清代对于甘青土司法律层面的治理

武沐 易剑文

摘要：清代对于甘青土司法律层面治理的研究可从两方面入手，一是指法律条文的制定，包括土司的承袭与请封、针对土司的处罚条例、针对土司的奖励与议叙、大计、议恤、朝觐。二是指清代针对甘青土司的法律特点，其一为与明朝相比，清代法律更详尽、更宽泛、更具有灵活性；其二为清代适用于甘青土司的法律规定更加严厉；其三，清代适用于甘青土司的法律规定体现着主流社会价值观。

关键词：清代；甘青土司；法律治理

中图分类号：K281文献标识码：A文章编号：1000-5099（2017）02-0102-07

國际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.02.15

一、问题的提出

土司制度发展到清代已呈衰败之势，尤其是“改土归流”后，更是鲜有学者再专门研讨如何治理土司，以至于学界普遍认为清代对于土司的治理惟“改土归流”而矣，这种认识对于南方土司研究而言也许有其道理所在，但对于清代甘青土司而言则颇为不适。清代甘青土司除个别外，绝大部分并未“改土归流”，那么清朝统治者对于这些未“改土归流”的土司又是如何治理的？对于这一问题，学界的研究成果相对薄弱，但不可谓不多，如高士荣的《西北土司制度研究》[1]、《明代西北推行土司制度原因刍议》[2]等全面系统地论述了西北土司制度的形成、发展及其特点；王继光《试论甘青土司的形成及其历史背景》[3]、《安多藏区僧职土司初探》[4]主要针对明代甘青土司制度进行了研究；秦川的《明朝对甘青地区的政策》从政策层面论述了明朝对西北地区的民族政策，土官制度是其中最重要的部分；[5]李玉成的《青海土司制度兴衰史略》系统论述了青海土司制度的由来、明清时代青海土司制度和19家土司情况以及衰落与废除；[6]在个案研究方面，崔永红的《明代青海土官李文之籍贯及生平考略》对明代青海土官李文的籍贯及生平做了深入考察和探讨；[7]桑吉《卓尼土司制度的特点及其历史作用》认为清政府在甘青少数民族地区实行以流管土、以土治番的政策，在安定西北方面起了一定积极作用；[8]张维光《明代河湟地区“土流参治”浅述》认为河湟地区的土司大约形成于明中后期，明采取了不同于西南地区以土司统治为主、流官为辅的方式，而实施的是以流官为主、土官为辅的措施，并指出了河湟地区土官与西南、中南地区土司有别的根据，进一步论述了河湟地区“土流参治”的作用及影响；[9]李建宁《清代管理青海河湟地区方略简述》论述了清代中央政府在河湟地区完善军政设置，政治上推行土流参治，对少数民族实行“因其教不易俗”的政策。[10]此外，还有王树民《明代以來甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》 [11] 、杨士宏《卓尼杨土司传略》[12]等。但上述研究中专门研究清代甘青土司的并不多，尤其是清政府在南方大规模实施“改土归流”后，甘青土司如何治理等方面的研究更显不足。本文愿在前人研究的基础上，试图就清代中央政权如何治理甘青土司等问题，从法律层面上做进一步的研究，不足之处，敬请斧正。

二、法律层面的治理

清代武职土司归兵部管理，将文职土官归吏部管理，但对待两类土官管理的法律规定却是同一的。光绪《大清会典》卷47《兵部》“土司”载：“土司承袭、议叙、议处、封赠、卹赏之例，并同文土官”。因此本文将清代对于甘青文武土司的法律管理合并讨论。清代对于土司的法律管理从顺治初年开始就已陆续制订章程，这在康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪五朝《大清会典》中均有记载，其中尤以嘉庆《大清会典》、嘉庆《大清会典事例》记载得最为详尽，而光绪朝《大清会典》基本照搬嘉庆朝《大清会典》，所以这里主要以嘉庆《大清会典》、嘉庆《大清会典事例》中有关针对或涉及到甘青土司的法律规定为主，辅之以其它各朝《大清会典》以及《大清律例》、《清实录》等，并以西北各地方志为补充，以强调和充实西北特色。清代对于土司的法律规定有相当一部分与流官执行的同一规定，只是在特殊情况下，才针对土司制定一些专门的法律条文，因此，这里只能将针对土司的法律条文整理如下。

1.土司的承袭、请封

（1）顺治朝规定，土司承袭，由部给碟，书其职衔、世系及承袭年、月于上，名曰号纸。其应承袭之人，由督抚具题，将该土司顶辈宗图亲供司府州邻印甘各结，及原领勅印，亲身或由地方官保结交吏、兵部，由吏、兵部核明，方准承袭。土司的号纸遇有水、火、盗、贼损失者，于所在官司告给执照，赴部查明补给。如有犯罪、革职、故绝等事，督抚、布政使司开具所由，将号纸缴部注销。光绪《大清会典》卷12《验封清吏司》载：“凡土官皆袭以世”。承袭之土司，嫡、庶不得越序。土司无子许弟承袭。土司家族中无子、无弟可承袭者，土司之妻、婿为土民所信服者，亦许承袭。康熙朝规定，土司子弟年至十五岁方准承袭。未满十五岁者，将土司印信、事务令本族土舍护理，俟其年至十五岁时请袭。土司病故，其子病废不能承袭，准许孙袭职。土司年老有疾，允许以子代替。《大清律例》卷6《吏律》“官员荫袭”载：“凡土舍嫡妻护印，止令地方官查明，出具合例、印结，咨部准其护印”。

雍正朝规定，凡土司受贿隐匿凶犯、逃人者，革职提问，不准亲子承袭，择本支伯、叔、兄、弟之子继之。土司若有大罪被戮，即立土民素所推服者，以继其职。土司病故，该督抚、布政使司于题报时，即核明应袭之人，取具宗图邻封干结并原领号纸，定限六个月内具题承袭，其未经具题之先，即令承袭之人照署印官例，署印任事。地方官不得将印信封固，致滋事端。有勒索留难者，将该管上司照违宪例议处。

乾隆朝规定，嗣后土司承袭，如有宗派不清，顶冒陵夺各弊，查出革职，具结之邻封土司，照例议处。土司病故，乏嗣，均照定例挨次承袭，不得以亲爱过继为词，非笃疾、残废及身有过犯、与苗民不肯悦服、例不准承袭之人，概不得越次请袭。其承继之子，仍论其本身支派，如非挨次承袭者，只许分授财产，不准承袭。仍取具图结，咨部存案。其袭职时，文、武土司造送宗图册内将本支各派全行开列，逐一添注，以备稽查。凡土司请封，由该督抚核明具题，一面出咨径由提塘递送投部，部限三月汇题，得旨后，揭送内阁限四十日，汇齐用实限十日，本省提塘赴部具领颁发。

（2）支庶承袭。雍正朝规定，各处土司嫡长子孙承袭，其支庶子弟中有驯谨能办事者，具许本土司申请该督抚、布政使司题给职衔，令其分管地方事务。其所授职衔视本土司降二等，如文职土官系知府，则所分者给通判衔；土官系通判，则所分者给县丞衔。武职土司系指挥使，则所分者给指挥佥事衔；系指挥佥事，则所分者给正千户衔。照例颁给勅印、号纸。其分管疆土，视本土官、土司或三分之一，或五分之一。再有子孙可分者，分土如前例，授职再降一等。

（3）违例承袭。

《大清律例》卷6《吏律》“官员荫袭”载：“各处土官袭替，其通事及诸凡色目人等，有拨置土司亲族不该承袭之人，争袭劫夺仇杀者，俱发极边烟瘴地面充军”。

（4）承袭应试。

乾隆二十九年议准，《学政全书》载，土司应袭子弟，令该学立课教训，俾知礼仪。俟父兄谢事之日，回籍袭职等语。土司未经袭职之先，原许其读书应考，既由生员袭职，如能不时课读，亦可造就成才。若平时混侧诸生员，袭职之后，临考又借口地方事务繁多，屡行欠考，有名无实，殊非慎重名器之意。嗣后土司由生员袭职者，如事务繁多，自揣不能应试，即具呈告退。其愿应试者，饬令如期应试，不得托故避考，违者该学政即照定例褫革，其边省有土司地方，均行一体遵照。

2.针对土司等的处罚条例

光绪《大清会典》卷11《考功清吏司》载：“凡处分之法三：一曰罚俸，其等七。二曰降级，留任者其等三，调用者其等五。三曰革职，其等一。留任者别为等焉。降调而级不足者，则议革”。这是针对普通官员的规定，就土司而言，除此之外另有一些专门的规定，即所谓“若宗室官、土官亦与凡异焉”。主要有：

（1）土司等不遵约束，肆行抢夺，无辜侵扰内地居民者，该督抚等一面题明情由，一面发兵剿灭。

（2）土司吓诈部民，恣意侵害者，革职。督抚、提镇务严饬所属土司爱惜土民，毋得滥行科敛，如申斥之后不改前非，一有犯事，土司参革，从重究拟。

（3）土司缉获旗下逃人，照例解部。获逃兵、叛属解督抚惩治，照例安插。如该土司地方失察逃人一名，或被别土司擒获，或逃人供在某土司处，审实，将土司降一级，知情藏匿者革职。

（4）土司、土人因公远赴外省，许呈明该管官转报督抚，给咨知会所到地方之督抚查核。于事竣日给咨知会本省督抚，均计程立限，毋许逗留。有不行申报擅自出境者，土司革职，土人照无引私渡关津律杖八十。若潜往外省生事为匪，别经发觉者，除实犯死罪外，徒罪以上皆照军人私出外境掳掠，不分首从，发边远充军律治罪。其本境及所到汛守官失察者，罚俸、降调有差。《大清律例》卷20《兵律》“关津”条亦有相同的规定。《大清律例》卷42《总类》“兵类”载：徒三年，“土人潜往外省生事为匪，除实犯死罪外，徒罪以上者，同家口、父母、兄弟、子侄一并迁徙安插”。光绪《大清会典》卷12《验封清吏司》载：“有贪婪等罪者，潜往外省及纵容土人潜往外省者，土民有犯盗抄、抢掠、争讼等案，準州、县移会。徇避不解者，承缉凶犯、盗犯，议以降级留任，至五案以上者，皆革职。择其子弟之贤者承袭。

（5）《大清律例》卷20《兵律》“关津”载：“奸商贩卖军器与土司、番、蛮者，杖一百，发边远充军。该管官知情故纵者，罪同不知情者。道、府、州、县官及武职专管兼辖官并该管督抚、提镇俱交该部照例分别议处。”

（6）凡土司延幕，将姓名、年、籍通知专辖州、县，确加查验。人果端谨，实非流棍，加结通报方准延入。倘文、武土官私聘土幕，不通知州、县查验，照违令私罪律罚俸一年。若知系犯罪之人，私聘入幕并延请，复纵令犯法者，照职官窝匿罪人例革职。土幕私就，饬令专辖州、县严加驱逐。如有教诱犯法，视其所犯之轻重，具照匪徒教诱犯法加等例治罪。若败露潜逃，即行指拿重惩，以示警惕。《大清律例》卷32《刑律》“詐教诱人犯法”亦有相同的规定。

（7）《大清律例》卷4《名例律》“流囚家属”条载：“犯军流罪之土司，例发近省安插者，本犯身故或无子及虽有子而幼小者，其妻子并许回籍。”

（8）《大清律例》卷4《名例律》“职官有犯”条载：“各处大、小土官有犯徒流以上，依律科断其杖罪以下，交部议处”。

（9）土司互相残杀，能自悔过和息者，免议。

（10）土司不食俸，有罚俸、降俸之案，皆免其处分。其公罪应将三级以内调用者，降一级留任；应将五级以内调用者，降二级留任；应革职者，降四级留任；如有贪酷不法等罪，仍革职。土司有钦部案件奏效钱粮及迟误表笺等项，均照流官例一体处分。

（11）土司不食俸禄，如有罚俸、降职等事，具按其品级计俸罚米。每俸银一两，罚米一石。移贮附近常平仓，以备赈荒。《清道光实录》卷114道光七年二月癸酉载：“寻奏：‘杨宗贤先与杨宗基争嗣有隙，现又因杨宗基不准伊子充当僧纲，心愈忿恨，遂捏称杨宗基贿嘱舞弊。现已讯明，全属诬控。杨宗贤依律拟军，照土番初犯例枷责，免其迁徙。杨宗基因伊嫂罗氏另行择继，多方阻止，居心奸诈，照律降三级调用。土官照例降一级留任，按其品计俸罚米。下部议。从之。”

（12）该督抚、布政使司等官或因需索土司，以致起衅者，许该督抚、布政使司互相纠参，将启衅之人革职，从重治罪。若督抚、布政使司互相容隐，一并从重治罪。

（13）《大清律例》卷31《刑律》“在官求索借贷人财物”载：“文武职官索取土官、外国、猺、獞财物，犯该徒三年以上者，俱发近边充军。”

3.针对改土归流土司的迁徙处罚

（1）凡有改土归流之土司，其迁移何处及如何酌量房产，俾得存养之处，著九卿酌量土司所犯罪案分别详慎具奏。

（2）改土归流之土司家口，应令各该督抚据实确核，其妻、妾、子、女与应迁之父母、兄弟照例迁徙。如该土司只有妻妾，并无子嗣及子嗣幼小，又无应迁之父母、兄弟，即将该妻妾幼子免其迁徙，安插于本省省城，令地方官稽查约束，勿许生事。至犯军流罪改土归流之土司家口，无论有子无子，照例随同本犯迁徙外，如本犯未迁之先身故及子嗣幼小者，免其迁徙，安插省城，令地方官稽查管束，勿许生事。该督抚即将应行迁徙与应留本省情由于疏内声明，取具地方官印甘各结，报部查核。土司并家口迁于远近省份安插者，饬令该地方官不时稽查，勿许生事、扰民、出境，如疎纵土司本犯，将该地方官照军流罪犯取保脱逃例议处；如疎纵土司家口，照疎脱递回原籍人犯例议处。《大清律例》卷5《名例律》“徙流迁徙地方”条载：

凡土司有犯徒罪以下者，仍照例遵行外，其改土为流之土司，本犯系斩绞者，仍于各本省分別正法、监候。其家口应迁于远省者，系云南迁往江宁，系贵州迁往山东，系广西迁往山西，系湖南迁往陕西，系四川迁往浙江，在于各该省城安插。如犯军流罪者，其土司并家口应迁于近省安插，系云南、四川迁往江西，系贵州、广西迁往安庆，系湖南迁往河南，在于省城及驻扎提督地方分发安插。该地方文武各官不时稽查，毋许生事、扰民、出境。如疏纵土司本犯及疏脱家口者，交部分別议处。其犯应迁之土司及伊家口，该督抚确查人数多寡，每亲丁十口带奴婢四口，造具清册一并移送安插之省。仍具册并取该地方官并无隐漏，印结咨报刑部。其安插地方每十口拨给官房五間，官地五十亩，俾得存养。护所官地照例输课于每年封印前，將安插人口及所给房产数目造册送户部查核。

《大清律例》卷5《名例律》“徙流迁徙地方”条载：“各省迁徙土司，若本犯身，故该管地方即行文原籍，该督抚将该犯家口应否回籍之处酌量奏闻，请旨定夺。其本犯身故无子及虽有子而幼小者，其妻子并许回籍不在此例”。

4.针对土司的奖励与议叙

光绪《大清会典》卷12《验封清吏司》载：“凡土官有功则叙”。凡议叙之法二：一曰纪录，其等三；二曰加级，其等三。议叙的主要内容有：

（1）盗首逃匿土官、土司地方，该土司年内能查解五名以上者，纪录一次；十名至十四名者，纪录二次；十五名以上者加职一级；三十名以上者加职二级。如一年不敷五名议叙之数者，准并次年接算议叙。不准三年合算。

（2）土司、土职军功保列出众者，方准加衔一等，头等者加一级；二等者赏银一两五钱；三等者赏银五钱。土司、土职奉旨从优议叙，将保列出众土司加衔一等，再加一级；头等者加衔一等；二等者加一级；三等者纪录二次。土兵于应得例赏之外，各按所列等第、应得银数加赏三分之一。《清雍正实录》卷60雍正五年八月甲申载：“议叙土司随师进剿青海等处功......庄浪指挥佥事鲁华龄、三寨指挥佥事丹坝扎什、双岸、朗柯四员俱加指挥同知衔”。又奏准，委署屯土官弁随征出力，交部议叙者，仍照土兵例给予赏银，毋庸议给加级纪录。光绪年修改为，军功保列出众者，加衔一等，头等者加一级；二等者纪录二次，三等者纪录一次。

（3）经征钱粮一年内全完者，督抚奖以银牌花红；能严行钤束，擒剿盗贼，一应案件于一年内全完者，加一级；完结过半者，督抚加奖。

（4）光绪《大清会典》卷47《兵部》载：“土司有军功者各就原品级以次递加。指挥使以下，有百长以次递加至指挥使而止……其降等各按其司之等递降，至无等可降则为土舍、土目，不给职衔”。

（5）土司辞职、改土归流，给千总、把总职衔，均颁给敕书，准其世袭。

（6）凡軍功，文武官皆下于部而议焉。凡叙军功，八旗、营总而下予功牌；绿营副将而下予功加。各以其等。副都统、总兵而上予级纪，文职官如之，土司亦如之。

（7）凡有土司官员请封者，该督抚查明提请，亦准给予封典。

5.大计

考群吏之治，京官曰京察，外官曰大计。大计有考题，有会核，三年则举行焉。雍正四年，谕各省所属土官、土司，有奉法称职，裨益地方者，该督抚不必拘三年大计之例，随时荐举，朕当酌加恩奖，以昭鼓励。

6.议恤

康熙十七年提准，土兵助战阵亡者，照步兵例减半给赏，阵前受伤者，照各等第减半给赏。乾隆三十七年遵旨议定，“土司、土职阵亡、伤亡者，三品土司赏银二百五十兩；四品土司赏银二百两；五品土司赏银一百五十两；六品土司赏银一百两；七品、八品土司赏银五十两，具加衔一等。令尹子承袭一次。仍以本身应得土职照旧管事。俟再承袭时，将所加之衔注销，空衔顶戴。照八品土官、土司例赏赉，毋庸给予加衔。乾隆三十九年奏准，土司、土兵打仗受伤列为头等者，给银十五两；二等者给银十二两五钱；三等者给银十两；四等者给银七两五钱；五等者给银五两。此内阵亡、伤亡兵丁应给之银，并无妻子、亲属承受者，给银二两。该总督、巡抚提督、总兵官委员致祭。又奏准，出征病故，三品、四品土司赏银二十五两，五品、六品土司赏银二十两，七品、八品土司赏银十五两。其打仗奋勉、屡着劳绩、立功后病故，经该将军保列等第报部者，即照该土司应得议恤之加衔、加级、纪录，分别令伊子承袭土司时，随带一次。土兵赏银八两。乾隆四十九年奏准，土司、土兵打仗受伤，例给期限，头等伤予限半年，二等伤予限五个月，三等伤予限四个月。如限内因伤亡故，仍照阵亡例议恤。其有限外因伤亡故者，头等伤再予限六个月，二等伤再予限五个月，三等伤再予限四个月，具领该管官出具印甘各结，报部议恤。至向例尚有四、五等伤给银之例，今四、五等伤名目，遵旨概行删除。”

乾隆五十八年谕，向来绿营阵亡官弁，具给予世职，俟袭次完时，给予恩骑尉世袭罔替。原以轸恤勋劳，特加优典。至屯土官弁遇有征调，无不踊跃争先，著有劳绩，而临阵捐躯者，向止给予赏恤银两，分别加衔，并未一体议给世职。该屯土官弁与绿营同一效命疆场，而恤典各殊，究未免稍觉向隅。嗣后屯土官弁设遇调发，有随征阵亡者，均着照绿营之例，按照实任职分给予世职袭次。俟袭次完时，再给予恩骑尉世袭罔替。至此等承袭世职人员遇有该处屯土备弁缺出，著先尽此项人员酌量拔补，如此逾格加恩，永为定例。该屯土官弁等益当倍加感激，尽力戎行，以副朕一视同仁奖励忠尽之至意。钦此。遵旨议定，阵亡屯土员弁均照绿营副将以下，经制外委以上之例，给予云骑尉世职，袭次完时，给予恩骑尉世职世袭罔替。一体办给敕书。遇有该管屯土员弁缺出，先尽补用。至屯土职任等官，向不送部引见，此项世职人员，即令该督抚查明应袭之人，具题请袭，毋庸送部。

光绪《大清会典》卷12《验封清吏司》载：“覃恩则封，死事则恤，阵亡授爵如流官例，伤亡加衔一等，准照加衔承袭一次。其恤赏银两具如绿营例给予。”

7.土官朝觐

《清乾隆实录》卷1269乾隆五十一年十一月庚寅载：

谕“‘据永保奏，庄浪土司鲁璠现随年班伯克入觐，请酌给驿马赴京等语。鲁璠系内地土司，来京朝觐，虽向无乘骑驿马之例，但该土司曾在军营颇为出力，且现随年班伯克行走，若令自顾脚力，未免拮据。鲁璠着加恩准其一体乘驿，并着沿途支予廪给，不拘该土司行至何地，接奉此旨，即行支给。仍照例沿途妥为照料，俾与年班伯克一同抵京。嗣后该省各土司有情殷瞻觐者，俱照此例赏给驿廪，以示体恤”。

《清乾隆实录》卷1351乾隆五十五年三月甲辰载：“陕甘总督勒保奏：‘洮州土司世袭指挥杨家业呈称，恭遇皇上万寿，愿入京叩祝，应请照五十一年庄浪土司入觐例，令随各回城伯克同赴热河。得旨：‘准其来。”

三、清朝有关适用于甘青土司法律规定的特点

1.与明朝相比

明朝土官无论从数量、分布范围、结构的重要性以及综合影响力上均远在清代之上，明代土官的自身权力以及相对的独立性也远在清代之上，因此明代对于土官的法律管理较之清代更为宽松，法律条文较清代更为简约，这一点从明朝针对土官的法律规定上即可窥见一斑。《大明律》中针对土官的规定仅十条，其中适用甘青土官者为七条。《明会典》中除土官袭替外，针对土官的法律规仅两条，其中一条还不适用于甘青土官。《大明律》、《明会典》中除土官袭替外，涉及土官的法律规定大体包括土官、土民犯法、擒拿逃犯、土民参与私茶、土官、土民纵容本管夷民为盗、土官接纳境外强卖人口、土官越级上奏、土官请给诰敕等。而《大清律例》中除《大清会典》《大清会典事例》等已记载外，仍有二十余条适用于甘青土司的法律规定，清代各朝《大清会典》《大清会典事例》中适应于甘青土司的法律规定更是百倍于《明会典》，其内容除《大明律》、《明会典》涉及之外，还涉及土司相互残杀、土司罚俸、土司爱惜土民、土司迁徙、土司改土归流与改土归流后的子女安置、土司延幕、土司吓诈部民、恣意侵害土民、土司的奖励、议恤、大计众多方面等。即使是同样内容的法律规定，《大清律例》《大清会典》《大清会典事例》的规定也比《大明律》《明会典》的规定更为详尽和宽泛，如在《大明律》《明会典》中，有关土官犯法的规定仅一条，即《大明律》卷1《名例》“职官有犯”所载：

云贵军职及文职五品以上官并各处大、小土官，犯该笞杖罪名，不凡军职并土官有犯强盗人命等项真犯死罪者，先行该管衙门拘系，备由奏提，若军职有犯别项名，敢行拘审，果有干干碍，然后参提。若问发守哨立功未满再犯者，径自提问，其致仕、优给、退职、借职、笃疾、残疾者，止参提，不论功定议。

此条规定在《大明律》卷1《名例》“军官有犯”条中亦有大致相同的记载，但是在《大清律例》《大清会典》《大清会典事例》中则至少有三条。

除此之外，较之明代，清政府针对土司的管理不仅严格，而且十分详细，同时又不失灵活性，如关于“土司不食俸，有罚俸、降俸之案，皆免其处分”降级留任的规定，关于土司按品级计俸罚米的规定 〔嘉庆〕《大清会典事例》卷469《兵部·土司》。，关于土司议恤的规定，关于土司奖赏的规定，关于土司袭替的规定，关于土司科考的规定，关于“改土归流”后土司及家属如何安置的规定等等，无不体现出清政府对于土司关了的细致与灵活。这些规定在《大明律》、《明会典》中很难见到。

2.清代适用于甘青土官的法律规定更加严厉

清朝国势强盛，国家权力向地方政权的渗透是明朝难以企及的。所以清朝对于土司的管理一改明朝宽松的管理模式，而是更具有限制性，甚至是侵略性。以土司的袭替为例，雍正三年规定：“各处土司嫡长子孙承袭，其支庶子、弟中，有驯谨能办事者，具许本土官申请，督抚题给职衔，令其分管地方事務” 〔嘉庆〕《大清会典事例》卷121《吏部·土官》。。

分袭始于康熙年间，由给事中陈允恭提出。其办法是分割土司的辖地由诸子降职分袭。雍正三年经清廷议准，允许庶支可降等授职。雍正之所以允许庶出子弟享有一定的承袭权，按照雍正的说法，是因为土官的祖父辈“向化归诚，著有劳绩，故世其官以昭激劝”，所以除了嫡长子孙应当享受祖、父之荫外，庶出子、弟也可以适当分享之。这表面上看似好意，但如此好意显然是一个借口，“好意”背后的潜台词是借此消弱土司。如果说顺治、康熙时期有关土司的法律只是恢复了明代以来土司嫡长子承袭的相关规定，那么雍正的这一条法律则是在嫡长子承袭的同时，允许支庶子、弟亦有资格承袭，令其分管地方事务。这是土司出现以来，关于土司承袭制度上最具颠覆性的一项规定。它实际上汉代“众建诸侯以少气力”的削藩政策在处理土司问题上的具体运用，是将土司权力再次分解，以降低甚至消除土司对中央政权的消极影响。这条规定虽然是在全国范围内颁布，但考虑到西南、华南大部分地区均将大规模“改土归流”，因此这一规定对于甘青土司而言更具有针对性。在这一规定指导下，陕甘总督那彦成在循化、贵德缩减了千户管辖的户数，“令千户管三百户，百户管一百户，什长管十户，是千户之族有三头人，二千户之族有七头人，头人各领所管，上邀天朝茶粮互市之恩，其势不肯相下，自必倍加恭顺，为我藩篱” 〔道光〕那彦成：《平番奏议》卷4，甘肃省图书馆藏。。清朝政府的这一做法，既适当缓和了土官家族内部因觊觎职位而屡屡引发的争斗，有利于保持土司辖区的稳定，又通过“众建以分其势”，对一些辖地广、领户众，有力量搞割据、闹对抗的大土司，逐步消弱其力量，使中央政令能順利地实施。从这一点讲，雍正的这一规定早已超越了对土司制度的正常维护，而是直接的削弱，乃至瓦解这一制度。

再如，明代对于土司拥有土兵的数量、规模从未有强行规定，但清代则对于土司拥有土兵数额、土司配备武器的管理是非常严格的。《甘宁青史略正编》卷19所载的乾隆四十六年甘青41家土司档案中，就记载了土司拥有土兵的数额，而严格限制土兵数额则是清代在管理土司上有别于明代的一项关键措施，也是清代从法律层面治理甘青土司最严格的规定之一。按照这份档案记载，甘青41 家土司中有22家拥有土兵，19家“未管理土兵”，其中拥有土兵最多的是洮州厅土司指挥佥事杨宗业，管土兵2016名；最少的只管土兵11名，为碾伯土百户辛广贤。

清朝对于甘青土司拥有土兵与武器是否超标的问题相当敏感，如在乾隆十四年洮州番民善巴策凌、朱瓦策凌控告杨姓土司残虐番民、私藏军器一案中，乾隆皇帝认为杨土司残虐番民，“不过自相侵暴，則又土司常有之事，安能一一禁止”，且“在寻常叩阍之案，竟可不必办理”，但得知控告信中有杨姓土司私藏军器等语则非常警觉，严诫督抚“不可置之不问”，要严加查处，而督抚核查后奏曰：“至私藏军器，该土司原有报部土兵二千名以供调遣，向来随征效力。及现在防御边隘，所备器械间或随时修整，未闻有违例多造情事”《清乾隆实录》卷347乾隆十四年八月乙巳。。又如在《大清律例》卷20《兵律》“关津”中，请政府规定“奸商贩卖军器与土司、番、蛮者，杖一百，发边远充军。该管官知情故纵者，罪同不知情者。道、府、州、县官及武职专管兼辖官并该管督抚、提镇俱交该部照例分别议处”。这里虽然指的是不许奸商贩卖军器与土司，但实际上这是一个问题的两方面，禁止卖也就意味着禁止买。可见清政府对于土司私藏军器以及土兵数额是否超标的管理是非常严格的。

3.清代适用于甘青土司的法律规定体现着主流社会价值观

学界在讨论关于“改土归流”的动机中，有一条非常重要，那就土司的落后性。清代主流社会所谓土司的落后性，大体包含三个方面：一是土司对土民的超经济剥削；二是土民对土司的超强人身依附关系；三是土司风俗教化的落后。由此可见，清代主流社会对于土司落后性的判定是综合的、全面的，不单指某一或某几个方面，如雍正三年谕：“各处土官鲜知法纪，所属土民每年科敛较之有司征收正供不啻倍蓰，甚至取其马、牛，夺其子女，生杀任情，土民敢怒而不敢言”〔嘉庆〕《大清会典事例》卷469《兵部》“土司承袭”。。《岷州续志采访录·宦迹》也列举了岷州土司的种种不法与野蛮行为：康熙二十八年岷州，土司赵文暹、后君宠两家招纳亡命、匿盗分赃、武断乡曲，勒兵拒捕。汪元絅到任后，首治两家土司，捕益力，卒得二人治之。后毙狱，赵解司，道被怨者击死。其党徒甚多，擒其尤者，尽法惩之，奸豪闻风沮丧。雍正时，“多纳土司赵某骄纵不法，至今彼人谈其恶迹甚多，尤甚者，如民间初婚之妇，必先召入供役，然后遣归。修署用砖瓦数十万，役民运瓦，自陶所至署二十里，排立而以手传至，不得用车马。其它横征苛敛，不可枚举。番民不堪其虐，赴辕控告”。再如年羹尧在奏请禁约青海十二事中有“父没不许娶继母及强娶兄弟之妇”的规定《清雍正实录》卷20雍正二年五月戊辰。，这是清朝主流社会针对土民婚姻中的一些落后习俗提出的约束，属教化范畴。乾隆九年，洮州土司杨汝松被子杨冲霄取代，理由是“杨汝松管理土务时，本不足以服番众，今杨冲霄业已承袭，应将杨汝松移驻岷州城内。若三、四年后，果能安静悔过，应否准令回家，临时请旨” 《清乾隆实录》卷362乾隆十五年四月甲戌。。此案中，土司杨汝松并无明显的罪名，仅仅是“管理土务时，本不足以服番众”，纯属土司个人能力问题，但同样遭到罢免。这表明清政府在罢免土司时，主流社会价值观的评判往往发挥了潜移默化的作用。 在清代有如此遭遇的土司不在少数。 面对土司的如此行为，雍正强调，“莫非朕之赤子，而土民独使向隅，朕心深为不忍……嗣后督、抚、提、镇务严饬所属土官，爱惜土民，毋得滥行科敛。如申饬之后不改前非，一有犯事，土官参革，从重究拟”〔嘉庆〕《大清会典事例》卷469《兵部·土司》。。为此清政府特意制定了“土官吓诈部民，恣意侵害者，革职”等法律条文〔嘉庆〕《大清会典事例》卷121《吏部》。，以及清初《学政全书》规定“土司应袭子弟，令该学立课教训，俾知礼仪。俟父兄谢事之日，回籍袭职”。这较之明代是一大进步。

不过应当看到，清代对于土司的治理是综合的，法律仅仅是其中一个方面。就南方而言，对于土司的治理主要是归功于“改土归流”，而且“改土归流”后的土司本人家眷还要迁徙到他省的省城，被严加管护，这几乎是连根拔断了土司的命根。在甘青地区，土司除面对清政府的综合治理外，还遭受了同治年间西北回民大起义的沉重打击。起义后的甘青土司大多数已失去往日影响，形同编户。

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