行政事业单位预算管理问题研究

马杜渐

【摘 要】近年来，随着经济的发展和社会的进步，行政事业单位在我国社会管理中所起的作用愈发重要，而预算管理又是行政事业单位正常运行的重要组成部分。因此，加强预算管理有助于提高我国行政事业单位的工作效率，进而推动我国的经济发展。现阶段，我国行政事业单位预算管理工作中存在诸多问题，如对预算管理工作不重视、预算编制方法不科学、预算执行力度不足、缺乏有效的预算考核监督机制等等，需要引起管理者的高度重视。鉴于此，本文针对行政事业单位预算管理存在的主要问题进行分析，并根据这些问题提出相应的改进措施，包括提高预算管理的重要性认识、完善预算相关制度建设、改革预算编制方法， 提升预算编制质量，强化预算的执行力，健全绩效考核机制，加强预算执行监督等。这些措施涵盖了行政事业单位预算管理工作的全过程，从预算编制、预算执行、预算考核、预算监督等各个环节出发寻找可行且有效的方法，从整体上提高我国行政事业单位预算管理工作水平，进而提高行政事业单位对我国经济发展和社会服务的贡献。

【关键词】行政事业单位；预算管理；编制方法；执行力度；监督考核

一、引言

行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，一般是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的社会组织。行政事业单位预算管理是财政部门同行政事业单位的主管部门之间，行政事业单位的主管部门同所属的行政事业部门之间关于财政资金的分配使用方法、形式，以及责任、权力与利益划分的基本组织制度。

预算管理为行政事业单位履行自身职能提供了财力保证，有利于加强国家的宏观调控，实现财政收支平衡。预算管理一般分为预算的编制、执行和控制、考核评价3个阶段，这个3个阶段相辅相成，缺一不可。预算的编制是前提，预算的执行是关键，预算的考核是保障。通过全面预算管理，行政事业单位的财务管理才可以有计划、有步骤地管好各项经费。但目前看来，行政事业单位预算管理工作中仍然存在许多不尽如人意的地方，制约了行政事业单位的发展和进步。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

1.对预算管理的重要性意识不够

在行政事业单位中，预算管理的重要性一直没有引起足够的重视，由于传统思想的影响，大部分单位都没有把预算管理当成核心工作。首先，部分领导自身就没有树立起足够的预算意识，对于预算管理工作的重视程度明显不够，造成自上而下的预算管理观念淡薄。我国行政事业单位的资金主要来源是财政拨款，单位认为钱不是自己的，缺乏主人翁意识，继而影响了预算管理工作的开展。其次，缺乏强有力的机制保障，很多预算管理工作形同虚设，发挥不了应有的作用，容易造成预算不合理和资金浪费等现象。

2.预算编制方法不完善

编制预算是预算管理的起点，也是预算管理工作的基石，预算编制的好坏直接影响到整个预算管理工作的质量。在我国，尽管大部分单位现在都使用零基预算法编制预算，但在实际情况中并未取得理想的效果。一方面，很多单位依然习惯于使用往年预算基数加上本年调整的老方法来编制预算，仅仅依靠过往经验和主观理解，没有充分考虑单位或部门的实际情况，使得预算编制缺乏严谨性和准确性；另一方面，在行政事业单位中存在一种普遍现象，就是把预算管理工作认为是财务部门自己的工作，在预算编制过程中，其他各部门及人员的参与度很低，也缺乏集体论证，造成预算编制与实际业务不匹配，继而在执行过程中常常出现超预算或调整预算的情况，大大削弱了预算管理的刚性。

此外，预算编制的时间较短，往往只有一两个月就需要完成下年度的预算工作，过程仓促，没有时间深入调研和分析单位或部门的实际预算，缺乏真实可靠的数据做支撑，导致预算编制和预算执行之间脱节。

3.预算执行过程力度不足

预算执行是预算管理的核心步骤，加强预算的执行力度是提高预算管理水平的关键。由于很多行政事业单位缺乏系统的预算管理制度，没有严格按照预算下达标准执行。在执行过程中，经常混淆支出类目，并且只是将预算执行进度与预算指标值进行基本的比较，而没有对预算执行偏差展开深入细致的分析和调查，造成了执行效果差、工作效率低的结果。许多行政事业单位在预算执行过程中随意更改资金用途，频繁调整预算或增减项目，超预算和追加预算的现象屡见不鲜。

预算执行力不足成为行政事业单位预算管理中的一个突出问题，这也和预算编制环节脱离不了关系，如果预算执行和预算编制脱节，预算编制不够精细和科学或者不考虑预算执行的难度和结果，那么预算执行就会缺乏标准和控制，无法达到工作要求，只能被迫调整预算。

4.预算管理缺乏有效的监督考核机制

目前，许多单位的预算管理意识薄弱，尤其是缺乏一套系统的评价标准、考核机制和监督办法，影响了行政事业单位的资金配置效率。缺乏内外部的有效监督，执行工作就显得空洞和随意。

首先，行政事业单位预算管理缺乏内部的有效监督考核体系。大多数行政事业单位内部都未设立专门的预算监管部门或监管人员，对于预算管理工作中出现的诸多问题，比如各部门是否依照预算的规定类别使用经费，资金使用效果是否达到预期，是否存在私自调整资金用途的情况等等，所谓的绩效评价形式多于效果。由于缺乏全流程的预算考核机制，大部分行政事业单位对于预算执行结果都是事后进行比对，出现问题只能被动地调整或追加预算。此外，预算的绩效考核与预算执行部门或人员的绩效考核脱钩，考核结果的责任人不明确，当期预算与决算之间的差异缺乏科学的对比考核，导致下期的预算编制和执行无法在实践中改进，只能不断重复以往的错误和低效。

其次，行政事业单位预算管理外部的监督流于形式。目前行政事业单位预算管理工作中缺乏相应的外部监督评价机制，决算和预算结合度不高，包括经费使用的社会效益如何，公共服務的效果如何，人民群众的满意度如何等等。另外，对于各单位自行调整或追加预算的情况缺乏全方位的监控，监管部门没有相应的激励和奖惩机制，纵容了经费使用的随意现象。

三、改进行政事业单位预算管理的对策与建议

1.重视预算管理，完善预算制度建设

第一，转变思想，重新认识。行政事业单位应当摒弃忽视预算管理的传统观念，重新认识预算管理的重要性，从管理层到执行层拉起一条紧绷的弦，自上而下提升对预算管理的重视程度。领导层应该起到模范带头作用，增强预算法制观念，全局指导预算管理工作，给予预算管理工作足够的支持。在全员范围内宣传相关预算法律和制度，普及预算管理的知识和其重要性，增强全员参与意识。

第二，加强培训，提高人员素质。行政事业单位预算管理人员的专业知识和技能直接影响到预算管理的质量，因此，应当加强相关业务人员的队伍建设，提高人员综合素质。行政事业单位应当实行科学引进人才，定期培训预算相关的政策法规和业务知识，对预算管理人员不断地进行再教育，以满足新时代市场经济发展背景下的工作需要。此外，还要加强对预算管理人员的思想道德教育，通过完善的激励和奖惩机制对他们进行考核，提高其工作积极性，加强责任意识，从而提高预算管理工作的效率和质量。

第三，完善制度，统筹安排。对传统的预算管理制度进行改革和完善，制定科学合理的预算管理制度，使预算管理的各个环节都有章可循、有法可依。加强财务制度建设，包括经费管理制度、财务人员和预算人员岗位职责、经费开支审批制度，经费支出报销程序等等，统筹安排使用各项经费，严格经费支出管理。

2.改革预算编制方法， 提升预算编制质量

首先，合理安排预算编制时间。行政事业单位的预算编制是一项复杂又繁琐的工作，需要掌握全单位方方面面的情况，短时间内是不可能完成的，很多单位为了应付工作时限而敷衍了事，导致后续预算管理工作中错漏百出。预算编制如果做不好，后续的执行和考核就都做不好，所以预算编制应该安排充足的时间。

行政事业单位预算编制工作一般是由财务部门牵头，财务部门要提前做好充足的准备工作，与预算相关的各部门进行沟通，做好预算编制规划，制定一个切实可行的预算编制时间表，留出充足的时间给相关部门进行调查研究和规划本部门的预算。由管理层将责任落实到每个部门负责人，杜绝拖沓的工作作风，严格按照既定时间表推进预算编制的进程，再由财务部门对各部门的预算进行汇总整理和编报。

其次，完善预算编制方法。我国行政事业单位现行的预算编制方法是零基预算法，零基预算法非常科学，它把所有预算的支出以零作为出发点，结合实际情况测算，制定出新一期的预算规划。因为零基预算法排除了历史经验和往年数据的影响，能够确保资金配置效率，明显优于增量预算法，值得进一步推进。当然，零基预算法也不是绝对的，在实际工作中往往是以零基预算为基础加上以前年度的数据和社会行业数据作为参考，这样能够使预算管理更有针对性和有效性。此外，预算编制不仅仅是财务部门或某一部门的工作，单位应该建立完善的信息沟通机制，让整个单位的部门和人员共同参与进来，提出意见和建议，集思广益，及时沟通，根据各部门以往的实际情况制定该部门的预算，使预算编制更加具体有效。

3.强化预算的执行力

行政事业单位的预算执行是将预算编制中的财政资金使用规划逐步落实到当期工作中的过程。显而易见，编制好的预算必须具有高度可行性才能顺利执行。预算方案经审议批准后，应当对其进行细化和分解，量化成各种指标体系，层层下达至各个职能部门执行。

一方面，预算编制一经批准，行政事业单位各部门就应该严格执行预算编制。资金用途发生改变需要上报主管财政部门，经过审批后才能更改资金用途，不得自行更改。制定预算执行责任制，把预算执行工作落实到各个部门，再细化到个人，将预算执行结果考核与预算执行部门及人员的工作绩效挂钩。在预算执行过程中，依据国家规定的各项支出标准使用经费，严格控制经费执行进度，避免资金使用进度不平稳和年底突击花钱等现象。定期公布预算资金支出情况并进行分析说明，使预算执行进度及经费支出明细公开透明，尤其是对调整预算项目和超预算项目。

另一方面，预算编制是事前行为，在落实和执行过程中难免会有些不符合实际情况的问题，需要单位根据经济发展状况和社会行业因素相应调整预算数据，使本单位的预算执行能够适应时代发展，及时纠正预算编制中不合理的地方。另外，为了提高财政资金的使用效率避免浪费，可以建立奖惩机制，使行政事业单位人员自觉节约预算，积极想办法用最少的资金做最多的工作，从而使预算资金实现更大的经济效益。

4.健全绩效考核机制，加强预算执行监督

预算考核是对预算执行情况的评价以及预算管理工作的总结，通过绩效考核能够及时发现預算管理工作中存在的问题，进而有针对性地调整和改进，同时也为新一期的预算管理提供一定的经验指导和参考依据。行政事业单位预算考核体系需要一套科学的评价标准，然后依据评价标准对预算资金使用情况进行全流程的考核，才能保证预算执行的准确性。首先，行政事业单位可以结合自身的特点，设置适用于本单位的内部考核评价机制，制定出明确的考核对象、考核内容、考核指标、考核时间等，通过开展研讨会、座谈会、办公系统信息化等途径，使预算管理过程中涉及到的每个部门、每个人员都有机会了解本单位的预算机制，在单位内部充分进行相互监督和评价。其次，将预算考核与各部门和人员的业务工作绩效相挂钩，可以将预算考核结果列入到相关人员的薪酬、职级和奖惩的影响因素中，提高相关人员对预算执行的积极主动性，激励相关部门和人员对预算工作进行反思和总结，从而不断提高行政事业单位整体的预算管理水平。

不仅如此，行政事业单位的预算执行情况还需要外部的监管和核查。各级财政机关应该建立预算专门的监管部门，对各单位的预算执行情况进行全程监督和定期检查，评估各预算单位的财政资金使用效果，以便于及时发现预算单位的问题并责令改正。比如说，目前财政部门对各级预算单位年度决算的核查仅仅局限于统计和比对各单位当期的预算总额在实际过程中如何分类使用，应当增加专业技术人员逐项比较和分析各单位预算数据与决算数据的详细差距，深挖根源，从而对下一期的预算拨付做出相应的调整或缩减。

此外，行政事业单位还应该建立起第三方审计制度，由会计师事务所对单位的预算资金使用情况进行专业化审计，监督单位的预算执行。同时，在尽可能大的范围内公开披露行政事业单位的预算执行情况，让服务对象及社会民众共同监督行政事业单位的预算资金使用。通过内外部共同的努力，对预算管理整个流程进行全方位、全系统监督，及时发现和纠正问题，真正的发挥预算管理的积极作用。

四、结语

针对行政事业单位预算管理工作中呈现的各种问题和弱点，行政事业单位需要从预算管理意识、预算制度建设、预算执行力度、预算监督考核等多个方面进行完善和改进，提升行政事业单位预算管理工作的质量，促进行政事业单位的健康稳定发展，适应新时代的国民经济发展。

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