经济快速发展地区的留用土地开发模式与效益分析：基于广州的实地调研

郑沃林 谢昊 谭建纯

摘要：留用土地制度是对被征地村民补偿安置的有效方法，深入分析经济快速地区的留用土地开发模式与效益是推动我国留用土地机制发展的关键。以广州市为实证，分析市内的留用土地开发模式及不同模式衍生的效益。结果表明：广州市留用土地开发的模式主要包括指标出让、具结承诺、土地出租、土地转让、自主经营、物业出租及合作开发七种模式，不同的留用土地开发模式产生的效益各不相同。大部分村庄选择的留用土地开发模式为合作开发、物业或土地出租，收益的形式多以租金或物业分成体现。

关键词： 农留用土地；开发模式；效益；广州

一、前言

在快速城市化及工业化的背景下，经济快速发展地区不断扩展，形成大量的建设用地需求，满足扩展的建设用地需求主要由农村集体土地转化而来。由此造成大量的村民成为失地群体。如何确保被征地村民长远的生活生产及发展不受影响，妥善地保障被征地村民的合法权益，一直是社会各界共同关注的热点[1，2]。在此背景下，征地留用土地制度应运而生，其目的是为了使被征地的村民在国家征收农村集体土地后，不完全失去土地，而按照实际征收土地面积的比例，另行安排给征地农村集体经济组织和村民发展生产，用于获取长期稳定的收入来源，保障自身利益的建设用地，是一种对于被征地村民的补偿及安置的手段[3，4]。留用土地制度最早出现于20世纪80年代后期的深圳，并主要集中于经济快速发展的地区，诸如深圳、上海及广州等城市。虽然留用土地制度经过多年实践尚未在全国范围内形成统一的模式，但基本上形成了长沙咸嘉模式、杭州模式、厦门市西坂村“金包银”模式等典型发展模式，在保障失地农民土地权益、保障农村可持续发展方面发挥了积极的作用[5，6]。

作为留用土地实践最早的经济快速发展地区，广州市下属番禺县于20世纪90年代初就颁布相关文件，提出在征地过程中采取留用土地方式作为安置被征地农民手段。1993年，广州市政府出台《广州市国家建设征用土地和房屋拆迁管理若干补充规定》（穗府〔1993〕16号），明确要将番禺的做法推广到全市，并于1995年出台《广州市土地管理规定》，将留用土地的做法从政府规范性文件上升为地方性法规。其后，广东省国土资源厅颁布《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号）提出在全省范围内探索试行留用土地安置的模式；并相继出台《中共广东省委广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发〔2007〕14号）及《广东省征收农村集体土地留用土地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号），规范留用土地模式的运作。广州市结合过往的经验和实际情况，于2012年印发《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用土地管理办法（试行）>的通知》（穗府办[2012]7号），进一步规范新征地留用土地的具体操作，确保被征地农民及时取得建设用地审批手续完备的留用土地[7-10]。因此，本文结合广州市留用土地开发利用的实际情况，深入分析留用的开发模式及效益，为其它经济快速发展城市提供解决留用土地开发利用过程中的实质性问题的参照，为完善相关政策提供理论支撑。

二、广州市留用土地开发模式与效益分析

（一）留用土地开发模式分析

目前对留用土地开发模式，在国家层面尚没有统一、具体的规定。因此，不同的地区主要围绕促进留用土地成为失地农民重新就业或农民集体经济组织增收的载体，补充征地货币补偿，以维护农民利益、保障农民权益为目的，各自依据地方特性和建设需求，制定留用土地开发的细则（留用土地比例核算、土地权属、使用性质、选址位置等内容）。由此，形成多元化的留用土地开发模式。总的来说，目前影响较为深远的主要包括三种模式：一是自建、对外招商和与开发商合作开发并存的杭州留用土地开发模式。这种模式多集中于经济快速发展的一、二线城市。二是以政府为主导，在政府财政支持下进行统一建设、统一安置、统一开发的长沙咸嘉模式（区委、区政府指导下村集体主导）和厦门市西坂村“金包银”模式（厦门市全方面主导建设，村集体配合完成）。这种模式对于政府的支持和监管等要求较高，其收益比较大，风险也较高。三是将被征收的土地看作农民个人财产，通过补偿使得农民土地價值不受征地的影响而发生变化的台湾模式。

广州市留用土地开发模式和杭州市留用土地开发模式思路相同，主要是在村集体获取留用土地使用权后，由行政村决定留用土地开发模式，政府可以协调开发商与行政村进行合作开发，被征地村也可以土地入股实现留用土地的开发效益，主要包括指标出让、具结承诺、土地出租、土地转让、自主经营、物业出租及合作开发七种。指标出让是对于部分村庄没有可供指标落地的土地，而形成的创新性模式，即村集体拿到留用土地指标后，将留用土地指标出让给其他村集体，对方向村集体支付指标出让金。指标出让的开发模式方便了部分由于土地被征收完毕等原因没有土地供指标落地，又不愿意在异地落地的村集体。具结承诺是指由于返还留用土地地块小，零散不利于规划，村集体不选择立刻兑现留用土地指标，而等到指标累积一定数额后再统一兑现的开发模式。土地出租是指村庄直接向企业出租土地，让承租方自行投资经营留用土地，村集体不干预承租方的经营活动，也不参与物业收益的分红，仅要求承租方按照约定的时间缴纳相应的租金，租金的标准随市场标准的浮动而作调整，到期后双方可以约定继续承租。土地转让是指通过变更留用土地所有权性质，即转为国有用地，并推向土地市场，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向村集体支付土地使用权出让金的模式。自主经营是指村集体领到征地补偿款后对留用土地自行投资、开发及经营并获取收益的模式。物业出租是指村集体根据市场需求，对留用地投资开发建设商铺用房、物流厂房、仓储库房等，村集体作为出租人将其留用地地上物权出租给承租人使用，由承租人向村集体支付租金。这种开发利用模式相对直接出租土地而言，租金较高，村集体获得利益更多。合作开发是指村委以土地作价入股，企业以资金作价入股，共同组成开发经营的主体，双方根据土地价格和建筑成本商定物业产权的比率，其后通过统一经营或分别出租获利（表1）。

（二）留用土地开发效益分析

不同的留用土地开发模式所带来的开发效益不尽相同。诸如黄埔区文冲村主要采用合作开发加物业出租的留用土地开发模式，留用土地的规划定位为商业地产。同样规划定位为商业地产的番禺区石壁街道则采用合作开发的留用土地开发模式。对比两者，可以发现：黄埔区文冲村的留用土地效益主要包括两部分：一是物业分成；二是每三年递增5%的物业租金。而番禺区石壁街道的留用土地效益则是行政村与开发企业平均分的物业分成。另外，由于受规划用地类型、留用土地位置、留用土地面积等因素的影响，同一种留用土地开发模式所带来的开发效益也略有差异。以白云区松洲街槎龙村和南沙区乌洲村为例，白云区松洲街槎龙村采用物业出租的留用土地开发模式，其物业租金收益可以达到35元/平方米×月。而同样采用物业出租的留用土地开发模式的南沙区乌洲村，其物业租金收益只有18—25元/平方米×月。差异产生的原因在于：地处南沙区（广州市新区）的乌洲村，其区位优势明显弱于白云区（广州市老八区之一）松洲街槎龙村。同时，受辖区的产业定位影响（南沙以汽车、物流、航运产业为主），南沙区乌洲村的留用土地规划定位为工业（目前多是仓库、厂房等物业为主）。而白云区松洲街槎龙村留用土地的规划定位为商业服务业。特别是建成的龙骏广场入驻众多企业（包括国际品牌主力店、四星级酒店等），并形成良好的经济效益（龙骏广场商铺租金已达1000元/平方米×月，接近白云区中央商务区同类商铺的均价），物业收益相对稳定。

值得注意的是：留用土地开发成本对留用土地开发效益也产生一定的影响，但影响相对不明显。其原因在于：虽然留用土地开发模式的不同，的确带来不同的留用土地开发成本。但总的来说，留用土地开发成本差别不大（和国有土地使用权出让不同，留用土地开发不需要交纳巨额、浮动性强的土地价款。因此，留用土地开发成本相对稳定），主要包括政府规定的各种税费（土地出让金、房产税等）、开发所承担的风险（市场风险、经营管理风险等）、开发过程中的成本（人员工资、建设费用等）。对于行政村而言，自主经营留用土地开发模式（留用土地的自行投资、开发及经营）的成本是最高的，同时承担的风险（资金链断裂风险、经营风险等）也是最高的。只有当村集体经济组织决策者的经营能力足够强时，才有可能实现整个项目收益的最大化。目前采用自主经营留用土地开发模式的行政村还是具有一定的规模（采用自主经营开发模式最能实现自身利益的最大化的，不仅能保障被征地村集体经济组织的基本收益，还能让村集体经济组织享有全部开发成果，进而能享受土地及其之上的附着建筑增值带来的收益）。但自主经营模式成败与行政村的经济实力和运营能力强弱相关，相对普遍的自主经营模式是：村民集资建设成厂房、宿舍、幼儿园（工业园的附属生活区）对外招租。采用“货币与物业”组合的留用土地开发模式的成本最低。例如：南沙区的金州村选择与深圳星河合作进行房地产开发，南沙区的坦尾村选择与深圳市新德田投资发展有限公司进行留用土地开发。但从长远利益来考虑：“货币与物业”组合的开发模式在将来比较容易面临土地问题。因为，这种开发模式将一部分集体土地转为国家用地并将土地推向市场，村民只能拥有这种商业物业40年。40年之后物业权属不归村民。也就是说，失地村民会失去经济来源。而具结承诺的留用土地开发模式则能够在长远的时间段内实现土地的最大化价值。而具结承诺能够为村庄累积留用土地指标，其后可以在区位优势明显的区域落地项目，以形成规模效益，产业集聚的局面。但目前广州市采用最为广泛的留用土地开发模式是合作开发或土地出租。由于这两种模式均是以留用土地作为资本入股或者变价，合作单位按照事先与村集体经济组织协议号的土地所占股份或者租金分红。因此，村集体的开发效益是可以预期的，而且是事先协定的，可以根据相关的协定作浮动。所以，这种收益是稳定的且不会有相对过大幅度的变化。同时，在合作开发模式中，村集体除了取得稳定收益外，还可以获得土地的增值收益。

三、结语

本文在充分的调研基础上，明晰广州市留用土地的开发模式及开发效益。一是广州市以保留留用土地所有权为主的开发模式（保留集体土地性质），不作留用土地转让是大部分行政村选择留用土地开发模式的前提。二是土地出租或物业出租是主流的留用土地开发模式。经济较为发达的辖区多以物业出租为主，经济相对欠缺发达的辖区则采用土地出租的留用土地开发模式。三是留用土地开发效益主要表现为租金和物业分成。四是区位差异对留用土地效益的影响较大；对于靠近区域中心的留用土地，可供选择性的合作项目相对较多，合作项目档次相对较高；而远离区域中心的留用土地由于缺乏优质项目落地，部分呈现未开发的现象。五是留用土地与地上物权的价格与周边区域相差不明显，即留用土地落地后，市场参与程度较高，其土地与物权的使用价值基本可以通过市场得到體现。部分村集体的经营意识较高，通过合同约定依据市场价值的走势而递增实现留用土地开发效益。

总的来说，和“集中安置失地农民，综合开发留用土地”的长沙咸嘉模式不同，广州市留用土地开发模式更具多元化，且在留用土地开发经营的过程中，政府主要是起协调性作用，而不是政府“包办工程”。辖区政府会支持和鼓励行政村对留用土地进行开发运营，但不过分地干涉留用土地的开发问题，进而减轻行政村过份依赖政府的意识倾向，充分发挥村民的自觉能动性。和“统一管理、统一经营、统一收益分配”的厦门西板村“金包银”模式不同，广州市留用土地开发效益更为多元化，不同的留用土地开发模式其对应的留用土地开发效益都是可以测算的，且是可以预见的。行政村可以综合本村的经济实力及经营水平，实现留用土地效益的最大化。

参考文献

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[10]郑沃林，谢昊，郑荣宝.广州农村集体建设用地流转空间非均匀发展及重心演变轨迹分析[J].城市，2017，（01）：38-42.