天津市基层协商民主现状与分析

张维真 李荣亮 白燕妮

党的十八大报告中提出要“健全社会主义协商民主制度”“积极开展基层民主协商”。2015年2月9日，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要“稳步推进基层协商”，认为涉及人民切身利益的大量工作主要在基层，建立基层协商民主联动机制能够解决人民群众的切实困难，化解矛盾，促进社会和谐稳定，这为基层协商民主提供了指导意见，充分表明党中央对协商民主的高度重视和肯定，同时也为基层民主的未来发展指明了方向。

一、宝坻区实行基层协商民主的基本情况

宝坻区基层协商民主是在推行村务公开民主管理基础上进行的有序民主，经历了三个阶段：一是调查论证阶段。在充分调研的基础上制定下发《关于实行农村基层协商民主制度的意见（试行）》，对协商坚持的原则、协商内容、协商程序、协商形式及参加对象等作出明确规定，并成立了农村基层协商民主制度领导小组。二是试点推行阶段。2013年6月至10月在全区各街镇先期开展试点，取得了良好效果。三是全面推开阶段。在总结试点经验基础上，全区普遍推开，制定出台了《关于推行农村基层协商民主制度的意见》，对相关程序和环节进一步规范，提高了可操作性和实用性。出台了《关于进一步完善村级重大事务“六步决策法”的通知》，进一步规范了基层协商的程序。

1.协商内容。一是村级重大事务。包括村民自治章程、村规民约的制定和修改；本村发展规划、村庄建设规划的编制和调整；村年度工作计划及资金预算安排；撤村建居；土地调整、流转、承包经营，征地补偿费的使用、分配；村集体资金、资产、资源的管理、使用和处置；村集体经济项目的立项、承包方案；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；各类社会保障资金和政策落实；本村享受误工补贴的人员及补贴标准；涉及群众利益和群众关注的其他重大事项。二是村级一般性事务。包括各类先进的推荐、低保户申请、困难户村级补助、矛盾纠纷调处、上级布置的一般性工作任务以及其他需要通过民主协商进行决定的事项。

2.协商形式。一是村级重大事务“六步决策法”。即：村党组织召开全体党员会和村民代表会征求意见形成议案；村“两委”联席会议讨论通过；乡镇党委、政府对议案的内容及过程进行审查；村民会议、户代表或者村民代表会议讨论表决通过；限时在村务公开栏公开；整个决策过程由村民代表负责监督，在村党组织领导下由村委会组织实施。“六步决策法”实现了决策民主科学化、程序化和制度化，为基层协商民主有序进行提供了切实可操作的方法指导。二是“一站三中心”工作模式。即在乡镇街设立经济发展服务、社会事务服务、群众来信来访接待“三个中心”，在村级设立便民服务站；“一村一站一助理”模式进一步延伸了乡镇（街道）的工作触角。“一站三中心”“一村一站一助理”的社会治理模式形成了“镇村一体、上下联动”的工作格局，干部和群众密切联系，既服务了群众，又教育了干部，缓解了干群矛盾，加深了干部和群众之间的感情，走出了有特色的群众路线模式。

此外还有根据协商内容的需要进行的恳谈式、走访式民主协商，在重大事项上要求通过民主议事会的形式进行民主协商。

3.协商主体。包括“两委”会成员、村级事务助理、党员代表、村民代表、村务监督委员会成员、与协商事项相关的利益群体代表或个人、各级人大代表和政协委员、威望较高的群众、街镇及区直职能部门相关人员、普通村民。

4.主要做法。主要从三个方面加强建设。一是完善组织机构，健全各项功能。区里成立了领导小组，由区委书记任组长，区纪检委、组织部、人大等相关领导任副组长，下设办公室，区委常委、区纪委书记任办公室主任，有纪检委、组织部等16个成员单位，在街道也有相应领导小组。二是加强宣传力度，凝聚认同共识。利用广播、公示栏等宣传农村基层协商民主制度，提高街镇领导重视程度，扩大村民和村干部的认同度。三是进行过程监督，及时发现问题解决问题。全区成立了12个检查组，深入所包街镇落实制度落实情况，对存在问题及时纠正。

5.取得的成效。一是提升了决策水平，促进了决策的科学化、民主化。基层协商民主是一种过程民主，不仅使公民具有知情权、参与权、管理权、监督权等，提升了公民的自主意识，而且在议事过程中程序公开，防止了暗箱操作，协商结果及时公开回应，从而促进基层决策的科学化、民主化。二是增强了社会动员能力，利于团结稳定。基层协商民主以现实中利益多元化为前提，通过村民公共事务中的利益协调与整合，达到各方利益的平衡，使每个村民从政治参与、经济利益等方面有获得感。宝坻区推行的农村基层协商民主制度最突出的特点，在于把“六步决策法”表决过程中的协商环节前移。协商在前，决策在后，把问题解决在表决前。问题的提前解决，既满足了村民的利益诉求，又提升了干部解决问题的能力，因此缓解了干群之间的矛盾。三是实现了权利和权力的统一。作为国家的公民，每个公民都有参政议政的权利，而基层协商民主是直接参政议政和间接参政议政的结合，使公民的权利和权力得到了统一。四是提高了村民自治建设的整体水平。基层协商民主培养了健康民主发展所需要的宽容、妥协、包容、尊重的品质，为经济社会的有序发展提供了政治保障。

二、宝坻区实行基层协商民主的经验及启示

当前天津市普遍实行了村（居）务公开制度和村（居）民议事制度，这些制度虽然对于基层改革发展稳定方面发挥了重要作用，但是，现行制度还有需要改进和完善的方面。比如，民主决策议题征集方面，主要面向村（居）民代表，征集范围不够广，未能充分反映群众的意愿；在决策程序方面，存在事前缺少论证、缺少协商等问题，造成决策失误，引发矛盾，影响稳定。而宝坻区实行基层协商民主，被评为了2014年全国创新社会治理优秀案例之一，凸显了其做法的可行性，值得在天津市基层全面推广。

1.天津推行基层协商民主的必要性。第一，基层协商民主是我国人民民主的重要形式。它以存在多元的协商主体为前提，强調通过意见、利益的有效沟通、协调与整合，达成统一，实现整体的发展和多方的共赢。基层协商民主是通过协商的方式来调节利益和秩序的方式，这种方式不局限于政治生活，而且存在于经济和其他各个生活领域中，可以说是一种跨领域的民主协商。基层协商民主在理论和实践上都为在民主法治框架下实现党的统一领导与社会各阶层的多元参与的有机统一提供了可能，是党和人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。第二，基层协商民主是符合我国国情的重要民主形式。随着进一步全面深化改革，我国经济加速转型，社会结构也出现了不同的变化，在经济上公有制为主体、多种经济成分并存，分配方式上按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会的发展造成了利益主体的诉求多样化，人民的价值取向和行为方式更加趋于多元化，迫切需要在基层通过自由而平等的对话、沟通、协商、交流、审议、合作等形式凝聚智慧、凝聚人心、消除矛盾。基层协商民主正是对我国当前社会转型期群众利益表达的回应，它拓宽了民众参与的渠道，有利于促进社会的和谐发展，成为民众有序参与的一种良好形式。第三，不断增长的基层民主诉求倒逼政府进行基层协商民主建设。经济社会的发展在满足人民群众日益增长的物质文化需求的同时，又带来了新的矛盾和需求。农民失地、工人失业等现象导致社会矛盾突出；伴随主体意识、自我意识、权利意识的觉醒，对反腐败、工资改革等经济社会问题，民众关心度比较高，纷纷通过网络、广播等媒体表达自己的观点和意见。这一方面反映了民众民主意识的提高，另一方面也要求政府创新执政方式，积极探索适合经济社会发展的执政之路。基层协商民主正是以其包容性、对话性、协商性、公开性等特点满足了政府和民众的需求，有助于解决矛盾。

2.天津推行基层协商民主的可行性。第一，从理论方面看，天津市有良好的民主思想理论资源。近代严复、梁启超等人在天津对民主思想的传播使天津人民拥有了良好的民主思想基础。南开大学当代中国问题研究院以中国社会主义协商民主的理论研究为重点，于2013年和2014年举办了两次“协商民主理论与实践国际研讨会”，并正在着手进行协商民主文库的建设，为天津提供了丰富的协商民主理论研究资源。党的十八大报告中，“协商民主”概念被首次提出并得到了系统论述，党的十八届三中全会进一步指出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”，这不仅体现了中国共产党在社会主义民主政治建设方面的制度创新，也说明我国的协商民主理论研究已日趋成熟，与制度实践形成了互动。第二，从实践方面看，基层协商民主在天津有着广泛的群众性和深厚的实践基础。发端于十几年前浙江台州的“民主恳谈”就被专家誉为“基层实践协商民主的典范”，是“中国基层民主政治新曙光”。当前，天津市城市社区有1709个，村委会共有3200个。天津市委、市政府非常重视基层协商民主的实践，多个社区和村委进行了协商民主实践创新，如河西区在社区开展的“两评三会一公开”；宁河区制定了《宁河县村集体经济组织财务管理规定》《宁河县村民代表会议议事规定》等一系列基层协商民主制度，在决策方面实施“三会政策”，项目发包实施“一审两会三公开”程序；和平区实行基层协商民主“三四五六”工作方法；天津市在基层社区成立物业管理联席会，并配备专门的物业管理员，进行民主协商管理和调节物业管理事务；等等。可以说，天津市基层协商民主丰富多样的实践创新为天津市推行基层协商民主起到了良好示范作用。总之，基层协商民主在天津有着广泛的群众性和深厚的实践基础。

三、关于天津市推行基层协商民主的对策与建议

1.从政府决策方面看，建议出台适应天津发展的基层协商民主制度，由市主要领导牵头，成立专门机构推动，实现基层协商民主的有序化。当前，天津市各区在基层协商民主的实行过程中存在着不同的形式，其称谓不尽相同，做法也不一致，需要从市级层面准确把握中央精神，结合天津实际情况，进行顶层设计。一是对基层协商民主的实施给予必要的指导；二是制定统一的规范性文件，建章立制，真正做到基层协商民主的实施有章可循，创新基层协商民主体制机制；三是加大宣传力度，取得全市村（居）民对协商民主的认同。因此，建议市委、市政府成立专门机构，由市主要领导牵头，为基层协商民主工作提供良好的组织保障，推动基层协商民主工作的顺利有序进行。

2.从民众方面看，培育协商主体，扩大参与范围，提高协商质量，发挥群众路线作用。民众广泛有效的参与是协商民主最核心的内容和落脚点。增强民众基层协商民主的参与能力，提升民众凝聚力，使其有意愿为推进天津的民主化之路贡献力量。基层协商民主要有广泛性，提高参与质量，做到数量扩展和质量提升相结合。基层协商民主既要注重参与的范围，更要注重协商的质量。发挥群众路线作用，关键是看如何发挥基层群众在村（居）治理中的积极性主动性。对于不同意见要包容，尊重每个人发言的权利，“我不同意你的观点，但是我誓死捍卫你说话的权利”。尊重每个个体的权利，强调协商主体的平等性。

3.从民主协商方式上看，需要创新多样化的协商形式。在用好傳统媒体的同时，要发挥新媒体的作用。运用互联网平台，传统媒体宣传和新媒体宣传相结合，提高信息传播速度，加强协商效率。建立网络交流平台，让民众能够更好地进行讨论和交流，网络可以使交流和讨论不受时间的限制。议题可以在网上提前公布，利于民众提前了解即将要协商的内容，以便能够充分、有效协商，达成共识，解决问题和矛盾。

4.从协商内容上看，广泛多层次是协商民主发展之势。协商民主是一个对话、讨论、协商、妥协的过程，在这个过程中的程序是合法的，主体之间是平等的。当前民主协商的内容主要在经济领域，但协商的内容不能仅仅局限于经济领域，要向政治、社会、文化等多领域发展；协商民主不但要向村（居）基层发展，同时也要逐步推广到乡镇街道。

5.从实施效果上看，要注重农村基层协商民主的实效性，发挥积极性和创造性，正确处理大多数人意见和少数人意见的关系。在处理议题的时候应正确对待大多数人的意见，协商民主不等于大多数人的意见，在解决问题的时候不能按照“票决制”的方式，仅仅运用少数服从多数的原则来解决。在通常条件下，大多数人意见正确的可能性更大，但是，真理有时候也会掌握在少数人的手中，因此，在处理多数与少数问题时，不能简单地以对与错、是与非来解决问题。如果少数人的意见正确时，要听取；如果少数人的意见错误时，要给予否定；如果少数人的意见部分正确，则可以进行补充或纠正，吸收其合理的成分。协商民主既要照顾到大多数人的利益，也要照顾到少数人的利益，赢得少数人的支持。因此，我们需要学习西方代议制民主和多数民主中的精要所在，也要汲取我国传统政治中的民主思想，同时也要结合现实，发挥积极性和创造性，完善适合我国社会发展的基层协商民主制度。

综上所述，基层协商民主为基层民主探索出一条适合社会发展之路，通过对话的形式，发挥民众直接参与的优势，促进了人与社会、人与人的和谐发展，提升了民众的权利意识、自我意识、参政议政意识，因此要用发展的眼光看待基层协商民主。基层协商民主既需要制度的稳定性和连续性，也需要灵活性，要在实施的过程中不断总结经验和教训，通过调研等方式不断发现问题、解决问题和矛盾，不断完善基层协商民主制度。

作者张维真系中共天津市委党校哲学教研部主任、教授；李荣亮、白燕妮系中共天津市委党校哲学教研部讲师、博士

责任编辑：双艳珍