适度控制总量 着力优化结构

庞镭 贾立超

近年来，天津抢抓五大战略机遇，全面深化改革开放，经济社会发展走在全国前列，城市竞争力和吸引力不断增强，带动外来人口规模持续扩大，对改善全市人口结构、促进经济社会发展发挥了积极作用。随着我国经济进入新常态，创新驱动发展和产业转型升级对劳动力素质提出了更高要求，人口发展由规模调控为主转向规模与结构调控并重。考虑到人口政策的时滞性，应提早动手、超前谋划，在适度控制人口总量的同时，着力优化人口结构，吸引更多高层次人才来天津创业发展。借鉴“北上广深”等国内大城市的发展经验，我们就如何促进人口健康发展进行了研究思考，力求为相关政策制定提供参考依据。

一、“虹吸效应”明显，天津外来人口领先增长

基于信息流通较快、就业机会较多、收入水平较高等原因，经济达到一定规模的大城市往往会形成“虹吸效应”，吸引大量外来人口集聚。为此，我们选取2015年经济总量居前的上海、北京、广州、深圳、天津五个城市，对其外来人口发展趋势进行比较分析。数据显示，近年来天津外来人口集聚态势显著，增量、增速在五个城市中均保持领先。

1.总量扩张明显。2015年，北京外来人口823万人，比2010年增加118万人，占常住人口增量的56.5%；上海外来人口982万人，增加84万人，增量占比为75%；广州外来人口496万人，增加31万人，增量占比为39.4%；天津外来人口500万人，增加200万人，增量占比为80.6%；深圳外来人口783万人，累计减少3万人，同期常住人口累计增加101万人。“十二五”时期，京津沪外来人口成为常住人口增量的主体，占比普遍超过50%，其中天津外来人口的增量规模和占比均居首位；广州、深圳外来人口增量偏小或总量下降，而常住人口增量相对较大，主要是受产业转型升级、落户政策显效、户籍生育高峰等因素的影响。

人口红线施压超大城市。目前五个城市均已明确2020年常住人口控制目标，其中，上海为2500万人以内，北京为2300万人以内，广州为1550万人以内，深圳为1480万人以内，天津为1800万人以内，与2015年常住人口总量相比，增长空间分别为84.73万人、129.5万人、199.89万人、342.11万人和253.05万人。从当前人口密度和未来增长空间看，天津人口负荷相对较小，城市容量仍具扩充潜力，为“十三五”期间人口调控留有一定的回旋余地。

2.增速稳中趋缓。2011年-2015年，北京外来人口年均增长3.1%，快于常住人口年均增速1.1个百分点；上海为1.8%，快于常住人口0.8个百分点；广州为1.3%，快于常住人口0.1个百分点；天津为10.8%，快于常住人口7.2个百分点；深圳外来人口年均下降0.1%，同期常住人口年均增长1.9%。近年来，天津经济社会发展始终走在全国前列，尤其是随着滨海新区开发开放、京津冀协同发展、自贸试验区建设等机遇红利逐步释放，对外来人口的吸引力不断增强，外来人口增速远高于其他城市。

人口疏解政策初步显效。为贯彻落实国家关于严格控制特大城市人口规模的要求，有效治理交通拥堵、环境污染等“大城市病”，部分城市通过调整产业结构、加强社会治理等措施，不断加大人口疏解力度；同时，受经济下行、房价高企等因素影响，一线城市部分外来人口生活压力加大，主动向二、三线城市迁移。基于上述原因，近年来五个城市外来人口增势减弱甚至出现下降。2015年，北京外来人口仅增长0.5%，首次低于常住人口增幅（0.9%）；上海外来人口和常住人口数均首次下降，降幅分别为1.4%和0.5%。2011年-2015年，天津外来人口分别增加45万人、48万人、48万人、35万人和24万人，自2014年开始显著回落，人口增量下滑明显；广州、深圳外来人口先降后增，总体变动不大。

3.比重逐步提升。2015年，北京外来人口占常住人口的比重为37.9%，比2010年提高2个百分点；上海为40.7%，提高1.7个百分点；广州为36.7%，提高0.1个百分点；天津为32.3%，提高9.2个百分点；深圳为68.8%，下降7个百分点。从总体水平看，深圳外来人口比重接近70%，为第一梯队；上海、北京、广州保持在40%左右，为第二梯队；天津约为1/3，为第三梯队。从变化趋势看，天津外来人口比重提升幅度最大，人口扩张期的“虹吸效应”充分显现。

4.集聚效应持续。历史经验表明，一个地区的经济集聚程度与人口集聚程度会逐渐趋于一致。借鉴现有研究成果，以地区生产总值（GDP）占全国比重反映经济集聚度，以常住人口占全国比重反映人口集聚度，以二者的比值衡量一个地区经济与人口匹配度，据此可对未来人口流向作出大致判断。匹配度高于1，即经济集聚度高于人口集聚度，意味着该地区单位人口能够创造更多的经济产出、获得更多的劳动报酬，从而将吸引外来人口流入、提高当地人口集聚度，最终使经济集聚度与人口集聚度趋于一致，反之亦然。2015年五个城市经济与人口匹配度均大于2，其中天津为2.14，表明经济集聚度远高于人口集聚度，从理论上看人口吸纳潜力仍将继续释放。

基于以上数据分析，我们可以得出结论：天津作为国内超大城市之一，尽管人口负荷小于“北上广深”等城市，且外来人口增势有所减弱，但领先增长态势明显，人口总量稳步扩大，集聚效应依然持续。随着时间的推移，资源环境约束不断强化，交通住房压力日益加大，公共服务能力渐趋饱和，人口增长空间逐步收窄。统筹考虑国家要求和天津实际，未来应采取有效措施，適度控制人口总量，促进人口与经济、社会、资源、环境全面协调可持续发展。

二、正视发展短板，人口结构调整任务艰巨

外来人口的大量涌入，扩大了市场需求，增强了城市活力，为天津发展提供了充足的劳动力资源。但与“北上广深”等城市相比，天津人口结构不尽合理，发展质量有待提高。从比较中找差距，从差距中抓重点，有利于明确进一步完善人口政策的现实基础和合理路径。

1.年龄结构：劳动力供给基本充足。人口红利期依然持续。根据人口统计学理论，人口负担系数（总抚养比）小于或等于50%的时期，被称为人口机会窗口期，也称人口红利期。人口负担系数为少年人口（0-14岁）、老年人口（65岁及以上）之和与劳动年龄人口（15-64岁）的百分比，劳动年龄人口占总人口比重越大，人口负担系数越小，则人口红利越明显。据此测算，2015年五个城市人口负担系数普遍低于30%，均处于人口红利期，其中天津劳动年龄人口占常住人口的比重为80.6%，人口负担系数为24.1%。从户籍人口看，天津劳动年龄人口占比为73.2%，人口负担系数为36.7%，與常住人口相比“一低一高”，表明外来人口流入弥补了户籍劳动年龄人口的不足，保证了劳动资源供给，减轻了人口抚养负担，为经济社会发展创造了有利的人口条件。

人口老龄化特征明显。根据联合国人口老龄化标准，一个国家或地区65岁及以上老年人口占总人口的比重高于7%，即进入老年型社会。2015年，上海、北京老年人口占常住人口的比重均超过10%，分别达到12.3%和10.3%；天津、广州分别为9.6%和7.9%；深圳为3.3%。除深圳外，其他四个城市均已步入老龄化社会，其中按照户籍人口计算，天津老年人口比重为14.3%，远高于常住人口，表明外来人口流入延缓了全市人口的老龄化进程。

2.文化结构：高学历人口占比偏低。2015年，在北京6岁及以上常住人口中，具有大专及以上学历人口比重为42.3%，其中具有研究生学历人口比重为6.7%；上海分别为27.1%和2.7%；天津分别为23.9%和1.2%。广州每万人中具有大专及以上学历人口达到2365人，深圳为2267人，天津为2217人。近年来，天津各级各类教育协调发展，尤其是职业教育发展走在全国前列，受过高等教育人口的比重不断上升。其中，海河教育园区外来人口占比达到57%，远高于全市平均水平，以来津求学为主的外来人口在一定程度上带动了全市人口文化素质的提高。但与“北上广深”等城市相比，我市高学历人口占比偏低，仍有一定的提升空间。

3.就业结构：高端服务业发育不足。从总体看，在五个城市社会从业人员中，服务业就业人口占比均超过50%，但在一些高端生产性服务业领域，天津就业人口占比偏低，高层次人才相对不足。2015年，在北京社会从业人员中，信息、金融、商务、科技等行业占比分别为5.9%、4.3%、4.7%和3.1%，合计达到18%；上海分别为3.4%、2.6%、9.6%和3.3%，合计达到18.9%；广州分别为2.4%、1.4%、3.4%和2.2%，合计达到9.4%；深圳分别为3.8%、1.3%、6.5%和2.1%，合计达到13.7%；天津分别为1.7%、2.1%、4.8%和4.1%，合计达到12.7%，与北京、上海仍有较大差距。

4.收入结构：高收入行业差距较大。从总体看，高端生产性服务业和公共服务业人均收入水平较高，年薪普遍超过10万元，与北京、上海相比，天津相关行业收入水平相对偏低。2015年，天津金融业城镇非私营单位从业人员平均工资为11.21万元，仅相当于北京、上海同行业的一半左右；商务、信息、科技等行业平均工资分别低于北京3.38万元、2.52万元和0.9万元，分别低于上海7.04万元、4.9万元和3.56万元；文化、卫生、教育等行业平均工资分别低于北京4.29万元、3.37万元和1.36万元，分别低于上海2.98万元、1.16万元和0.3万元。高端产业发育不足、高收入行业差距更大，是影响天津高端人才集聚的重要因素。

5.区域结构：外来人口非均衡分布。滨海新区开发开放提供了大量就业机会，人口流动较为活跃，成为外来人口的主要聚集区，2015年外来人口占常住人口的55.7%，占全市外来人口的33%，均居各区之首。环城四区位于“一轴两带”的交汇区域，依托产业优势和交通便利，人口吸纳效应充分显现，外来人口占常住人口的41.1%，占全市外来人口的27.4%。受产业层级、人口密度、生活成本等因素限制，中心城区人口流入门槛相对较高，外来人口占常住人口的22.9%，占全市外来人口的22.4%。远郊五区外来人口占常住人口的20.1%，占全市外来人口的17.2%，比重总体低于其他三个区域；但其中武清区作为北京非首都功能转移和人口疏解的重要区域，拥有特殊的区位优势，外来人口占常住人口的比重达到27.8%。

基于以上数据分析，我们可以得出结论：大量处于劳动年龄的外来人口流入，延长了人口红利期，延缓了老龄化进程，为经济发展和城市建设提供了充足的人力资源。天津外来人口主要集中在加工制造、批发零售、建筑装修等劳动密集型行业，与“北上广深”等城市相比，处于“微笑曲线”两端的高收入行业发育不足，高层次人才需求缺口较大，人口结构调整滞后于产业结构升级，已难以满足经济转型发展的需要，未来应进一步调整优化，为推进创新驱动和转型升级提供智力支持。

三、坚持问题导向，促进天津人口健康发展

人口政策调整是一项系统工程，需要统筹考虑产业发展、环境保护、交通容量、住房需求和社会治理等诸多方面，且政策效应具有时滞性，从制定出台到作用显现需要一定的发酵期。在“大城市病”日益凸显、高端人才相对紧缺的情况下，应提早动手、超前谋划，针对人口发展中的突出问题精准施策，适度控制总量，着力优化结构，促进全市人口健康发展，进而为助推天津经济社会发展提供动力和保障。

1.提早动手谋划，优化调整人口发展政策。要抓住当前天津发展的历史性窗口期机遇，抢占先机、超前谋划，在落户管理、人才引进等方面加强调查研究，借鉴先进经验，完善体制机制，通过政策导向引领全市人口健康发展。各有关部门要结合所属领域，分工合作、密切配合，抓紧制定出台控总量、提质量、调结构等政策措施，明确时间表、路线图、责任人，稳妥推进、分步实施，确保人口流动平稳有序，不影响经济社会发展大局。要坚持问题导向和目标导向，强化政策效果评估分析，结合需求及时调整完善，不断提高施策针对性和有效性，推动政策效应加速释放，引导外来人口合理流动。

2.适度控制总量，有效减轻城市载荷负担。要对照常住人口控制目标，以产业升级调整人口存量，以制度约束调控人口增量，在满足人力资源刚性需求、保持城市自身发展活力的前提下，适度从严控制人口增长。要注重强化顶层设计，运用市场化、法治化手段推动人口疏解，如适当调整积分落户指标设计和认定标准、适度限制外来人口小客车增量指标竞价资格、适时指导有关各区出台本区域人口疏解计划等。要规范住房就业管理，有序推进“城中村”改造、群租房整治和违章建筑清除，加大对无证马路摊贩、违规运营车辆等的治理力度，在切实改善城市环境和社会秩序的同时，有效缓解低端外来人口的增长速度。

3.着力优化结构，吸引更多创新创业人才。要坚持以产业结构调整带动就业结构优化，压缩限制一般性劳动密集型产业，优先发展先进制造业和现代服务业，推动高端、高收入行业做大做强，促进经济发展由依靠“人口红利”转向依靠“人力资本红利”，引导低端产业过剩人口流出，吸引更多人才向高端产业集聚，加速外来人口“置换”进程。要落实城市总体规划，按照“双城七辅、七组团五十镇”发展格局，促进产城融合，均衡资源配置，提升非主城区域服务功能和宜居水平，优化人口空间分布。要发挥自贸试验区等政策优势，进一步完善激励机制，以诚意十足的人才政策、便捷高效的引进手续、优质宽松的发展环境和富有活力的创新生态，实现高端人才引得来、留得住、用得上。

（本文作者为庞镭、贾立超、郑礼、刘杨、戴颖）

作者单位：天津市人民政府办公厅，天津市统计局

责任编辑：朱 健