耕地征收补偿制度重构视角下的耕地保护研究

刘峰

摘要：耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。我国耕地征收补偿制度大体上较为完备，但仍存在一定的缺陷：补偿主体缺位而致使村委会借机侵害农民集体产权，补偿标准受到扬公抑私思想的影响而未允许失地农民享有土地增值的收益，补偿程序粗疏而未能发挥程序对实体权利保障的功能，补偿方式单一而未能为农民的长远发展提供机遇。因而在耕地征收补偿制度的重构过程中，明晰补偿主体是治本之策，“市场价格补偿+税收调节”是关键举措，发挥程序的利益整合功能是辅助措施，综合运用多种补偿方式是长久之计。提高征收补偿的标准是保护资源的一种有效方法。

关键词：耕地保护；征收；土地发展权；农民集体；安置补偿

中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0061-007

由于自然界的多样性和自然资源散落各地，交换在人类社会极其普遍。[1]在社会主义国家，社会分工和生产资料归属于不同所有者，交换关系依然存在。党的十八届三中全会强调健全城乡发展一体化体制机制，城乡一体化建设的核心是消除城乡二元制结构的差异，农村的城市化即为应有之义。在城市化过程中，建设用地的供需关系紧张，为缓解用地压力，势必会发生为公共利益的需要而占用耕地的情况。耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。耕地关乎粮食安全问题，耕地流失会造成无地农民等社会现象。现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。在国家所有权和集体所有权并存的土地所有权结构下，国家为公共利益而征收集体所有的耕地，需要按照一定的程序和标准进行补偿。耕地征收的实质是集体和国家的交换，集体让渡耕地的所有权，国家支付相应的对价。社会学的交换理论认为，对交换的任何一方来说，投入应该等于产出。[2]然而，我国耕地补偿中存在着“征你一头牛，补你一头猪”的巨大价差矛盾，既无助于征地活动的开展，也无益于产权的保护，以至于征地过程中有时会发生一些极端缺乏理性的事件。为充分保护产权，2016年11月，国务院出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第8条“完善财产征收征用制度”强调，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。（1）如何构建一种更为科学、合理、公开的耕地征收补偿制度，是实现公共利益和保护产权人权益的迫切要求。

现阶段，耕地保护面临的主要威胁是土地征收。在经济学上，保护稀缺资源的方法也是一种重要手段，就是提高使用资源的成本。因此，提高耕地补偿的标准就是提高使用土地资源的成本，以此来避免造成耕地浪费现象的发生，从而有效保护耕地。

一、问题与症结：耕地征收补偿之不足

我国耕地征收的相关规定主要集中在《物权法》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，大体上较为完备，然而在补偿的主体、程序、标准、方式等方面存在一定的缺陷。

（一）补偿主体不明晰

耕地征收的实质是耕地的集体所有权转变为耕地的国家所有权，故征收补偿法律关系的当事人应该是政府和农民集体。若耕地之上存在用益物权人，则用益物权人自然在其范畴。作为耕地所有权人的农民集体包括村农民集体和村民小组农民集体，根据《物权法》第60条，村农民集体的所有权由村集体经济组织或者村委会行使，村民小组农民集体的所有权由村内集体经济组织或者村民小组行使。（2）在所有权主体之外，还有规定不是农民集体的机关作为农民集体所有权的行使主体，这种不合法律逻辑的情形存在的缘由正是立法者意识到“农民集体”在行使土地所有权时存在某种难以克服的障碍而做出的补救。[3]然而，该种模式下，行使主体在行使所有权时是否遵循以及如何遵循农民集体的意志也并非没有疑问。[4]119作为行使主体权利的机关既不受所有权主体意志的约束，也不存在与所有权主体正相关的利益关系，行使主体按照自己的意志和利益行使他人的所有权，从本质上而言，农民集体的集体所有权也就变成了行使主体（尤其是村民委员会和村民小组）的个人所有权，行使主体假借行使所有权的名义攫取了属于农民集体的合法权益。此外，乡镇政府经常把村民委员会和村民小组作为自己的下属组织对待，以所有权主体的机关之外的组织作为所有权行使主体的权利行使模式为公权力侵害农民集体的耕地所有权留下了管道。由于耕地的所有权主体缺位，在耕地征收实践中，政府往往是搞定了村民委员会或者村民小组，就算是搞定了耕地征收。农民个体被掩盖在不能代表他们自身利益的集体代表名义下，被剥夺了知情权、表达权、协商权、申诉权。[5]

与补偿主体相对应的问题是征收主体，根据耕地的集体所有权被征收为国家所有，再到国家出让建设用地使用权的耕地转变为建设用地的权利变更过程来看，征收法律关系的主体不包括开发商。但在实践中，征收活动由开发商负责实施，村民委员会加以辅助，而作为征收主体的政府往往退缩到开发商的背后。开发商的提前介入和政府的过早让位，使得被征地农民的权益受到野蛮征收的威胁。

（二）补偿标准不合理

根据《物权法》第42条第2款和《土地管理法》第47条，我国耕地征收补偿应当按照原有用途進行补偿。（1）土地补偿费，其计算公式为：土地补偿费=被征地亩数*前三年平均年产值*补偿倍数（6<补偿倍数<10）。（2）安置补助费，安置补助费的计算公式为：①当每公顷耕地需要安置的农业人口数*补偿倍数<15时，安置补助费=需要安置的农业人口数*前三年平均年产值*补偿倍数（4<补偿倍数<6）。②当每公顷耕地需要安置的农业人口数*补偿倍数>15时，安置补助费=前三年平均年产值*15，其中需要安置的农业人口数=被征耕地数/人均占有耕地数。（3）地上附着物和青苗的补偿费，其计算公式为：青苗补偿费=省、自治区、直辖市规定（一般是公允价值）。（4）被征地农民的社会保障费，对于社会保障费的规定，并没有具体的标准。（3）如果上述的土地补偿费和安置补助费不足以维持失地农民的原有生活水平，即使需要增加土地补偿费和安置补助费的，也受到颇多限制，一是需经省级人民政府批准，二是增加后的总和不得高于前三年平均年产值的30倍。2005年国土资源部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》中规定区片综合地价标准，即综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素来估算地价。（4）

我国耕地征收补偿标准存在一系列不合理之处。首先，以农业“产值”确定补偿标准 ，并不能反映土地的真实价值。[6]依据农业产出来评估耕地的价值而对农民补偿，是一种有限的补偿，只体现了对土地资源属性的补偿[7]，既不能反映土地在城镇化进程中因“近邻效应”而带来的价值，也不能反映土地作为“永久性的和不可破坏的地力”的价值，更不能体现环境和文化的价值。[8]其次，补偿范围未包括土地增值收益。衡爱民认为，从耕地征收归为国有再到国有建设用地出让的程序上来看，我国现行法律实际上并未允许农民享有土地增值收益，但是为了落实失地农民的社会保障，农民应该享有土地增值的收益。[9]失地农民不能享受土地增值的收益，而政府攫取了出让金与补偿款之间的巨大价差利益，该种扭曲的利益分配格局，一方面可能诱发地方政府的征地敛财冲动；另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。[10] 再次，补偿倍数的确定具有太大的自由裁量权。在计算土地补偿费和安置补助费时，法律对补偿倍数的上限和下限进行了限定（土地补偿费为6至10倍，安置补助费为4至6倍），为政府留下了自由裁量的空间。自由意味着在比较中优化选择，自由理性的利己选择者，只能在优化行为结果的选择范围内作出符合理性的自由选择。[11]法律并未在补偿中确定“就高不就低”的原则，因而，为了获取高昂的出让金与低廉的补偿款之间的剪刀差，政府一般会选取法定最低补偿倍数，或者为了稳妥起见而选取最低补偿倍数和最高补偿倍数的中间数。如陈小君教授等在调研中就发现：很多地方反映政府都是按照该幅度（6至10倍或4至6倍）的下限进行补偿。[12]区片综合地价标准，由于没有硬性要求，也存在极大的自由裁量空间。最后，补偿标准的确定深受“公而后私”思想的影响。中国传统伦理道德强调“公利为上，利济苍生”，在处理个体与整体关系上，强调“整体精神”，在处理公私关系上，强调“公而后私”。[13]政府在耕地征收补偿中，没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民财产权，从根本上忽视了土地的私益性。[6]一味强调个人利益让步于公共利益的结果就是，忽略了耕地征收公益目的下对被征收者私益的保护，无视交换的实质和被征地者的市场主体地位，用“自我牺牲”的道德观念和管制思想而自行地为被征收者设定补偿标准。

（三）补偿程序不完善

现行法对征收程序的规定主要是两个方面：一是农用地转用的审批程序，二是“两公告一登记”制度。“两公告”，其一是在征收土地的决定被批准后公告，其二是在征地补偿安置方案确定后公告；“一登记”指的是在征收公告规定的期限内到有关部门办理补偿登记。（5）可见我国征收补偿程序主要是单方参与，尽管在土地征收中有所谓的“两公告”制度 ，但实际上只是让农民到指定的单位办理手续的“通知书”。[6]

耕地征收补偿程序的不完善主要体现在：首先，内容粗疏简略，缺乏系统性。对于权利的保护，应该构建一个体系化的保护系统，即使保护系统中最为核心的环节失效，其余环节的互为支撑、辅助也仍可使权利的保护不受影响。其次，被征地农民无法参与到征收补偿与安置方案的制定中，补偿的确定也就成为了政府主导的单方行为。在私法领域，自己是自己权利的享有者，在涉及权利的转让时，只有权利主体实质性和全面性地参与其中，可以随时终止或者中断有损己方利益的行为，实现自己的利益。再次，缺乏事后的救济程序。“无救济即无权利”，一个人的权利存在的主要标志是，当别人侵犯其权利之后他可以通过正当的程序获得救济，这也是权利的证明。如果没有救济，写在纸上的权利再多也等于零。[14]虽然根据《行政复议法》第6条第（七）项、《行政诉讼法》第12条第（五）项的规定，被征收人对耕地征收补偿不服的，可以申请行政复议或者行政诉讼。（6，7）然而，《土地管理法实施条例》却将补偿争议定性为民事争议[15]，先协调，协调不成，再由批准征用土地的人民政府裁决。（8）但是被征收人难以对国务院的土地征收决定寻求救济。[16]并且，部分法院在审理土地补偿纠纷案件时，出于与政府保持关系的考虑，往往不会直接判决被告败诉，而是通过向有关政府发出建议函等形式以提示相关政府，这就使得失地农民在补偿纠纷中处于弱势甚至是失败的地位。即使法院公正地作出判决，但人、财、物受制于地方政府的法院也无法实施强制执行。[15]最后，程序流于形式。“两公告一登记”完全是政府主导型的程序，且缺乏多方制衡机制，程序对实体权利的保障作用流于形式。

（四）补偿方式不科学

货币补偿是耕地征收补偿的传统做法，具有简洁、方便、直接的优点，不仅不会延长过渡期，而且还为失地农民从事创业活动提供资金支持。叶剑平教授认为，光是多补一些钱，是伪城镇化。[17]笔者认为，货币补偿是一种低水平的补偿。首先，货币补偿不能解决失地农民的再就业问题。农民在文化教育和非农技能方面都处于弱勢地位，在失地之后，很难再获得其他职业，失地的同时也就失去了传统的职业，从而变成“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。[18]其次，失地农民的社会保障难以实现。农村土地既承担着农民生存保障的功能，又承担着社会保障的功能。耕地被征收后，相当一部分的农民既无法融入城市，不能进入城市社会保障体系，同时又丧失了作为社会保障的农村土地，面临双重不利地位。再次，容易增加社会不稳定因素。就业与社会稳定呈正相关关系。[19]货币补偿无法解决失地农民的再就业问题，失地农民又缺乏投资的技巧，再加上失地农民介于农民与城市人的痛苦心理，相当一部分失地农民大肆挥霍补偿款，或者进行赌博以实现“小赌怡情，大赌养家”的目的，把补偿款很快就花完了，在缺乏生活来源的情况下，很容易走上违法犯罪的道路，成为引发社会不稳定的因素。最后，货币补偿极易造成扭曲的价值观。面临突如其来的大额补偿款，一部分失地农民在金钱带来的各种诱惑面前迷失自我，形成畸形的金钱观和扭曲的价值观。

二、创新与出路：耕地征收补偿制度之重构

（一）明晰耕地征收补偿的主体

高飞教授认为集体土地所有权主体制度的重构，是完善土地征收补偿的治本之策。[20]对于集体土地所有权主体即农民集体的重构方式有很多，大致有三种思路：其一是将农民集体进行非法人制改造，有新型总有、合有、集体共有模式之分；其二是将农民集体进行法人制改造，有农村社区法人制、自治法人制或农业合作社法人制的争论。[4]240-257无论将农民集体改造为何种形式的主体，都必须遵循一点，产生一个能够代表农民集体意志和利益的代表机关行使所有权。因为权利主体的不明晰，其中一个重要的原因就是没有代表权利主体意志和利益的机关的存在。在农民集体中，集体中的每一个成员既是农民集体的成员，同时又是所有权的享有者。可以将村民代表大会或者每户选出一名代表组成农民集体的代表机关，以明晰农民集体的存在。

（二）调整耕地征收的补偿标准

对耕地征收补偿标准的调整，涉及一个核心问题，即农民能否分享土地增值的收益，以及享有多大的比例？陈柏峰指出，征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则。[21]对于土地增值收益的分配，理论界尚有争议。一种观点认为，土地增值收益应当归属于政府。其论证的思路是引入土地发展权，认为在农业社会，土地发展权由土地所有者享有，在工业社会，政府通过立法和分区规划将土地开发的权利与土地所有权分离，土地开发的权利是一种政府为了优先满足社会需要而掌管的权利，农民不能享受土地开发的权利，所以也不能享受土地增值而带来的收益。[22]另一种观点认为，土地增值收益归属于农民。因为土地发展权是从土地所有权分离出来的，耕地征收补偿标准的确定应当考虑土地增值带来的收益。

土地发展权的来源制约着土地增值收益的归属。然而，对于土地发展权的来源，学界认识不一。程雪阳认为，土地发展权源自土地所有权，是土地所有权的组成部分。[22]然而陈柏峰教授却认为土地发展权源自国家管制权对土地开发利用的限制。[21]笔者认为，土地发展权是所有权的派生权利，是所有权的组成部分。首先，管制并不会导致权利的产生。马克思认为，商品的价格是由价值决定，受供求关系的影响，价格围绕着价值上下波动。土地增值的主要原因包括：一是土地的自然属性，如地理位置、地形、地貌等；二是土地的供求关系，主要是土地供应、用地需求等。因此，国家的管制只是改变了土地的供求关系，在建设用地供不应求的情况下，借助征收程序，耕地可以变成建设用地，也就导致了耕地价格的上涨。其次，所有权具有占有、使用、收益、处分的权能。收益权能就是指所有权人有权享受物所带来的新增经济价值，既包括自然增值部分，也包括法定孳息。最后，土地发展权虽然源自所有权，但并不意味着所有权是绝对的，行使受到相邻关系的限制，土地发展权的行使也可能受到国家基于公共利益的管制，然而这并不能否定所有权的全面性。

既然土地发展权来源于所有权，则土地增值的收益自然由所有权人享有。在耕地征收补偿中，应当将土地增值的收益纳入补偿标准中，但是出于公共利益的需要，可以对该土地增值收益部分进行合理征税。因为，社会财富的初次分配是按照生产资料、技术、勞动、资本、知识的贡献实现的，其目的是保护产权和激励劳动，再次分配，是通过税收等方式，调节收入差距，实现社会公平。

（三）健全耕地征收的补偿程序

程序通过保障公民的程序性权利而达到对实质性权利的享有和运用。[23]只有构建一套完善的补偿程序，确保被征收者实质性和全面性地参与其中，才能实现“正当程序的利益整合功能”[24]，确保被征收者的合法权益。

从补偿的确定程序看，补偿的确定应当在征收公告之前完成，补偿的范围应当包括土地增值收益，然而土地增值收益却是不确定的。此时，就需要相应的评估机构对征收后的土地增值收益进行评估，同时需要明确何种主体可以作为评估人、评估人的选任以及解除、评估人的专业性和独立性、评估的程序及方法、评估机构的报酬和责任。笔者认为，被征收者可以聘请相应的资产评估机构对耕地转化为建设用地后的价值进行相应的评估。然而，如果没有相应的监督，即使最公正的人在利益的驱使下偶尔也会将天平的砝码向利益输送者倾斜。因此，被征收者可以聘请注册会计师事务所对资产评估机构的评估结果进行审计。聘请资产评估机构和注册会计师事务所的费用由被征收者支付，但是应纳入补偿的范围。至于评估机构和注册会计师事务所的解除事由、专业性和独立性、评估和审计的程序与方法、报酬与责任等适用相关法律法规对资产评估机构和注册会计师事务所所作的规定。补偿的确定除了可以采取上述评估方法外，当然还可以由征收主体和被征收者在平等自愿的基础上协商一致。

从补偿的发布程序来看，为了避免补偿发布程序流于形式，在发布程序的内容和方式上都应该进一步明确。耕地的所有权主体是农民集体，这就决定了不是每个农民都能直接参与到补偿的确定中去，而补偿关系到每个失地农民的切身利益，必须使其知晓。当前的补偿发布主要是公告，笔者认为，补偿发布的内容应当包括补偿标准及其确定的依据、被征收人享有的救济权和救济途径。除了公告，还可以采取电视广播、网络、当地主流报刊等方式，同时，应该将公告张贴在村委会公告栏以及村民经常聚集的场所，而且，必须采取发布与书面送达并行的双轨模式，对于书面送达，可借助送达回执来落实补偿发布程序的实质化。

从补偿的救济程序来看，耕地征收虽然有行政复议和行政诉讼等救济程序，然而行政复议和行政诉讼是一种事后程序，权利人只有越早地介入救济程序，其权利得到保护的可能性才越大。笔者认为，在补偿款的初步确定阶段，如果被征地农民认为补偿标准不合理，就可委托相应的机构来评估耕地的价值，或者申请听证会来重新界定耕地的价值，而不是在补偿款正式确定之后，才能提起行政复议或者行政诉讼。

（四）创新耕地征收的补偿方式

对耕地征收补偿方式的确定应该坚持二分法，即区分财产性补偿和安置性补偿。“土地换社保”不能作为安置性补偿方式，因为该模式存在一定的不合理性之处：其一，社会保障属于公共服务，提供社会保障是政府的职责，以土地换社保，实质上是政府为了获得土地而使用社会保障作为诱饵让农民放弃土地的一种手段；其二，“土地换社保”换取的是一种非完全保障。[25]因为土地换取的社保主要是养老保险，基本标准是每月领取100～400元的养老保险金。[26]“土地换股权”也不适合作为安置性补偿方式。因为土地换股权模式下，可得收益与市场经营挂钩，而市场经营具有天然的逐利性和高度的风险性，致使失地农民的安置处于高度的不确定性之上。对于安置性补偿方式的选择，一定要充分考虑城乡统筹发展和失地农民的长远发展。再就业安置是一种比较优秀的方式，然而再就业安置的分流作用毕竟是有限的。总之，安置补偿方案对财产性补偿应当以货币补偿为主，以入股分红为辅；对于安置补偿，可以兼采再就业安置、留地安置、异地安置、社会保障安置等。

三、启示与建议：创新体制机制与完善法律制度

耕地保护是涉及子孙未来发展的重要大事，处理不好，会给国家的未来带来重大隐患。强化保护耕地理念、创新耕地保护机制、逐步完善法律制度、加大耕地违法查处是我们的必然选择。

（一）强化保护耕地理念

“民以食为天”，作为农民生存和社会保障的土地是农民的命根子，也是农民发展权得以实现并可以依赖的唯一资源。城镇化发展进程中，适当地占用耕地难以避免，但要合理注意发展与保护的协调，能够不占用耕地的情况下，就尽量不要占用。美国总统罗斯福曾说过：“毁掉自己土地资源的国家，最终必然要毁掉自己。”土地资源保护被美国列为“仅次于保卫美国国家的头等大事”。我们一定要从战略的高度、从国家可持续发展的高度来认识保护耕地的重要性。各级地方政府在经济发展过程中，要紧绷耕地保护这根弦，积极倡导集约用地，营造珍惜耕地的舆论环境。

（二）创新耕地保护机制

保护有限的耕地资源事关14亿人的吃饭问题，但现实是耕地保护面临耕地非农化的严重威胁。耕地保护的手段有很多种，市场化的手段就是提高资源的使用价格，通过将资源价格的市场化让使用耕地的人支付更高的成本。征收补偿制度只有走市场化的路子才能有效遏制耕地被浪费现象的发生。不合理的耕地征收补偿制度不仅在程序上将农民排斥于外，而且在实体上未将土地增值收益分配给农民，无视农民发展权的存在。在耕地征收补偿制度的重构过程中，必须以农民的发展和产权的保护为宗旨，以确保失地农民能够切实享受到城乡一体化所带来的利益。同时，要充分挖掘建设用地内部潜力，鼓励旧城改造。由于历史因素，我国城镇中的工业用地比例偏大，不少工业企业在发展过程中，出现倒闭、破产的情况，要及时将这些占据城镇中心位置的闲置土地开发利用好，逐步形成“高价外延”、“优惠挖潜”的用地机制。

（三）逐步完善法律制度

我国城镇化的快速发展，必然会增加对建设用地的需求。加强对耕地的保护，需要法律的刚性约束，避免盲目扩张征用耕地。要合理确定城镇用地规模，认真编制具体明细的城镇用地规划。各级政府要按照所在地发展实际，从严从紧编制供地计划，切实遵循“先存量，后增量”的原则，尽量减少耕地征用。通过不断完善立法，确保在耕地征用过程中农民的利益不受损。在我国社会主义市场经济体制建设日渐成熟后，土地作为生产要素同样需要通过市场配置，按公允价格补偿、逐步提高补偿标准将是大势所趋。要从对农民生存保障权延续性的视角来看待耕地补偿工作。耕地征收补偿工作，不仅要考虑到维持被征收时实际占有人的生存，而且还要考虑能为其后几代农民提供生存的资源。《土地管理法》规定的以30倍补偿而换取农民事实上的所有权，使其失去可以长期依靠的耕地生存保障資源，从当前的实际看，其所获得的补偿既难以维系其长期生存发展，对其后代的保障更是不足的，是明显有欠公平的。因此，今后在法律修订中，应适当提高补偿标准。

（四）加大耕地违法查处

对耕地征用过程中出现的违纪违法案件，要加强检查，强化执法，依违纪违法的不同程度追究行政责任、民事责任直至刑事责任。尤其是对那些性质恶劣、造成不良影响的刑事案件，应依法追究当事人的刑事责任，严厉打击耕地资源征用过程中的犯罪案件。我国现行《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”因此，在征地过程中，“公共利益”是征收的前提条件，但对于公共利益具体包括哪些内容，法律并未明确和细化。这就要求国土部门在执法检查中，要切实履行监督职责，及时发现征地过程中公共利益扩大化、假公共利益之名谋取商业利益、将单个建设项目用地拆分审批，以及其他规避法定审批权限的各种违纪违法行为。对耕地征收的目的和用途突破公共利益限制的，尤其是侵占或剥夺农民利益的行为，一定要严肃查处。

注释：

（1）参见《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。

（2）《中华人民共和国物权法》第60条：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

（3）《物权法》第42条第2款：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《土地管理法》第47条第2款：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。第4款：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

（4）国土资源部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》：征地区片综合地价是征地综合补偿标准，制订时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。

（5）农用地转用的审批手续主要体现在《土地管理法》第44条和45条。

（6）《中华人民共和国行政复议法》第6条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。”

（7）《中华人民共和国行政诉讼法》第12条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”

（8）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

参考文献：

[1][美]罗斯巴德.为什么我们的钱变薄了：通货膨胀真相[M].陈正芬，何正云，译.北京 ：中信出版社，2008：3.

[2][美]乔治·阿克洛夫，罗伯特·希勒.动物精神[M].黄志强，徐卫宇，金岚，译.北京：中信出版社，2012.：19.

[3]宋汝棼.参加立法工作琐记（上册）[M].北京：中国法制出版社，1994：119.

[4]高飞.集体土地所有权主体制度研究[M].北京：法律出版社，2011.

[5]杨海坤，雷娟.从承包地征收透视我国土地承包经营权法律保护问题[J].广东社会科学，2012，（1）：240-248.

[6]邓丹丹，宋扬.关于土地征收及补偿制度的若干思考[J].华中农业大学学报（社会科学版），2007，（6）：63-67.

[7]刘永强，等.城乡一体化发展背景下中国农村土地管理制度创新研究[J].经济地理，2013，33（10）：138-144.

[8]叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则[J].中国法学，2014，（3）：126-137.

[9]衡爱民.被征地农民土地发展权益的思考[J].社会科学家，2016，（2）：90-94.

[10]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学，2012，（1）：33-44.

[11]俞宪忠.自主产权与自由选择[M].济南：山东人民出版社，2013：178.

[12]陈小君，等.农村土地法律制度的现实考察与研究———中国十省调研报告书[M].北京：法律出版社，2010 ：247.

[13]陈桂蓉.中国传统道德概论[M].北京：社会科学文献出版社，2014：60-65.

[14]赵久田.最新国土资源依法行政工作手册[M].北京：中国大地出版社，2009：319.

[15]彭小霞.我国农村土地征收纠纷行政救济机制研究[J].行政与法，2014，（4）：84-91.

[16]邹爱华.被征收人土地征收救濟难困境及其对策——以国务院土地征收决定权为视角[J].国家行政学院学报，2012，（1）：101-105.

[17]专家讨论土地征收补偿方式[EB/OL].http：//www.q777.net/news/280_1.htm.

[18]刘邦凡，等.我国农村征地补偿制度的缺陷及其解决途径[J].经济纵横，2009，（1）：74-76.

[19]白书祥，刘立宏.农民就业与农村社会稳定的正相关探析[J].贵州社会科学，2007，213（9）：82-85.

[20]高飞.我国土地征收补偿制度运行的困境与对策探析[J].法治研究，2009，（3）：24-29.

[21]陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012，（4）：99-114.

[22]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究，2014，（5）：76-97.

[23]叶自强.论程序法的独特价值[J].诉讼法论丛，2000，（1）：303-336.

[24]剑平，刘根.以正当程序整合农村土地征收中的利益关系[J].学术交流，2014，（12）：53-58.

[25]何虹.城镇化须以保障农民权益为根本——消除城镇化几个误区的法律思考[J].苏州大学学报，2013，（6）：55-60.

[26]周显祥.关于现行土地换社保政策的探讨[J].国土资源情报，2005，（9）：38-39.

（责任编辑 明 笃）