农业供给侧结构性改革政策逻辑

薛建良

摘要：本文以农业特性为研究视角，采用农业与其他产业供给特征对比的思路，系统分析了农业特性对农业供给及供给侧结构性改革的影响及要求；研究提出实现农业供给侧结构性改革的目标要遵循坚守底线、选准途径、创新手段、适度推进、科学评价的政策逻辑；完成农业供给侧结构性改革“重点任务”的关键是去临时库存、降生产成本、提供公共产品，路径是积压库存的经济处理、粮食价格政策的完善、农业经营方式的选择、公共服务的供给及相应措施。

关键词： 农业特性；供给侧改革；政策分析

推进供给侧结构性改革，是党中央为适应和引领经济新常态，以解决我国经济社会发展问题为导向进行的主动选择和重大创新。当前我国农业生产面临着诸多挑战，矛盾和难题虽然表现各不相同，但“病根”主要在供给方和结构上，迫切需要加强农业供给侧结构性改革，这是当前和今后很长时期农业农村工作的重要任务。

供给侧结构性改革，是为了提高供给体系的质量和效益，采用改革的办法推进结构调整、矫正要素配置，提高全要素生产率，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，以有效供给创造和满足有效需求，促进经济社会持续健康发展的措施。作为供给侧结构性改革的重要领域，农业供给侧结构性改革的总体目标是，农业供给要围绕需求进行生产，要提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给在数量上更充足、在品种和质量上更契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，实现农产品供需平衡由低水平向高水平跃升。

对于如何推进供给侧改革，中央提出要贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”、要实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的“五大政策支柱”，要具体开展“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等“五大重点任务”。2015年中央经济工作会议强调，当前农业供给侧结构性改革要高度重视去库存、降成本、补短板“三大重点任务”，保障国家粮食安全的基本底线。

农业供给侧结构性改革是中央供给侧结构性改革精神、政策、措施在农业领域的落实。农业特性是认识农业领域自然、经济、社会现象的基础，农业特性对农业生产经营组织管理的影响更是受到政府、学界的长期关注，关系农业经营组织方式选择[1][2]，关系政府职能定位[3][4]和农业公共管理[5][6]。农业供给侧结构性改革作为一项以解决供给领域问题为主的公共政策，農业特性对农业生产供给、供给适应需求以及政府作用发挥有何影响？深入分析这些问题，从政府供给管理视野出发，提出逻辑思路和解决路径，对全面认识和科学推进农业供给侧结构性改革有重要意义。

一、农业特性的供给影响

农业特性可以从多个层面去认识，基于自然再生产与经济再生产有机交织的本质特性，起源于农业生产供给是利用有构造的生命自然力进而利用其他自然力的过程。在农业生产供给中，任何其他自然力或物质的利用方式、利用程度，都要受到有构造的生命自然力的支配、构造与约束，是生命适应生命。需要强调的是，农业的供给特征及含义，不是农业独有的，而是与工业等其他产业相比这些特征影响大、作用强，农业特性决定了农业与其他行业相比具有明显不同的技术、经济特征，对农业生产、经营、组织、管理产生重要影响，从而使其具有供给含义，主要表现在：

（一）农业生产供给具有极强的生命性，农业生产投入周期长回收慢

首先，农业生产供给自然过程作用强度大、时间长。农业生产供给主要依靠动植物的生长发育，是有构造的生命体持续不断与自然界物质能量的交换过程，要遵循生物生长、发育、成熟、繁衍的生命规律，人力作用发挥要受有构造的生命自然力的支配，与其他产业产品生产供给相比耗时久、周期长，具有较长的自然再生产过程；其次，农业生产“长”的自然过程决定着供给侧“慢”的经济过程。农业生产供给速度慢、经济周期长是农业生产供给自然时间过程在农业生产供给上的体现，突出表现为农业生产投资管理要按农业自然再生产过程各环节依次展开，投资持续在整个农业自然生产过程，而回报只有在农业产品产出时一次实现，与其他产业比周期长、见效慢、效率低。

（二）农业生产自然过程具有典型季节性，经营行为具有高度时效性

首先，农业生产供给自然因素变化影响大、季节强。动植物生产与自然环境密切，光、热、水、气等自然要素呈现极强季节变化，动植物的生命过程随自然环境变动依次展开，周而复始不断进化；农业的季节性还体现为农业生产的成果具有生命性，鲜活易腐，具有时效性；其次，农业生产“强”的季节性要求供给侧“高”的时效性。当环境因素变化，生命过程转变，农业生产管理活动要及时跟进不违农时；同时，农业生产成果完成，要及时处理，农产品的仓储、运输、加工、消费要在农产品的生命周期内、品质腐败前进行。农业生产供给的时效性对农业供给侧结构性改革“去库存”具有重要政策含义。

（三）农业生产过程环节具有严格继起性，农业经济行为具有间歇性

首先，农业生产自然过程不间断连续、环节严格继起。农产品是不可间断生命体连续过程的结果，农产品生产依靠的动植物生命生长发育流程、环节具有继起性，不能中断、不能倒序、不能并行、不能迭加，农业生产过程具有连续性和严格的节奏性，与其他产业相比生产规模、节奏难以快速调整。其次，农业生产“严”的自然连续性决定了“歇”的经济行为性。农业生产流程环节严格的继起性，使农业生产存在众多不可分的“核心环节”，难以并行生产，经济过程具有间歇性；农业自然过程的连续性使农业生产时间与农业劳动、资本等的工作时间不一致，劳动、资本等要素支出不均衡，协调费用高、生产率低。农业的间歇性、时效性、周期性对供给侧结构性改革节奏进程及效果呈现具有重要影响。

（四）农业生产自然环境具有复杂不可控性，农业经营管理要有灵活性

首先，农业生产自然环境具有极大的复杂性和不可控性。农业生产的光、热、水，土、气等自然要素，是地球环境的一部分，受整个环境系统影响变化大、区域分布强、不可控程度高，决定了农业生产极强的空间性，极大的差异性和极高的风险性；农业的复杂不可控性更体现为农业生产过程会发送大量不规则的生命信息，生产管理要靠近现场及时决策。其次，农业生产“杂”的环境要求“灵”的供给管理。农业生产的空间性，要求因地制宜、品质制宜，这对农业供给侧结构性改革“提品质”有政策含义；农业自然环境的复杂性要求农业经营决策要因时、因地、因条件制宜，经营管理措施要“准、快、活”，农业生产经营组织必须将决策权分散到直接生产者，实行劳动者与经营者相结合的组织形式才能取得好的效益[7]，这对提高农业供给体系质量具有重要意义。

（五）农业生产自然资源具有有限性，基础要素成本具有“租值”性

首先，农业生产所需的水、土、气、热等基础资源数量有限、位置固定。农业生产所需的自然资源是大自然赋予人类的，是农业生产必须的投入，不仅数量、质量有限，而且位置固定，不易分割包装、跨时空交易。其次，农业生产自然要素的“固”性形成了其成本的“租”性。农业基础资源的有限性、固定性决定了其在农业生产供给中不易自由调节，更为关键的是，基础要素不随农业产出数量变化自由变化，是“入局”投入，与由生产过程可变投入决定的边际成本相比，基础要素成本不决定主体是否生产、生产多少，主要是上头成本、租值收入，这对农业“降成本”有重要政策含义。宏观看，农业资源禀赋不仅决定了一定时期农业生产供给的规模和结构，而且决定了一国农业现代化的基本模式[8]。

（六）农业生产过程及产品具有多功能性，经营管理目标具有多元性

首先，农业提供多种产品，具有多样功能。农业生产的各种农产品是当前人类维持生存和发展的主要食物、原料来源，是粮食安全的核心。农业是国民经济的基础，是其他产业部门发展的前提和基础，同时，农业还具有净化空气、涵养水源、保护生态的环境功能；具有解决就业、消除饥饿贫困、提供保障的社会功能，还有维护文化多样性，文化传承的功能。其次，农业生产的“多”功能决定着管理目标的“多”元化。农业的生态环境、社会文化、农民就业与收入等功能目标具有较强的公共性，除部分的农产品生产供给外，依靠市场机制难以有效调节，需要政府、社会组织等其他治理方式的参与和支持，在同一生产过程中协调多元目标，增加了农业供给调控管理难度。

（七）农业生产供给管理评价监管难，供给交易费用大管理成本高

首先，农业生产供给中各种具体因素的贡献难以精准考核。农业生产供给是自然、经济多要素联合生产、共同作用的过程，可控度低，难以精准衡量具体因素对产出的贡献，或精准分析成本巨大；同时，农业生产的连续性、周期性使农业生产缺乏独立有效的中间品，过程考核控制十分困难，农业的这些特性决定了农业监管考核只有实施总体考核、总量考核、结果考核。其次，农业生产供给评价监管“难”决定了交易费用“高”。除农业生产供给管理费用高外，农产品生产的季节性、周期性，使农产品交易频率低；农业生产的道路、水利供给具有公共属性，协调费用高；农产品鲜活、易腐烂特性，使农产品交易需要投入大量的仓储、运输等专用资产，增加了交易成本；农产品品质内含、不易观察的经验品特性，使农产品与工业产品相比，难以进行准确的成分标记，质量判断成本高。

二、农业供给侧结构性改革的政策逻辑

农业特性对农业生产供给具有重要影响，通过与其他产业生产供给特性对比，农业特性对供给侧结构性改革产生了重要影响，具有了政策逻辑含义：

（一）农业供给侧结构性改革的底线是粮食安全的供给侧管理

农业是国民经济基础，粮食安全是我国农业供给领域最重要的公共产品。从产业发育次序和产品功能来看，农业是第二、三产业发育的起点，是保证国民经济健康运行的基础；粮食是维持人类生存的关键，无论现在食品加工合成技术进步多快，农产品依然是維持人类生存的主要来源；对于人多地少、长期处于吃不饱饭状态的十三亿人口大国来讲，粮食安全对于经济发展、社会稳定具有重要意义，保障粮食安全是农业供给侧结构性改革的底线。在农业供给侧结构性改革中，要首先保障国家粮食安全，重要的是要保障主产区，特别是核心产区的粮食生产、尤其是稻谷和小麦生产，保持粮食总量基本稳定，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，确保粮食供求和价格不发生大波动。

农业供给侧结构性改革的底线说明粮食安全供给管理的重要性，完善粮食价格调控和财政支持，保障粮食安全，是农业供给侧结构性改革的基础和坚守。保障粮食安全既要发挥粮食价格的调节作用，又要保护种粮农民利益，这要改革“价补合一”的补贴方式，发挥市场资源配置决定作用，提高资源配置效率。同时，保障粮食安全既要纠正土地流转补贴、生产者补贴等无效、低效产业政策，又要坚持财政支持的公共目标，以农田道路水利建设、农业资源环境保护、新品种新技术研发推广等为重点，提高财政资金支持效率。

（二）农业供给侧结构性改革的途径是农业存量资源的调整开发

农业生产的时空特征决定了一定时期内农业资源的有限性，而农业供给侧结构性改革首先要确保国家粮食安全，就必须占用一定数量的农业资源，逻辑上，要提高农业供给体系的质量与效益，不断满足人民群众日益多样化、高质量的消费需求，基本途径是通过体制机制改革创新不断激发资源效率，核心是农业存量资源的调整开发：即要提高已有资源生产能力和供给效率，在着力保障粮食安全的基础上，走“提高粮食单产，腾退有限资源、拓展资源功能、调整产业结构、发展特色高效农业”的道路。

农业资源特性、消费需求新趋势以及保障粮食安全的新理念共同决定了农业供给侧结构性改革的基本途径是农业存量资源的调整开发。当前，我国农业后备资源十分有限，通过增加资源供应，提高农业供给能力进而满足人们日益多样的消费需求几乎不可能。与人们日益多元的农业消费需求相适应，农业资源的新功能正逐步得到市场认可，农业的生态、文化、休闲、旅游等非生产功能受到市场热捧，开发农业资源新功能是提升农业供给能力的重要方向。从保障国家粮食安全来看，树立大食物观，面向整个国土资源“要食物”，全方位、多途径开发食物资源，是农业生产供给满足市场消费新需求的合理途径。

（三）农业供给侧结构性改革的措施是组织创新构建新型供给体系

提高供给体系的质量和效益，使农产品供给在数量上更充足、在品种和质量上更契合消费者需要，需要创新农业组织形式，推动产业融合，“改造”传统农业。当前，我国新型农业经营主体正在发育，农业经营正由以自我需求为主，向商品化生产转变，而传统的小规模、分散农业组织特性，极大制约了农业供给对市场需求变化的适应能力，制约了对农产品性能开发和品质质量提升，需要推进农业组织创新，构建新型农业供给体系。

构建新型农业供给体系是推进供给更好适应需求变化、提高供给质量的关键。构建新型农业供给体系要坚持家庭经营的基础地位，发挥农地家庭经营优势，夯实农业供给体系基础。要创新农业组织形式，采取“农超对接”、“订单生产”、“农户+合作社+企业”等多样形式，紧密生产、流通、加工、消费之间的联系，搭建市场信息高效传导通道，提高农业生产供给侧对需求变化的适应力；要延长农业产业链，完善利益联系机制，整合农业经营各环节，一方面要加快农产品加工、物流、服务等向农业生产环节的延伸；另一方面也要推动农业生产者向产品流通、加工、服务领域进军，通过联合合作开发新产品、提供新服务、满足新需求。

（四）农业供给侧结构性改革的进程是一个逐步的缓慢的过程

农业的时间性、复杂性、多功能性以及农业供给结构调整目标的多元化等因素，决定了除“去库存”的主要任务外，农业供给侧结构性改革的进程将是一个逐步的缓慢的过程，对于改革政策的效果要有历史耐心。農业生产供给管理，不仅要处理好经济再生产过程中的各种关系，而且要完成农业自然再生产过程中各种供给条件的再造；不仅要保障粮食安全，而且要开发农业新功能、满足市场新需求，构建更有活力、适应性更强的供给体系。

农业供给侧结构性改革进程是一个逐步的缓慢的过程，要求我们统筹兼顾农业供给改革的各方面，实现多元目标。农业改革过程要因地制宜、因情制宜、因业制宜，既要保障农民就业，又要保障农民增收；既要提高经营效率，又要保障粮食安全；既要保障生态环境，又要提高土地产出；既要管好种养业，又要办好加工休闲业；既要提升农地经营水平，又要做好“三产”融合。同时，农业生产供给主体规模由小变大，农业产业供给由追求数量规模转为质量效益，整个供给体系由低端向高迈进，都是长期变化的过程，农业供给管理效果显现慢，要有耐心，评价管理要符合农业生产特性，避免行政不当干预。

（五）农业供给侧结构性改革的管理评价应由总量结果指标主导

效果评价是衡量农业供给侧结构性改革成效的重要途径。农业生产供给的时间性、周期性、高交易成本性决定了农业评价管理具有数量总量、时间结果特征，对于农业的宏观管理评价政策该特点尤为突出。因此，农业供给侧结构性改革各项政策、项目实施效果评价要符合农业生产供给管理特点，采用总量型、结果型导向评价方式。

农业公共管理要采用更加符合农业生产经营管理特征的评价方式，具体为，要选择总量型指标，选择事关粮食安全的总量数量指标，筑牢农业供给侧结构性改革的底线；要突出市场导向指标，选择关注产业、关注主体效益状况的总量经济指标；要选择总量结构指标，掌握好结构调整进程。要采用带有期限的评价指标，完善以年为单位的分期评价模式，采用更符合农业周期特点的“长时段”评价模式。要采用符合农业生产现场管理的评价方式，要发挥基层主体作用，使评价主体更加了解项目主体经营管理特点；创新项目评价管理方式，采取新型经营主体自评、互评、第三方评价等方式，增加评估科学性。

三、农业供给侧结构性改革主要任务及实现路径

农业特性决定了农业供给侧结构性改革与国民经济其他领域的供给侧结构性改革有一定区别，呈现自身特征。当前，供给侧结构性改革的“五大重点任务”在农业领域，不需要“去产能”和“去杠杆”：就去产能而言，农业供给体系面临的重要问题是供给能力不足。基于我国人多地少水缺的农业资源禀赋特征，以及人们收入水平不断提升、农产品数量质量需求不断增长的现实，我国农业生产处于供给能力不能有效满足当前人们对各类农产品需求的“短缺”状态，需要不断增加农业产能，而不是“去产能”；就去杠杆而言，当前农业生产供给体系面临的突出问题是“杠杆不足”。当前，在农业生产供给侧，金融“杠杆”仅存在加工、流通等有限领域和环节，与一二三产融合发展的新形势相比，各类主体，特别是新型农业经营主体成长，普遍存在资金不足，需要提杠杆，加大金融对农业的支持力度。

对于推进农业供给侧结构性改革的“三大重点任务”而言，其政策逻辑是要找准问题的关键，选择合理的解决方式。“三大重点任务”的实质是去临时库存、降生产成本、提供公共产品，路径是积压库存的经济处理、粮食价格政策的完善、农业经营方式的选择、公共服务的最优供给及其解决措施。

（一）农业“去库存”是去政策性库存，是低成本处理积压粮食问题

农业供给侧结构性改革所指的农业“去库存”，是指要加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化。由于农产品具有新鲜、易腐烂等特性，导致农业库存都是临时库存，农业去库存的关键是用较低成本处理积压产品。

1.农业库存是临时库存

农产品的生命特性，决定了农业库存具有一定的保质期、有效期，到期后农产品会丧失其食用功能，会自动去库存。一般情况下，粮食库存有效期为5年，5年后为陈化粮，失去食用功能。2015年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议公布了《农业法》执法实施检查，结果显示：当前政策性粮食库存积压比较严重，有10%左右的库存达到或超过正常储存年限。因此，当前农业“去库存”是如何以低成本方式处理积压库存，是花钱多少的问题，深层次问题是政府如何有效支持保护农业的发展问题。

2.农业库存是政策性库存

库存是调节粮食供求的一种手段，库存多少，虽然受农产品自然特性影响，但是更重要的是受市场及收储政策的影响，目前我国主要粮食作物库存激增，主要是我国农产品临时收储政策作用的结果。自2012年秋粮上市以来，我国三大主粮政策性库存持续增加，到2015年9月底，2015/2016年度三大主粮期末政策性库存达到2.3亿吨左右，其中，玉米库存1.53亿吨，稻谷库存6900万吨，小麦库存也达到了1800多万吨，这主要是我国不断提高小麦、水稻保护价，特别是不断提高玉米临时收储价格的结果。20082015年我国玉米临时收储价格变化及玉米收储量如下表1所示：

当前“去政策库存”要发挥财政政策的引导支持作用，一是加快粮食加工转化。通过贷款贴息、税费减免、财政补贴等财税政策，通过降价、定向竞拍等市场政策，向粮食加工企业出售库存，通过转化提高粮食价值，经济化去库存；二是积极推进出口转化。通过降价、补贴以及无偿援助等方式，向国际市场或欠发达国家出口粮食，最大库存功用，在保质期内去库存。需要强调的是，与工业不同，农业去库存要建立在稳定和提升粮食产能的基础上，改变藏粮于库、藏粮于民的做法，提倡藏粮于地、藏粮于技；要下力气，保护耕地数量和质量，保护农民生产积极性，不能让“多点少点”的技术性问题影响粮食安全的战略性决策。

（二）农业“降成本”主要是降生产成本，是农业经营方式选择问题

与工业、服务业相比，农业成本基本都是生产成本，且生产成本中的物质生产成本会随技术进步逐步降低，而人工、土地等成本是上头成本，属于租值收入，在农地流转经营中，呈现较强弹性，会随农产品产值变动而变动，其高低主要取决于农地经营利润。农业降成本的关键是租值切进农业直接生产成本比重的取舍，最终取决于农业经营方式的选择。

1.农业成本主要是生产成本

与其他产业相比，农业生产供给成本主要是人工、土地、化肥、农药、薄膜、机械、水电等直接生产费用。农业生产供给主体如农户、家庭农场、农民合作社等与企业相比几乎不直接缴纳税费，几乎不发生社会保险费用；水、电、运输等享受国家优惠，相关费用所占比例一般较低；农业生产几乎不要政府行政审批，制度性交易费用几乎为零。下表2是我国上市制造业公司税负表，制造企业利润税负占80%左右，与农业相比，工业企业制度性、交易性费用数额大、占比高，需要政府改革才能下降，而农业的生产供给成本由市场决定，需要生产主体革新生产方式、提高经营效率才能下降。

2.人工、土地成本主要属于租值

2001年以来，我国粮食生产成本结构发生了重要变化，土地、人工成本分别年均增长12.8%和10.6%[11]，已成为推动粮食生产总成本上升的主要因素。

在农业生产中，人工、土地等成本主要是上头成本、是租值人工、土地等在农业生产中的成本属性与农业生产契约形式密切相关，一般除分成合约外，人工、土地成本属于上头成本、租值收入。，高低由市场决定，大小是农地产值减去直接成本后的剩余。当农户将其拥有的人工、土地出租时，他会根据农地经营者的利润，能多要就多要，但不能低于自己务工的机会成本，或自己经营扣除劳动后的合理利润，也不会高于经营者租地的最大利润；在市场竞争下，土地租金大约会占农地经营收入的一定比例，呈现可伸缩性，具体如下表3所示，土地租金占粮食亩产值的比例大体固定。

由人工、土地成本的租值性质可知，我国主要粮食农产品成本高、上涨快，一方面是由于粮食价格的上涨，引致土地、人工等成本增加，需要改革粮食最低保护价形成机制和临时收储政策，完善粮食市场价格形成机制，保护种粮生产主体积极性，进一步发挥市场对农业生产要素配置的决定作用；另一方面是由于当前农地经营方式与粮食市场竞争不协调，人工、土地租值过高，需要进一步完善。农地家庭经营是农业人工、土地租值变化范围最大，能获得成本优势最强的农地经营方式。当国内农产品价格高于国际，在市场作用下，农地会由各种形式的流转经营退出并逐步转变为农户自主经营，农户能让出部分或全部人工、土地租值收入，使显性成本隐性化，从而降低成本。因此。在完善粮食价格，加快农业机械、化肥、种子等产业技术进步，降低物质成本的同时，大力发展农业社会化服务，支持“适度规模家庭农场+社会化大服务”模式，构建新型农业经营体系，是降低成本、增强竞争力的关键。

（三）农业“补短板”靠农业主体自身难完成，是政府作用应有效发挥问题

基于农业产业特性，农业经营主体普遍具有数量多、规模小、组织分散等特征，导致农业技术服务和设施设备排他性弱、交易费用高，使得一些在工业等其他产业不是公共品的产品、技术与设施在农业领域呈现较强的公共性，需要发挥政府和社会组织作用。

1.农业设施与技术易成公共品

农业生产经营组织特性，导致了农业生产设施与服务易成公共品。农业自然属性决定了农业生产供给主要采用分散的家庭经营模式，这使得在农业生产区域内的很多道路、水利等基础设施具有公共品属性，而在工业等其他产业中，生产区域内的设施一般由企业自己提供，属私人产品。同时，工业等其他产业开展技术创新，能通过生产规模的迅速扩张，排他性地占领市场，获得报酬，最优化提供市场所需的技术水平；而农业技术及产品若由农户自己开发，除农户自身技术水平有限外，很多产品，特别是特色农产品，由于市场规模有限，回报低，以及生产工艺排他弱等特点，开发费用回收难。因此，农业技术市场开发主体少，供给水平低，技术进步缓慢。

2.依靠农业主体自身补短板成本高

农业自然属性决定的农业生产方式，注定了农业生产基础设施和服务的供给决策谈判成本高、执行难。农业基础设施和公共服务供给容易“搭便车”，排他成本高，收费困难，市场自发供给往往低于所需最优水平。当前，农业供给侧结构性改革面临的农业基础设施完善、技术创新、产业体系升级等投入及管理，需要工业、服务业等其他部门提供支持，但其他部门提供的装备与技术会由于农户规模小、风险承担能力差而进展缓慢，依靠农业主体自身很难完成，需要公共机构进行试验示范、财政补贴等支持，降低交易成本，提高供给效率。

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