中国大学生就业政策效果的历史考察

金淑文

摘 要：自民国时期以来，中国的大学生就业政策经历了一系列的阶段性演变，其效果一直为政治权力升降以及政府同社会、市场之间的互动关系的影响。而中国整体的经济发展水平亦对此形成关键性制约。这启示我们应于制度层面进一步深化改革，挖掘各方面红利；并促进市场机制与社会保护机制的有机结合。

关键词：大学生；就业政策；效果；社会；市场

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2017）20-0185-03

Abstract： Since the Republic of China， the employment policy has undergone a series of evolution， and its effect has influenced the political movements and the interaction between government， society and market. Another influencing factor is China's economic development. As a result， reform should be unceasingly deepened at the institutional level and resources should be collected from all aspects. In addition， market and social protection mechanism should be combined organically.

Keywords： college students； employment policy； effect； society； market 对于每一个社会成员而言，职业是其维持生存所不可少的基本前提。而职业之所以如此重要，皆因其可向社会成员提供报酬。而社会成员通过所从事的劳动而获得报酬的过程便是所谓的“就业”；即“市场经济条件下，在具有法定的就业年龄内，劳动者参加某种具有社会性质的劳动，并取得相应报酬的一种经济活动”[1]。此定义基本反映了就业活动在现代社会的常态下所具有的特性，同时将个人的自主创业等活动亦纳入了考察的范围。而如何保障社会成员的充分就业则是现代政府追求的重要目标。其中，大学生群体由于系统接受了高等教育，因而具备了较强的能力；同时，其也具备强烈而集中的就业需求。因此，促进大学生的充分就业便成为政府制订、实施就业政策时所关注的重要内容。在传统世代的中国社会中，自给自足的小农经济占据统治地位，从而使就业问题往往于家庭层面得到解决，因此并未形成现代意义上的所谓“就业政策”。然而进入近代以后，随着国门的打开，工业文明开始全面渗透中国，小农经济趋于全面解体，以往赖此为生者遂生计无着，“束手坐困者，奚啻千万人”[2]；社会性的失业问题遂渐开始凸显，并影响社会运转与政治稳定。自此，就业政策的作用开始彰显，中国政府亦于每一时期制订、实施多方面的就业政策，并逐步具有了现代型。作为关注的重点，大学生群体与就业政策之间亦建立起密不可分的关系。作为此种关系的有机组成部分，每一时期大学生就业政策的实际效果则成为对政策本身进行检视时无法回避的重要内容。

一、民国时期（1911-1949）

整个晚清时期，并不存在真正意义上的大学生群体。但清政府通过创办工艺局（所）、实边垦荒等措施对实施现代就业政策进行了初步探索，其间所创办的一批新式学堂也为大学生群体的培育奠定了基础。进入民国时期后，由于高等教育的规模较小，大学生总人数也较低。1941年时，全国129所高等学校（含专科及专修学校）共有学生59457人；1945年时也仅为83498人[3]。而作为当时国立大学中学生数最多者，中山1927年-1949年间的毕业生人数之和也仅为10657人[4]。而在距民国时期尚不为遥远的1952年，全国城镇职工总人数为1603万人[5]。因此，仅就供需角度而言，民国时期的大学生明显供少于求，似不应存在明显的就业问题。

但是，在学科比例失调、高校分布失衡等内外因素的作用下，民国时期的大学生面临的就业形势却十分严峻。1930年代的大学毕业生“除了极少数的一批外，其余都变成了失业的游民，社会的寄生虫”[6]，不少人“毕业两三年了，还呆在家里帮老婆抱小孩，什么事也弄不着”[7]。此种情形迫使民国政府予以关注，并采取各种措施加以解决。一方面，针对实际情况，通过控制招生规模的方式调整理论学科与应有学科的比例，强化学校与社会的联系。另一方面，通過职业介绍所、专科学校等机构对大学生进行实践技能训练，提升其就业能力。同时，利用政策对学生就业去向进行调整；尤其是在抗战爆发以后，大量征召护理、外语、法律等专业的大学毕业生入伍从事服务，在相当程度上缓解了就业难题。

上述措施的实施使中国有史以来第一次形成了较为系统的大学生就业政策，也有效增加了社会吸纳大学毕业生的能力，改变了社会在此方面的自然状态。同时，还反向推动了高等教育内部结构的完善。然而，民国时期的中国仍处于前现代的经济形态，处处呈现“产业不兴，生活艰窘，穷民饿殍，遍地皆是”[8]的景象。适合大学生的出路看似很多，但“仔细研究起来，几乎没有一条路是平正通达的”[9]。因此，民国上述措施所取得的些许成就也如同沙基上的大楼一般无法长久。而由于某些政策依赖于政府的强力而得推动，在强力消失后，局面更趋恶化。如抗战胜利后，战争期间因政府征召而暂得职业的学生回到政治社会关系紊乱的收复区，与留在收复区的学生展开就业竞争，导致“纷纷归来之失业青年与日俱增”[10]。

二、计划经济时期（1949-1978）

1949年，中华人民共和国成立。成立初期的新中国面临着与民国时期相似的大学生供求形势。1949-1952年的国民经济调整时期，国家每年约需要10万名大学生，但此间培养的毕业生人数只相当于需求的一半。但是，与民国政府相较，新中国政府明显具有强大的动员能力与组织体系，并得以建立了高度集中的计划经济体制。在此情形下，遂将大学生作为国民经济建设的紧缺资源加以看待，急于根据总体的就业需求对此资源进行统一调配。新中国成立不久，即确立了“统一介绍”的就业方针，单位雇佣求职者均须经过政府设立的劳动介绍所方可完成。在此基础上，对大学毕业生的配置和使用日趋集中，最終形成了高度计划性的就业管理体制。在此基础上，复以“解决失业、扩大就业”为中心，结合各行业的特点制订了相应的具体的就业管理制度，在执行时也较为注重灵活性。因此，此一时期的政策一度将大学生的效用予以最大发挥，促进了其充分就业，克服了民国时期相关政策的不足。

然而，就根本而言，上述政策仅仅是国民经济恢复阶段的权宜之计，因而政府所施加的强力作用在其中占据着突出地位。当此一阶段过去，社会运转逐步走上正规之时，政府的作用应逐渐淡出，并最终处于一个合理的位置。但实际情况却与之相反，政府权力依然操控着大学生就业的各个方面。诸如就业去向、就业领域等应由个人或社会自行调节的内容依然由政府一手包办。而现实的包罗万象、瞬息万变又使得此种包办显得顾此失彼，难以尽如人意。同时，此一时期的社会呈现出高度政治化的特征，失业被视为不应存在的丑恶现象，故将“消灭失业”的激进主张作为相关政策的基本目标，从而阻碍了大学生在就业领域的合理流动。许多大学生的就业不是出于真正的需要，而是为了满足既定的政治目标，实际的就业质量与大学生心目中的期望产生较大落差。而当时的处境令人们对于职业的政治地位亦产生诉求，从而进一步强化了就业过程中的不满情绪。而这又反向刺激了对于大学生就业严重性的认知，并通过进一步强化政府权力的方式以克服面临的问题，从而形成恶性循环。与民国时期相较，计划经济时期的大学生就业局势亦在外在的强力消失后更趋恶化，二者于某种程度上完成了“殊途同归”。不过，此种现象发展至顶峰后却走向其反面。长期存在的大学生就业压力以及僵化的计划经济的就业体制，决定了必须寻找新的制度性解决途径。这促使市场化的资源配置方式率先于大学生就业领域建立，并成为经济体制改革的先导。

三、改革开放时期（1978至今）：政治与市场的双重变奏

1978年，中共召开的十一届三中全会拉开了改革开放时期的序幕，这意味着高度计划性的大学生就业体制的松动。于1980年实行劳动部门介绍、自行组织就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针。在这一总体方针的指引下，大学生就业领域也发生了相应的变化。1983年，清华大学等高校率先采用“供需见面”的方式强化学校与用人单位的沟通。1985年5月27日，中共中央颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，确立了于国家计划指导下的，将本人志愿、学校推荐与用人单位择优录用相结合的制度。进入90年代，随着经济体制改革的全面开启，许多隐性失业人员从国企等组织中被释放入社会，以“再就业工程”为核心的就业制度成为新的政策重点。在此影响下，大学生就业政策也发生进一步改变，以适应市场经济的需求。1993年2月13日，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确大学生应通过人才劳务市场，采取自主择业的办法实现就业。而高校内部亦在课程安排、机构设置等方面适应上述变化。根据有关部门的统一要求，各高校自90年中期开始相继开设就业指导选修课，并相继将毕业生分配机构改组为毕业生就业指导机构，从而完成了对于新的大学生就业体系的构建。

就某种程度而论，上述体系的构建具有以市场导向为基础的政府干预特征。大学生就业的具体层面由市场掌控，供求双方直接进入市场洽谈，高校等第三方力量逐渐淡出；政府则于宏观层面规制着整个体系的运转。以1990年代初的经济体制市场化改革为界，此种政策在实施过程中获得了明显不同的效果。在此之前，由于仅仅建立了初步的商品经济格局，并未于供求关系层面实施变革。因此坐拥产品生产权的各类企业明显处于强势地位，并先于机关事业单位等享受到改革的红利，从而吸纳了大量的就业大学生。而在“三结合”方针的作用下，大学生亦得以尽享新旧就业政策转换间的红利，拥有较大的职业选择余地，并倾向于选择赴企业就业。此后，随着改革的深入和国有企业冗员的释放，整个社会吸纳就业大学生的能力开始下降。进入21世纪后，民企的发展亦遭遇诸多方面的瓶颈，于是企业对于大学生的吸引力迅速下降。同时，高等教育大众化使大学毕业生的数量激增，使大学生的职业选择余地急剧缩小，并处于稳定性的考虑而对机关事业单位青睐有加。然而，与企业相较，机关事业单位对大学毕业生的吸纳数量明显不足。至此，新的大学生就业体系呈现出完整的上升-下降曲线。如何寻求新的破局之道成为决策者不得不面对的问题。

四、结束语

纵观自民国以来的大学生就业政策，对于政治权力的使用成为影响其实际效果的重要因素。民国政府虽对于大学生就业给予了一定的政策性支持，但并未形成完善体系，且力度明显不足；因而在取得初步成效后使局面更趋恶化。计划经济时期，政府权力则走向另一个极端，对大学生就业形成全面掌控，从而影响了社会动力的发挥，并窒息了政策的执行活力。同时，客观的经济环境也对大学生就业政策的效果构成关键性影响。改革开放时期，政治权力与市场力量各行分工、各司其职，从而促进了平衡、有序的大学生就业政策体系的形成。然而，中国长期以来以出口加工业作为拉动经济增长的主要引擎。同时，又始终以贴牌加工作为其主要方式，在国际产业链分工中处于低端层次。这便从整体上制约了对于具有高使用价值的大學生劳动力的需求。因此，当国企对于大学生就业的吸纳能力下降、民企又遭遇发展瓶颈之时，就业政策整体效果的急速衰减便成为必然之事。

因此，就制度层面而言，需要进一步对政策的具体内容加以完善，统筹“收”与“放”的整体关系。一方面，应抓住时机，深化各方面改革；尤其是下决心推进重点领域的改革。如对广大民营企业开放一般竞争性领域，为各类企业提供平等的竞争环境，从而有利于各类企业的真正成长，并为大学生提供更多的吸纳渠道。同时，市场化的求职方式亦对大学生求职造成相当的冲击。因此需要通过对社会保险体系等的完善，从而为整体政策的运转提供安全保障。而也只有将市场竞争与社会保护机制综合运用，方能使中国大学生就业政策效果的进一步凸显提供稳健的支撑保障。

参考文献：

[1]胡学勤，秦兴方.劳动经济学[M].北京：高等教育出版社，2004：23-24.

[2]彭泽益.中国近代手工业史资料（第2卷）[M].北京：三联书店，1957：233.

[3]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编（第五辑第二编）[M].南京：江苏古籍出版社，1999：345，761.

[4]中国人民政治协商会议广东省广州市委员会文史资料研究委员会.广州近百年教育史料[M].广州：广东人民出版社，1983：134.

[5]国家统计局.中国统计年鉴（1991）[M].北京：中国统计出版社，1991：79.

[6]程炳华.救济失业大学生中应注意的几点[J].独立评论，1936（19）：17.

[7]张孟林.大学毕业生学用问题之分析[J].教育杂志，1938，28（6）：65.

[8]宋恩荣.晏阳初全集（第一卷）[M].天津：天津教育出版社，2013：104.

[9]古 .現代中国及其教育（下）[M].上海：上海书店，1992：947.

[10]青年复学就业，辅导会开会检讨工作，商请行总协助救济事宜[N].中央日报，1946-10-6（2）.