城乡发展一体化背景下的上海“三农”发展定位思考

方志权

摘要：本文对城乡发展一体化背景下的上海“三农”发展情况进行了系统的梳理，对标发达国家和地区，按照目标导向和问题导向，阐述了上海“三农”的定位，并就未来如何发展提出了建议与思考。

关键词： “三农”；定位；对策

根据上海第十一次党代会精神，对标2040年建成全球卓越城市的要求，上海“三农”工作必须放在城乡发展一体化的大背景下统筹考虑整体推进。

一、关于上海农业问题

进入新世纪以来，上海市委、市政府结合上海实际，把上海农业现代化实现形式定位为都市现代农业。2012年4月26-27日，农业部在上海首次召开了都市现代农业现场交流会，总结推广上海发展都市现代农业的成功做法和经验。应该说，近年来上海在推进工业化、信息化、城镇化进程中，注重同步推进农业现代化，创新发展了松江粮食生产家庭农场，在推进农村产权制度改革工作中走在全国前列，得到了中农办、农业部的充分肯定。多年来的实践表明，上海都市现代农业有其显著特点：

一方面，农业体量较小，但其基础性作用越来越凸显。上海耕地面积有限，农业从业人员不断减少，农业体量较小，在国民收入中的比重较低。2016年，上海市农业从业人员38.61万人，耕地284.64万亩，占市域面积的22.7%，而建设用地占比则超过了40%，人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12。上海农业比重虽小，但不可替代、不可或缺、不可忽视。超大型城市农副产品保障离不开本地农业，整个城市生态环境维护和改善离不开农地农业，农民生产生活也离不开农业。因此，丝毫不能因大市场、大流通而忽视地产农产品供给，丝毫不能因农业比重小而轻视农业，丝毫不能因农业比较效益低而放弃农业。另一方面，农业收入占比较低，但农业示范引领性越来越凸显。上海都市农业近距离接受城市发展辐射带动，推动农村土地、劳动力等资源服务城市发展，在促进城乡要素自由流动和均衡配置上具有先天优势。同时，上海农产品需求总量大、增长快、质量安全要求高，在农产品市场需求变化中处于引领地位。因此，虽然上海农业经营性收入在农民收入中的占比较小，仅为5%，但上海都市现代农业是我国现代农业发展的高地，完全有基础、有条件、有责任在推动农业改革创新、转型发展上先行一步，为全国农业供给侧结构性改革发挥示范引领作用。

在分析上海都市现代农业特点的同时，我们也认识到，对标发达国家和地区的农业现代化，当前上海农业发展还存在一些短板和瓶颈问题：

一是农业劳动生产率还不高，农业劳动收入有待提高。2015年，上海农业劳动生产率为13710美元，仅是我国台湾地区、日本以及韩国农业劳动生产率的40%、55%和48%。农业劳动收入方面，上海农村户均收入在6万元左右，而韩国接近20万元，英国更是达到46万元。

二是农地的规模化经营程度较低，专业化水平有待提高。美国户均规模为95公顷，欧盟28个成员国农场户均规模为14.2公顷。韩国户均经营规模1.4公顷，日本1.8公顷，我国台湾地区1.1公顷。近年来，上海在发展适度规模经营方面创造了粮食生产家庭农场模式。2016年上海粮食家庭农场共有3734户，经营面积仅占40多万亩，除此以外大部分是分散经营的。细碎化的经营模式导致农民兼业状况突出，影响农民的生产和经营的积极性。

三是产业延展性还不强，产业链增值空间有待挖掘。2016年上海农业从业人员38.61万人，创造了219.29亿元的农业生产总值。而我国台湾地区农业人员54.4万人，创造农业生产总值580亿元，是上海的近5倍。日本的农业生产总值为8.5兆日元，但食品产业规模达到75兆日元，接近农业生产额9倍。相比之下，上海农业的延展性不强，对就业经济的带动性有限。

四是外源投入物质强度大，产出综合效益有待提高。从农药、化肥的投入强度看，2014年上海亩均化肥投入为29千克，农药投入为1.34千克，化肥投强度分别是欧盟的3.7倍、美国的4.2倍、日本的2.1倍；农药投入强度分别是德国的63倍、美国的8.5倍、日本的1.6倍。尽管近年来上海出台了农药、化肥的减量激励政策，但从实际运行情况看，减量效果还待进一步提升。从全市绿色有机农产品产出情况看，2016年本市绿色有机农产品生产量约25.2吨，占全市农产品三品认证量的5.71%。果品类、粮油类的绿色认证率相对较高，分别约为16%、12%，蔬菜类、水产品、畜产品的绿色认证率比较低。

经过对比分析，我们认为，上海都市现代农业应该走产品优质、产出高效、产业融合、资源集约、环境友好的多功能农业现代化发展道路。

在发展方向上，强调提质增效，提高综合竞争力。上海都市农业效益的提升，应更大程度上依托农业的多功能，实现综合效益的最大化。

在路径选择上，强调产业融合，着力建设三个“链”：一是产业链，依靠产业链的整合，大力推进农业“接二连三”，发展“第六产业”；二是价值链，通过发展品牌农业、高品质农业实现价值链增值；三是供应链，通过建立快速的农产品流通通道、改善农产品配送模式，降低农产品流通成本，提高服务水平。

在赶超目标上，未来上海都市现代农业发展水平要向日本、韩国和荷兰等欧洲国家看齐（10年），近阶段要争取赶上台湾地区的水平（5年），促进都市现代农业生产、生态、生活功能协调发展，实现与上海国际化大都市相适应的农业现代化。

在具体指标上，到2022年，实现以下主要目标：

一是农业产出水平稳步提升。劳均农林牧渔业增加值达到8万元，农业劳动生产率达到13万元，农民人均可支配收入达到4.8万元。

二是农业生态环境不断优化。亩均化肥农药使用分别降至21公斤纯量和0.9公斤实物量以下，耕地质量中一二等地占比达到65%。

三是地產农产品质量安全水平显著提高。农产品质量安全抽检合格率不低于99.8%，绿色、有机农产品认证率达到20%以上。

四是农业科技和装备水平不断提高。农业科技进步贡献率达到82%，持专业证书的农业劳动力占比75%，高标准农田面积比重占78%，农作物耕种收综合机械化比重占92%。

为实现上述目标，未来我们要坚持以新发展理念为引领，全面推进农业供给侧结构性改革，通过构建五大体系来推进农业现代化。

一是构建现代农业产业体系。这是农业横向拓展和纵向延伸的有机统一，重点解决农业资源要素配置和农产品供给效率问题。今后我们的工作着力点是优化调整农业结构，发挥一二三产业融合的乘数效应，发展壮大新产业、新业态，提高农业效益。积极争取创建国家级产业园区，发展农产品加工业。大力发展农产品电子商务、休闲农业和乡村旅游，推进农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，使农民获得更多增值收益。

二是构建现代农业生产体系。这是先进生产手段和生产技术的有机结合，重点解决农业的发展动力和生产效率问题。今后我们工作的着力点是用现代物质装备武装农业，用现代生产方式改造农业。以扩大有效供由和中高端供给为重点，优化产品结构，调优、调高、调新农业生产结构，发展绿色农产品，增加产销对路的农产品生产。如调优水稻茬口布局，多种早熟国庆稻，从过去的卖稻米转向卖大米。品种上，我们的发展方向是绿色有机，突破口是蔬菜生产。品质上，重点是抓好质量提升和品牌创建，大力推进农业标准化生产，建立质量安全监管和追溯体系，打造和培育一批农产品品牌，提高农业资源利用率、土地产出率和劳动生产率。

三是构建现代农业经营体系。这是现代农业经营主体、组织方式、服务模式的有机组合，重点解决“谁来种地”和经营效益问题。未来上海农业一定要走适度规模经营之路，这是根本之路、关键之路。上海农业要提质增效，核心要解决农业生产经营方式的问题，基本途径就是要发展农业适度规模经营，重点推进农业的组织化、规模化、产业化。为此，在粮食生产上，我们要坚持不懈推广松江粮食生产家庭农场模式；在蔬菜生产上，我们要推广青浦弘阳合作社“两头统、中间包”的模式；在畜牧生产上，我们要倡导绿色低碳健康养殖方式。我们要把发展多种形式农业适度规模经营与延伸农业产业链有机结合起来，鼓励农民通过合作与联合的方式发展规模种养业、农产品加工业和农村服务业，鼓励发展种养结合、粮经结合、机农结合的经营模式。

四是构建现代农业科技创新体系。这是农业现代化实现路径上的关键保障，重点是解决依靠什么手段发展农业的问题。今后我们工作的着力点是强化农业科技创新，推进农业机械化、信息化，发展现代种业，加快农业科技推广应用。当前重点是推广节本增效技术，集成节肥、节药、节水、节种等适用技术，提高农业投入品利用效率，降低生产成本，提高经营效益。同时要建设全市统一的公共信息化平台，实现对粮食生产功能区、蔬菜生产保护区、设施农用地、承包地经营流转、农业生产等重要农业信息的精准化控制，真正服务好生产者、管理者和经营者。

五是构建现代农业政策支撑体系。这是为农业供给侧改革保驾护航的有力支撑，重点是解决如何更好地支持农业的问题。今后我们的工作着力点是完善强农惠农富农政策，切实整合各类资金，发挥好政策的“指挥棒”、“导航仪”作用。进一步完善农业补贴政策，逐步调整“黄箱”支持政策，扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围。提高农业补贴政策的指向性和精准性，重点支持粮食生产功能区和蔬菜生产保护区、适度规模经营、农民增收、绿色生态、农业科技、品质安全建议等。完善农产品价格形成机制，对优质农产品实行优质优价。

二、关于上海农村问题

近年来，市委市政府持续高度重视新农村建设，不断加大对农村建设的投入，郊区农村面貌得到很大的改善，但在推进新农村建设过程中仍然面临着不少短板和瓶颈问题。

一是村庄布局较为散乱。村庄布局和农民建房非常分散，集中程度很低。据统计，2015年底，上海郊区共有自然村33769个，其中30幢以上相对集中的自然村7577个，仅占总数的22%左右；而住宅在10幢以下的小型自然村15034个，占总数的44%以上。

二是农村“老龄化”、“空心化”日益严重。本地年轻的农业从业人员大为减少，很多农宅只有老人留守，人口“老龄化”严重，农村“空心化”凸现。

三是基础设施和公共配套水平相对较低。郊区农村的基础设施配套不足，建设滞后，教育、医疗等社会事业资源相对缺乏。部分乡村存在公路等级和通畅度低、防洪排涝标准偏低等问题，相关设施年久失修的情况比较突出。

四是农村环境整体水平较差。各项生产、生活污染源还未得到有效控制，宅前屋后乱堆乱放，违法用地、违法搭建等问题较为突出，河道淤积、水环境面貌差。

五是新农村建设整合机制需要完善。各级政府对新农村建设的投入较为分散，各项目的管理体制、操作机制不一，从一定程度上影响了建设效率和效益发挥。以基层需求为导向、以区为主体的项目整合机制还需要不断完善。

经过对比分析，我们认为，今后上海的新农村建设，要继续贯彻落实市委、市政府关于公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜的总体要求，坚持推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促互进，努力走出一条以人为本、“四化”同步、生态文明、文化传承的新型城镇化和城乡一体化发展道路，着力增强农业农村的服务性功能，实现由“物的新农村”向“人的新农村”迈进。在此大背景下，我们的目标是建设生态宜人的江南水乡，弘扬海派农村元素和民俗传统，建设与现代化国际大都市相得益彰的社会主义新农村。未来上海新农村建设基本实现村庄布局相对合理、生态环境优美、基础设施完备、公共服务健全、风貌特色独特、江南文化浓郁、集体经济富足的目标。

为完成上述目标任务，我们将重点抓好以下三方面的工作：

（一）加强新农村建设

一是推进美丽乡村建设。以村庄改造项目为载体，继续深入推进美丽乡村建设。到2016年底，全市已累计完成规划保留农村地区50万户农户的村庄改造，到2020年，我们将完成剩余25万户的村庄改造工作。同时，以“美在生态、富在产业、根在文化”为主线，建设一批美丽乡村示范村。目前全市已累计评定出45个市级美丽乡村示范村，到2020年，计划评定100个左右。今后几年，我们要在继續开展美丽乡村示范村建设的同时，积极开展美丽乡村示范镇、示范区创建工作，引导有条件的地区成片推进美丽乡村建设，实现美丽乡村由点到面的建设突破。

二是创新发展休闲农业。学习浙江经验，把发展休闲农业、乡村旅游和新农村建设、现代农业建设相结合，使之做到横向拓展、纵向深化。休闲农业要突出“农”的特色，体现与市民的互动，注重规模化发展。要积极鼓励和动员村集体经济组织和农民参与，重点是盘活和利用存量集体经营性建设用地和空置农房资源。

（二）加强农村基础设施建设

一是改善“水”的品质。贯彻落实河长制度，继续大力实施以“洁水”、“畅水”、“活水”为重点的河道水系整治工程，畅通河网水系，修复水生态，实现水清、岸绿、河畅、景美。同时要加强对工业、农业畜禽、小作坊、垃圾等污染源头的整治，将水源保护区、生态环境敏感区、外来人口集聚区、生活污水治理矛盾突出区作为农村生活污水处理重点区域，巩固水系环境整治成果。

二是打造“林”的生态。大力推进植树造林，增加森林资源，提高森林覆盖率。构建“环（环镇、村林）、线（河道、道路防护林）、网（农田林网）、园（郊野公园、乡村公园）”的农村基本生态网络体系以及林地湿地共融发展的生态格局。鼓励和支持村集体和农民植树造林，实现宅旁、路旁、河旁等“四旁”的绿化美化，再现人与自然和协交融的生态景观。

三是重塑“房”的形态。聚焦“三高”沿线（高速公路沿线、高速铁路沿线、高压输电路沿线）、生态敏感区域、规划控制区域以及纯农业地区住宅在10幢以下的小型自然村等区域，促进农民向城镇集中居住。对于没有条件开展向城镇集中居住的区域，以村庄布点规划为指导，规划和实施中心村建设，同时结合农民危旧房改造，构建突显地方自然、人文特色的村居，展现沪韵郊野魅力。

四是提升“地”的效能。构建绿色高效的农业空间，合理保障设施农用地。坚决落实最严格的耕地保护制度，至2020年耕地保有量不低于282万亩，基本农田保护面积不低于249万亩；到2030年，耕地保有量不低于180万亩，基本农田保护面积不低于150万亩；2040年耕地保有量和基本农田保护任务与2030年保持一致。加强耕地和基本农田质量建设，进一步提高土地产出效能。继续推进农村地区“198”区域减量化工作，复垦后土地利用坚持“宜林则林”、“宜农则农”，为改善农村生产、生活和生态环境创造条件。

（三）加强农村社会治理

当前和今后一个时期，加强农村社会治理的总体思路是以新农村建设为统领，以促进农村和农民的全面发展为中心，做到三个坚持：一是坚持党委领导，政府负责，农民主体，社会协同，重心下移，法制保障；二是坚持导入现代治理方式与发挥乡村优良传统相结合；三是坚持由人治走向法治和善治。

三、关于上海农民问题

在推进“四化”同步和城乡发展一体化过程中，亟需建立一支专业化、年轻化、技能化的职业农民队伍，解决好“谁来种地、怎样种地”的问题。近年来，上海市大力推进职业农民培育和认定工作，农民整体素质已有显著提升，但与上海国际化大都市和现代农业发展要求仍有一定距离，日益成为制约都市现代农业发展的短板和瓶颈。主要表现为“三化一低”：一是老龄化。目前，上海市务农人员中50岁以上的比重超过了80%。二是兼业化。农忙回乡种田、农闲外出打工的现象相当普遍。三是外来化。特别是在蔬菜、水果等劳动密集型农业行业中，目前还集中了6万多来沪务农人员。四是文化低。上海市务农人员中绝大部分是初中以下文化程度，持有各类培训证书的人员仅8万人左右。

在农民收入方面，如何缩小城乡居民收入差距更是重中之重的问题。2016年上海市城镇居民人均年收入54305元，农民人均年收入为25520元，城乡收入比为1：2.13，城乡居民收入绝对值逐年拉大。地区间平衡性依然存在，特别是金山、奉贤、崇明等中远郊地区，农民长效增收机制仍然薄弱。

通过比较分析，我们认为，今后上海要加大非农就业力度，进一步转移农民，促进农民居民化，确保农民与城镇居民一样，同等享受相应的教育、卫生、文化等基本公共服务，与二、三产业职工队伍一样，同等享受相应的就业与社保支持政策，使农业成为体面的职业，获得体面的收入，过上体面的生活。

具体设想是：在全市现有38万农业劳动力的基礎上转移减少18万人，优化结构，强化培训，提升素质。重点吸纳和培养45岁以下的农二代和有志从事农业的人群，使之成为都市现代农业的主力军；对年龄相对较大的务农人员，要加强教育培训，提升其整体务农水平；对新型职业农民要加强技术培训，使之成为农业实用人才，以适应未来智慧农业、数字农业发展的需要。从去年起，我们每年培育4000名新型职业农民，到2020年，全市新型职业农民达到2万名，目标是加快培育一支与都市现代农业发展要求相适应、以本土化为主的有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。

确保农民持续增收是“三农”工作的中心环节，是统筹城乡发展的主要标志，也是缩小城乡差别的物质基础。下一阶段，为多渠道促进农民增收，着力于做好“加减乘除”法：

所谓加法，就是对农业农村的投入只能做加法。建立各级财政农业投入稳定增长机制。对已经发放给农民的补贴应保持稳定，体现农业补贴政策的连续性和稳定性，但要提高补贴资金的精准性，发挥资金的效能。要更多运用“绿箱”支持，加大在农业投入品、农业灾害救助、生态资源保护、农民培训等方面的补贴力度。新增补贴重点向新型农业经营主体等倾斜，加快完善农业生态补偿制度。财政支持的基础设施和社会事业发展，重点在农村。要集中力量补齐农田水利、农业环境治理和生态修复、农村基础设施和农村公共服务这些短板。

所谓减法，就是降低成本，把过量使用的农药、化肥等农业投入品尽快减下来，把超过农业资源环境承载能力的生产切实退出来。通过发展适度规模经营、提高农业机械化程度等，降低农业生产成本，提高农业效益和农产品竞争力。进一步推广蔬菜、瓜果等经济作物水肥一体化技术，提高肥料利用效率，减少化肥流失。进一步开展绿色防控技术示范，减少农药使用量。

所谓乘法，就是推进农村改革，增加活力。新常态下推进农业农村发展，根本动力是改革创新。核心是通过改革激发经营主体的创造力，大大释放农村改革的红利。重点打好三张改革牌：改革土地制度，坚持农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地经营权，引导土地经营权有序流转；改革经营制度，坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，培育新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营；积极稳妥推进农村集体产权制度改革，将资产变成资本，增加农民财产性收入。

所谓除法，就是转移农民，减少农民，保障农民，提升农民，富裕农民，大幅提高农业劳动生产率。上海农业要发展，核心还是要有知识的、新一代的农业工作者，而不是简单的农民。要加快培育一支与都市现代农业发展要求相适应新型职业农民队伍。