农村“两权”抵押贷款试点实践思考

江猛

本文以江苏省为例，通过分析该省“两权”抵押贷款试点情况，深入剖析“两权”抵押贷款试点中存在的主要问题，进而提出如何促进“两权”抵押贷款试点顺利开展的相关措施和建议。

2015年12月27日全国人大第十八次会议通过了《关于授权国务院分别暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定，允许包括江苏省泗洪、太仓等10地在内的全国252个县（市、区）试点农村土地经营权抵押贷款，允许包括江苏武进、泗洪等3地在内的全国59个县（市、区）试点农民住房财产权抵押贷款。

截至2016年年末，江苏省农村土地经营权抵押贷款试点县（市、区）共已发放贷款1411笔、金额7.04億元，其中授权试点以来发放贷款319笔、金额1.03亿元。3个农民住房财产权抵押贷款县（市、区）已发放贷款3220笔、金额8，06亿元，其中授权试点以来发放贷款1315笔、金额1.74亿元。

江苏省农村土地经营权抵押贷款试点实践收获颇丰，在加快“两权”确权颁证和地方政府构建服务平台等工作有序开展的同时，银行采取多种方式放贷：一是单纯的“两权”抵押方式二是“两权抵押+担保公司担保”方式：三是“两权抵押+第三方担保”模式；四是借助平台公司发放贷款。此外，也建立了风险缓释补偿机制，最终农村金融生态环境得到有效改善，尽管如此，农村“两权”抵押贷款试点仍存在部分问题有待解决。

农村“两权”抵押贷款试点存在的主要问题

（一）相关权证难办理

江苏省农村土地经营权抵押贷款试点县（市、区）共有土地面积921.91万亩，目前确权登记的仅有544.99万亩，且大多数农民还没有取得《农村土地承包经营权证书》。东台市委农工办明确农村土地经营权抵押登记部门为各镇经管站，但是土地经营权如何确权，以什么形式确权，目前没有明确。在实际操作过程中尚还存在部分镇经管站不愿意登记盖章的情况，从而导致无法确权。

（二）配套服务不到位

尽管县（市、区）、镇、村三级都建立了土地流转管理服务机构，负责为流转双方提供政策咨询、合同签订、价格评估、产权交易、纠纷调处等相关一条龙服务，但是由于受人员编制等因素所制约，从事流转管理服务的大多是兼职人员，致使工作不到位。

（三）处置变现难度大

农民房屋交易和土地流转受到较多的法律和制度限制。以农房为例，土地管理法规定，宅基地的转让要求同时符合受让方必须是同村村民及受让方必须是无房户两个条件。目前，各试点县（市、区）还没有建立“两权”抵押资产托底制度，银行有后顾之忧。如贷款违约后，银行若不能及时将土地经营权转包，在目前租金多为一年一缴的情况下，银行就要向农户支付下一年度的租金，否则，农民可按流转合同收回土地，银行将面临损失。以土地流转为例，土地流转的市场机制、监管机制尚不完善，大部分地区土地流转信息体系尚未建立起来，土地流转双方信息有效对接机制也未形成，土地资产的价值还不能得到合理评估，土地价值不能充分显现。

（四）风险分担不完善

“两权”抵押贷款用途主要为农产品生产、加工和销售，而农业生产经营受自然条件和市场波动的影响较大，未来收益存在较大的不确定性。一是自然风险。自然风险具有不确定性和不可规避性，洪涝灾害、病虫害、外来生物入侵等都可能给农业生产带来损失。二是市场风险。价格波动特别是近两年出现的国内外粮食价格倒挂等，加大了市场风险。尽管从中央到地方出台了很多扶农惠民政策，但是受财力制约，目前粮、棉、油等农业保险水平太低，难以帮助农业经营主体有效抵御各种风险，一旦由于灾害出现歉收或农产品价格出现大幅波动，极易使银行产生信贷风险。

（五）银行跟进速度慢

部分银行思想认识存在偏差，没有从专业的角度及时主动地向地方提供合理化建议，一味等待地方政府出台配套政策，一定程度上导致试点工作“脱节”。在租金一年一缴的条件下，土地承包经营权难以稳定，加上土地承包经营权抵押只是弱担保，致使银行难以根据项目周期来决定贷款期限。截至2016年末，连云港市东海县6家试点机构土地承包经营权抵押贷款中，一年以内贷款7089万元。占比81.13%。对于苗木、牲畜养殖等成长周期较长的行业来说，贷款期限较短导致项目所产生的现金流与归还贷款的现金流严重不匹配，致使第一还款来源与贷款本身用途分离。

（六）相关部门欠积极

一是一些地方政府部门不主动。在推进试点工作中，一些地方政府部门以为“两权”抵押贷款试点的牵头部门是当地的中国人民银行县级支行，对试点工作不够积极主动，尤其是党政主要领导对试点工作过问少、推动少，政策配套方面跟进较慢，地方政府的主导作用未能充分发挥。二是措施不得力。已出台的相关文件大多由当地农工办与中国人民银行县级支行联合下发，缺乏权威性。三是观望气氛浓，工作规划性差，内生动力不足。授权试点以来，如皋市、泰州市姜堰区、太仓市分别发放贷款4笔、3笔、1笔，金额分别为105万元、211万元、230万元：南京市高淳区未发放过一笔贷款。

（七）农业保险发展滞后

现阶段介入农业生产领域的保险公司只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家，办理的农业保险品种也仅限于生猪、棉花、水稻三种政策性险种，农业保险承保面窄，保险品种较为单一。据保险公司反映，从其他已开办的政策性农业险种来看，农户参与积极性不高，农户投保率较低。如林权属于特殊抵押资产，其生长受大风、洪水、虫害等自然因素影响，赔付风险较大，保险公司本身也不愿意开展此类资源类保险。农业保险业务的缺失使贷款银行顾虑重重。

促进“两权”抵押贷款试点顺利开展的对策建议

（一）加快“两权”确权颁证工作

对流转取得土地的种养大户、家庭农场和涉农企业要在签订书面合同并在指定机构备案的基础上发放《土地经营权证））。试点县（市、区）要加快推进房屋所有权及宅基地使用权的调查、确权、登记、颁证工作。

（二）完善试点配套设施建设

参照城市不动产抵押登记的基本做法，紧密结合“三农”实际，充分征求农民、银行业机构等多方意见，开发上线农村“两权”抵押登记系统，并将服务终端网络向农村延伸，方便农民和银行办理抵押手续。改变目前“两权”分别由地方农工办、新农村建设办公室登记的做法，按照加快建立农村不动产统一登记制度的相关要求，确定国土部门为“两权”质押登记主管部门。

（三）打通抵押资产处置通道

一是允许银行多渠道处置。应允许银行业机构在保障农户基本居住权、承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押资产。二是建立“两权”回购托底制度。探索成立第三方产权承接机构，建立阶段性承接、回购机制。成立专门的管理服务公司或明确相关部门设立农村产权抵押融资回购基金，在贷款无法偿还且抵押物缺少合格受让人或无法实现抵押产权转让处置的情况下，由地方政府的相关机构通过市场手段对抵押产权进行收购，以提高抵押物的处置效率。具体操作上，农户等农业经济主体办理“两权”抵押时，农村集体经济组织与农户签订预回购协议，一旦发生贷款风险，银行需要处置抵押物时，由集体经济组织或其委托机构执行预回购协议，再将预回购的“两权”纳入有偿使用范围，进行再次流转或交易。

（四）建立風险分担缓释机制

一是财政给予部分贴息。根据地方财力对“两权”抵押贷款给予适当贴息，激发贷款人放贷的积极性。二是完善农业保险增信。扩大保险覆盖范围，凡申请农村土地经营权抵押贷款的新型经营主体，必须足额参加政策性农业保险，并约定贷款银行为第一受益人，充分发挥保险的风险保障作用。三是完善风险补偿机制。试点地区从中央和上级政府下拨的农村扶持资金中划出一部分，从地方财政收入中“挤”出一部分，建立专门的“两权”抵押贷款损失保障或补偿机制，在贷款发生违约或金融机构处置抵押权出现困难时，实施抵押物收购或进行贷款全额风险补偿。四是涉农担保公司担保。根据国务院关于加快建立农业保险体系的要求，在试点县（市、区）先行成立政府出资的农业担保公司，对土地经营权和宅基地、农村房屋等抵押融资提供担保。

（五）相关部门积极协调配合

做好“两权”抵押贷款试点工作应明确地方政府的主体责任，中国人民银行、银监部门的监管责任，参与银行的直接责任，地方政府相关部门的服务责任。试点地区的地方政府要通过扎实推进确权登记颁证、流转交易平台搭建、价值评估、抵押物处置等配套工作，为农村“两权”抵押贷款试点提供有力的基础支持：相关部门要明确职责分工，加强协调合作。

（六）建立土地经营权交易平台

建立规范的土地经营权流转交易平台，形成多层次、多形式、多主体的产权交易市场体系。设定专门的产权交易管理部门，制定统一、公开、透明的交易规则，依托制度规范引导各方参与农村土地经营权交易。认真做好土地经营权确权工作，积极培育农村产权流转和交易中介服务，培养专门的土地经营权估值人才，完善评估制度和流程，通过竞价、协议转让、拍卖等多种形式处置、变卖抵押物，为开展抵押贷款业务的金融机构提供实现抵押权的场所。

（七）出台土地经营权保险制度

农户获得土地经营权抵押贷款后，生产经营的固有风险依然存在。由于农户的资产水平有限，当发生重大经营风险时，往往会加重产权抵押贷款的第一还款来源风险，造成逾期或形成不良。因此要引导和鼓励保险部门在现有的法律框架下，开设“两权”抵质押贷款保险品种，保证第一还款来源，充分缓释金融机构发放“两权”抵质押贷款的风险。同时，组建成立新型农业信贷担保机构，推出针对“两权”抵质押贷款收益受偿的担保业务，解除农民开办两权抵押贷款的疑虑。

（八）鼓励政府设立托底回购基金

在不良贷款发生后，在土地经营权变现过程中无受让人或抵押产权转让困难的情况下，建立农村土地回购基金。由省、市、县三级政府按风险分摊比例，依据当年预期土地经营权抵押贷款总额，从财政预算中拨出专款，实施抵质押物收购或对金融机构进行贷款风险补偿，弥补参与“两权”抵质押贷款试点金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款。