当前我国乡村治理研究述评

刘淑媛 崔榕

摘要：

乡村治理是近年来研究的热点。学者们回顾了治理理论的起源与发展，对乡村治理的概念、主体、模式等问题展开了集中讨论和总结；并从民族地区民间组织、习惯法、民间信仰及多元文化等层面对民族地区乡村治理的独特模式及经验进行了深入探讨。但是这些研究存在着理论交叉重复的情况，研究视角单一，特别是对民族地区乡村治理研究薄弱，缺少理论提炼。

关键词：

乡村治理；问题；述评

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：1003-1332（2017）04-0051-07

乡村治理研究对于完善我国社会治理理论体系，促进国家治理现代化具有十分重要的现实意义。1998年华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授首先提出“乡村治理”的概念，之后，我国学者对乡村治理进行了广泛而深入的研究，取得了丰硕的成果。总的来看，对乡村治理的研究主要集中在乡村治理多元主体、模式等方面，并着重分析了乡村治理存在的问题及原因。同时，针对少数民族地区乡村治理所具有的特殊性，学者们通过田野调查、实证分析等方式，从不同的方面探索了少数民族地区乡村治理的模式及经验。

一、关于治理概念

治理概念源自古典拉丁文或古希腊语，原意是控制、引导和操纵。自从“治理危机”一词于1989年被世界银行的报告首次引用后，西方诸多学者从政治学、政治社会学等视角对治理进行了界定，治理理论取得了长足发展。

关于治理的定义国内外学者有不同的概括，詹姆斯·N·罗西瑙作为治理理论的主要创始人，他提出，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。[1]9全球治理委员会于1995年对治理作出如下界定：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。[2]41国内学者徐勇认为治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动；[3]俞可平将治理定义为：“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”。[2]

总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。

二、关于乡村治理

西方社会治理理论为我国开展乡村治理研究提供了理论基础，不同学者在乡村治理领域进行的积极探索，推动了我国乡村治理理论的发展与完善。

（一）乡村治理概念

华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇等人吸收国外治理理论，结合中国具体国情，于1998年首次提出“乡村治理”这一更具有包容性的概念来解释和分析乡村社会。随后，我国学者从不同视角出发，对其概念进行界定。郭正林提出“乡村治理，就是性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的事务管理好”；[4]24-31贺雪峰认为“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”；[5]219-224党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”。[6]1-17由此可见，随着乡村治理概念的提出与发展，越来越多的学科相继被纳入其研究范围之内，研究的深度不断拓展。

（二）乡村治理主体

乡村治理主体是指在农村治理活动过程中起到重要作用的机构、组织和群体。现代化的社会治理，要兼顾不同阶层、群体和社会成员的利益诉求，保障不同阶层、群体和社会成员的意见表达渠道，增进沟通交流，就必然要求多元化治理主体的介入。具体来讲，学者们的观点主要可以分为两个方面。

一是认为乡镇政府及各种组织机构是乡村治理的重要主体，认为乡村治理的主体是多元的，要充分考虑各种民间组织在乡村治理中的影响。如苏静媛提出乡村治理主体多元化是结合当前乡村治理实际情况的必然趋势，在乡村治理中不仅要划清乡镇政府的权力责任范围，还要关注村民认可的当地权威组织以及私人机构在乡村治理中所起到的重要作用；[7]党国英持相同观点，她认为中介机构在乡村治理中起到了关键作用，如农协等，这类中介机构不仅能够促进乡镇政府与村民之间的沟通互动，同时也能把村民与市场联系起来；[6]徐勇和朱国云认为乡村治理主体包括乡镇党委和政府、村党支部、村委会等构成的政府权力组织、农村民间组织及介于上述政府权力组织和民间组织之间的半官半民组织等三类。[8]

二是认为村民自治、乡村精英也是乡村治理的主体，认为乡村治理的主体不仅包括政府以及民间机构，还需要考虑作为社会成员的村民以及其中的乡村精英所起的作用。如刘丽等认为在承认乡镇政府等权力组织在乡村治理中主体地位的同时，保证村委会职能的履行，才能确立村民自治在乡村治理中的实质主体地位，更好地实现村民自治需要积极培植一个既强有力又富有公共理性的精英阶层，形成一支高素质的人才队伍；[9]张艳娥从宏观制度性和微观行为个体性两个角度对乡村治理主体进行了划分；[10]吴光芸指出乡村治理是通过治理主体之间的合作互动关系来有效管理农村公共事务、切实解决农村公共问题、高效率提供农村公共服务；[11]曾芳芳强调农村治理多元主体中，基层党组织具有十分重要的地位。[12]

（三）乡村治理模式

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，主要通过“乡政村治”的治理模式来实现。该模式自20世纪80年代实施以来，有力地推动了基层民主的发展，取得了辉煌的成就，同时也暴露出了一些矛盾冲突，这些问题已经影响到了乡村社会的经济政治发展。关于如何完善基层民主制度，处理好基层政权与村民自治的关系，金太军认为目前“乡政村治”产生问题和冲突原因主要是代表村民权力的村民委员会和代表国家的乡镇政府之间对于自身权力合理性和合法性的冲突；[13]徐勇认为当前的乡村治理模式应该进行结构性的转换，提出实行“县政、乡派、村治”的新型治理模式；[14]温铁军提出应该实行村镇并列自治的乡村治理模式，把乡政府改成乡公所这一上情下达的机构。各村落实自治法，村自治组织直接对县。镇改建为自治政府，其自治权和村民自治的权利是相等的，镇不得剥夺有自治权的村；[15]沈延生提出“乡治、村政、社有”的中国农村基层组织改革新模式。他认为未来中国应实行两级地方自治，现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体，以县辖市、镇、乡为下级地方自治体，简称社区自治体。同时将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村公所；[16]1-34郑风田从地方经济发展的角度来考虑乡村治理模式的创新，他认为未来乡村治理的结构模式应该是：“强县政，精乡镇，村合作”。即通过取消地级市，由省直管县的方式，减少中间环节，强化县级政府的经济宏观管理的能力。对县乡村的发展进行合理分工，增强小城镇的经济集聚和辐射能力。而在基层农村，要提高经济合作能力，增强农民与市场之间的联系，加强村域合作，完善农民自治制度；[17]党国英认为，通过扩大農村基层自治体的治理半径，合并村庄，公共服务和经济发展的职能分工，建立农村大社区治理模式，推进城乡一体化建设，提高农村公共服务水平和宏观经济调控的能力。[18]

（四）当前乡村治理面临的困境

改革开放以来，我国乡村治理的发展对农村经济发展和社会稳定发挥了积极的作用，但是，我国乡村治理目前仍存在一些问题与困境。

一是认为乡镇债务沉重，公共产品供给不足。袁金辉认为由于小农经济的局限及部分地区超越地方经济水平大搞“形象工程”等原因导致目前我国部分地区乡村债务非正常扩张；[19]杨华、王会认为国家通过税费改革及配套改革脱卸了农村基层组织的治理责任，使乡村社会陷入了基础设施缺失、农民负担沉重、乡村债务恶化的严重困境。乡村债务加重不仅影响乡镇政府的正常运转，也加重了农民的负担，对农村经济社会稳定发展会产生不良影响[20]

二是认为各治理主体间利益冲突加剧、农村公共权力需要规范。欧阳雪梅认为当前我国村民委员会履行职责不力，自治能力不强，村党支部与村民委员的权力范围和自治的权力范围划分不明，导致“两委”之间的冲突加剧，部分村镇政务不公开、不透明，民主监督缺失；[21]77-79袁金辉提出我国乡镇政权治理能力不足，乡镇与县级政府在事权和财权方面的职责权限划分模糊，两委关系难以协调等阻碍了乡村治理改革进程的问题。[19]

三是认为治理体制及基层民主建设有待完善。杨静认为当前我国农村基层民主建设的法律制度不够完善，无法建设出一个和谐、健康、公平公正的基层民主；[22]57党国英提出了群众民主权力未得到充分实现、农民合法权益没有受到真正保护、农民参与民主政治活动质量不高、《村民委员会组织法》规定的权力结构包含了村干部腐败的可能性等问题；[6]钟涨宝认为当前我国基层政权机构的人员冗杂，乡镇干部精简流于形式，乡镇基层政权功能日益弱化，基层政权信任缺失严重，这些因素的影响和制约了农村基层民主政治建设的进程。[23]12-15

四是认为农民政治参与程度较低，素质有待提高。杨静指出，由于受到小农思想的严重束缚，大多数农民只考虑眼前利益，文化水平低，民主政治意识薄弱，影响了民主政治建设的进程；[22]张春华认为，当前我国农村农民非制度化的政治参与如宗族势力参与、贿赂、越级上访、暴力游行等严重影响了乡村秩序及乡村治理的成效。[24]48-53

五是认为存在影响乡村治理的其他不利因素。肖唐镖认为乡村繁荣表象下的危机，不仅是治理技术与治理体制的危机，更是乡村生态、文明与文化的危机，呈现出“复合性危机”趋势；[25]陈柏峰、董磊明在《乡村治理的软肋：灰色势力》[26]、杨述明、张明在《破解乡村灰色势力治理困境》[27]、华中科技大学中国乡村治理研究中心杨华在《乡村混混与村落、市场和国家的互动——深化理解乡村社会性质和乡村治理基础的新视阈》[28]、罗兴佐在《警惕乡村社会灰色势力发展》[29]中分别对乡村中的灰色势力进行了研究，指出当前灰色势力构成了当前乡村治理的非正式基础，对乡村治理构成了严重的威胁。

（五）完善乡村治理对策

一是提出完善村民自治，加强基层民主建设。党国英认为要把自治制度逐步推进到乡镇一级，扩大乡镇政府的财政自主权，合理减少政府行政级层，缩小农村干部的权力，向农民充分赋权；[6]李文政提出乡村治理的关键在于县乡之间进行制度化分权改革，增强乡村社会的相对自治性或独立性；[30]许文兴认为在农村公共事务的管理中必须引入民主制度，以充分调动广大农民参与农村公共事务管理的积极性和创造性。[31]45-52

二是认为应构建服务型村镇政府。李文政提出，要推进乡镇撤并及乡镇政府职能定位，把“全能型政府”改造成有限政府，构建高效率的服务型政府，重建县域公共服务体系；[30]张春华认为，推进乡村治理的完善需要各级乡镇政府转变职能，构建服务型和责任型政府，以开放和平等的姿态与农民建立互信关系，为乡村治理提供良好的环境。[24]

三是认为要健全法制。党国英认为“完善乡村治理要在修订《村民委員会组织法》时考虑建立更合理的选举和罢免程序。对违反选举法规的行为要有制裁办法，刑法的有关条款要适用农村自治选举中发生的违法行为”；[6]袁金辉提出，要通过完善法制建设，依法处理乡镇政府与村委会的关系。进一步明确界定乡镇政府与村民各自的治理权限。[19]

四是要提高农民政治参与度。钟涨宝提出，要加大农村文化教育力度，提高农民的文化素质，强化农民的公共责任及政治认同，激发农民的参政热情，充分发挥民主治理功能；[23]贺雪峰提出从村庄层面理解农民的生存处境，理解他们的喜怒哀乐及理解他们生活中的各个方面。[5]

五是要加大财政投入。钟涨宝认为要加大对农村财政支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，重点加强对农村教育、卫生、公共安全等公共需要的保障力度；[23]杨静指出，要增加政府的财政投入，推进农村建设，实现高产、高效、高质量的现代农业，贯彻惠农政策，坚决维护农民利益。[22]

三、关于少数民族乡村治理

少数民族乡村治理是国家治理体系建设的重要组成部分，对少数民族乡村治理展开研究，不仅有利于提高少数民族群体的凝聚力和认同感，促进少数民族地区繁荣发展和社会稳定，而且还有利于巩固党在少数民族乡村的执政基础、推动中国特色社会主义民主政治的健康发展。近年来，学者们主要从以下几个方面展开研究。

（一）少数民族地区乡村治理面临的特殊挑战

当前，随着我国城镇化步伐的加快，我国原有乡村治理格局发生了深刻变化，一方面激发了我国农村经济社会发展的活力，但同时也引发了一系列突出矛盾和问题，我国民族地区由于民族、宗教、历史以及地缘等特殊因素，乡村治理面临更严重的困境。王鹏指出，农村社会的分层、宗教极端思想的渗透增加了农村社会治理的难度，农民贫困，不稳定的“因子”增加使得对少数民族地区农村治理陷入困境；[32]文新宇以贵州少数民族地区为例分析了目前我国乡村治理中的法治化缺失、乡村治理中出现相关民族习惯法与国家法冲突等问题；徐健指出当前我国少数民族地区乡村治理面临着村民参与乡村治理的渠道不畅、政府的角色定位出现偏差，农民参与乡村治理的积极性不高等问题；[33]45-48钟红艳等学者认为，少数民族基层群众的文化水平低、民主意识淡薄，且受家族、宗教观念的长期束缚，缺乏参与乡村治理的积极性，导致基层群众有序参与乡村治理的过程不顺畅，严重影响了乡村治理的成效。[34]

（二）少数民族乡村民间组织与少数民族乡村治理

根据仝志辉的定义，乡村民间组织就是“以追求农村经济活动效率和农村社会福利为目标，以农民为参与主体，在农村这一范围活动的，政府和企业之外的社会组织。”[35]社会主义市场经济及新农村建设的发展使民间组织活力进一步激发，目前我国农村民间组织已达300万个以上，已成为乡村治理的重要主体之一。谭新雨阐述了少数民族民间组织在乡村治理中维护农民利益和拓宽农民利益表达渠道、增强村民的民主意识和参政意识、维护乡村社会稳定等方面的作用，并提出构建有效、合理科学的乡村民间组织内部管理体制促进乡村民间组织与乡村治理良性互动的对策与建议；[36]52-62彭庆军以湖南通道侗族自治县作为案例阐述了民族地区传统社会组织经过市场化的渗透和族性支持后，可以与现代社会相适应并能提高当地乡村治理水平，促进民族地区现代化发展，同时也为我国其他民族地区传统乡村组织的创造性转化提供了借鉴。[37]

（三）少数民族习惯法与少数民族乡村治理

习惯法是民族地区乡村治理内生秩序的基础，对少数民族的生存和发展，巩固民族团结，发扬民族传统道德都有巨大的促进作用。学者们就发挥民族习惯法对乡村治理的维护作用进行了分析。如邹渊提出“少数民族习惯法是独立于国家制定法之外，依据少数民族或民族地区的社会组织的权威而俗成（自然形成）或约定的，主要调整该少数民族内部社会关系，具有强制性和习惯性的行为规则的总和”；[38]冉瑞燕以湘鄂西民族地区为例提出了确立习惯法介入社会文化经济发展的合法地位，在保留习惯法传统良性价值的同时吸纳国家法中的普遍价值，不断创新，实现民族习惯法与国家法的融会贯通、良性互动，充分发挥习惯法对乡村治理的功能，解决当前民族地区乡村实际的社会失控问题；[39]卢明威以广西南宁金陵镇壮族聚居村落的田野调查为例，论述了习惯法在乡村治理中的示范抚慰、潜在强制力等功能；[40]李兴旺、王建国提出应规范村规民约制定、修改的程序、加大政府对村规民约的监管力度，使村规民约与国家法进一步进行调试以完善少数民族乡村治理等具体措施。[41]

（四）民间信仰与少数民族乡村治理

民间信仰是指民众自发地对具有超自然力的精神体的信奉与尊重，包括自然崇拜、图腾崇拜和神灵崇拜等，贯穿着我国历史文化发展过程的始终。[42]民间信仰区别于法制等强制手段，长期发挥着劝导、教化的作用，民族地区乡村治理不仅需要考察国家层面，同时也要考虑乡村社会自有的秩序逻辑，在此情况下民间信仰能发挥更加有效的作用。李何春、包丽红强调民间信仰在村落的社会秩序中提高民族凝聚力，强化民族认同，维护乡村稳定和团结的重要控制和调节职能；[43]何瑞娟、祝国超从民俗学的角度指出了贵州响水乡白族本主崇拜在当地乡村治理中维系社会秩序、整合社会冲突、净化社会风气、降低乡村治理成本、提升乡村治理效能等作用；[44]王四小指出民间信仰是重要的文化传统及社会资本，可以通过民间信仰人士参与社会管理、民间信仰教团组织独立处理公共事务以及民间信仰教义等方式发挥民间信仰社会教化，促进社会整合、实现乡村社会善治的功能。[45]

（五）多元文化与少数民族乡村治理

乡土社会本身就是一个多元文化的集合体，少数民族地区村落传承久远的传统文化以其丰富的内涵和独特的形式对村庄政治、社会、文化乃至经济发展都产生了深远的影响。李志红、乔文红以“拉斯节”为例，指出通过村落内源性公共文化空间与外源性嵌入式的政治公共空间交融互构，以发挥传统村落文化强化村落整合、构建道德秩序、传承传统文化、抚慰心灵和维持社会秩序的功能；[46]舒丽丽以湖南省通道侗族自治县为例，提出了民族地区传统文化具有特殊性，從其特殊性入手，通过有机整合，传统文化可为乡村治理与控制提供强大的“软实力”；[47]何慧丽、万威通过调查分析台湾邵族的“祖灵祭”与大陆豫西汉族的“骂社火”提出改善乡村治理，要从历史文化信仰、地方民俗传统等内在的地方性知识和本土化资源入手，关注乡村治理的内生力以优化民族地区乡村治理。[48]

（六）基于特殊视角对少数民族乡村治理的研究

学者们除了从民间组织、习惯法、民间信仰、多元文化等对少数民族乡村治理进行关注外，还从一些特殊视角对少数民族乡村治理进行了研究。如彭国胜从政治社会学视角出发，提出伴随中国经济体制转轨和社会结构转型的农村社会结构变迁并关注了民族地区农村社会结构变迁对乡村治理带来的个体有序流动、群体阶层整合、家庭稳定、社会和谐、传统衰落及基层政府能力弱化的挑战；[49]黄亦君从社会资本视角出发，肯定了民族村寨社会资本对民族地区乡村社会的发展的促进作用，同时提出要充分挖掘民族村寨乡村治理中合理的传统治理资源，对其进行加工或创造性地重构，积极培育并大力发展现代社会资本，找到一条适合民族村寨发展的道路，真正实现民族村寨乡村治理的善治；[50]罗彩娟以乡村社会治理中存在和利用的各种资源及其资源整合机制为切入点，以马关县马洒村为例讲述了民族地区乡村治理的资源结构与整合逻辑，提出在承认权威多元的前提下，寻找出当地乡村治理的社会基础及其背后的逻辑，发掘出个乡村治理所仰赖的各种地方性资源，总结出乡村治理的共性及其规律。[51]

四、对当前研究的简要评价

长期以来，我国学者从不同角度对乡村治理进行了较为深入的研究，取得了较为丰硕的研究成果，对我国推进乡村治理建设奠定了坚实的理论基础，但是，目前乡村治理研究仍存在诸多薄弱环节。

第一，当前理论层面的研究较多，存在理论交叉重复的情况。我国学者对乡村治理的研究大多集中于乡村治理的主体、模式、机制等方面，对村治本身的关注较少；对西方理论范式与概念体系借鉴较多，本土化理论创新较少；对我国传统乡村治理结构特点以及国家与社会的关系对乡村社会治理的影响梳理、分析较多，而学理性的总结与反思较少。研究深度还较为欠缺，高水平的理论成果较少，部分观点存在相似或相近的情况，理论讨论缺乏基本沟通，难以形成学术积累。

第二，对乡村治理的研究视角单一，缺乏崭新的视角。当前学者们对乡村治理的研究理论视角和分析过程过于单一和集中，影响了对乡村治理的全面的分析和评估，相关学术研究遇到了发展瓶颈，因此，亟须建构新的分析框架，从多样化的视角深入开展研究，如城乡一体化的视角、公共服务的视角、利益博弈视角等出发，全面拓展研究空间，完善乡村治理理论体系，使乡村治理研究更加立足乡村实际，更加切合我国的实际国情，实现乡村治理的理论话语与实践形式的与时俱进。

第三，关于民族地区乡村治理问题的研究尚存在许多薄弱环节。民族地区与非民族地区的乡村治理存有共性之处，但由于社会文化结构的不同，其社会治理方式也有较多的特殊性。然而从整体而言，当前对民族地区地方治理相关的研究仍处在探索阶段，有关研究成果偏少，现有的部分研究套用了乡村治理的一般理论，或者只是针对某一少数民族地区进行了一些个案研究，脱离民族地区的实践，缺少理论提炼，缺少针对于民族地区地方治理的宏观理论，对民族地区地方治理并没有实际的指导作用。学者们应立足民族地区实际情况，不断加强对民族地区乡村治理理论的研究创新，切实解决当前出现的新问题、新情况，不断丰富民族地区治理理论体系，促进民族地区乡村的稳定与发展。

注 释：

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责任编辑：刘冰清

文字校对：蒋文艳

作者简介：

刘淑媛（1992-），女，河南南阳人，中南民族大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：民族思想政治教育；崔榕（1972-），男，湖北恩施人，民族学博士，中南民族大学民族学与社会学学院副教授，硕士生导师，研究方向：南方民族文化与社会发展。