我国高校财政支出绩效评价体系探析

●刘谊军

预算监管

我国高校财政支出绩效评价体系探析

●刘谊军

目前我国的高校都已陆续建立了具有一定操作性并且相对规范化的财政支出绩效评价体系，但实际工作中尚存在诸多问题和不足。本文对高校财政支出绩效评价工作中产生问题的原因进行了剖析，梳理出建立高校财政支出绩效评价体系的理论基础依据，得以找到重构该体系的总体思路、指导思想，最终提出重构我国高校财政支出绩效评价体系的初步设想。

高等学校 财政支出 绩效管理 绩效评价 指标体系

在全球范围内高等教育投入日趋多元化的同时，我国高等教育事业已逐步改变以前单一依赖国家财政拨款的体制，在政府的经费投入仍承担主体性作用的基础上初步形成了以国家各级财政拨款为主、社会捐资为辅、多种渠道筹措资金的新体制。近年来，国家不断加大对高等教育的投入力度，高校每年获得的财政资金也越来越多。同时，国家要求高校加强对财政资金的管理。如何高效率地使用国家财政资金，提升高校质量，促进我国高等教育事业持续、科学的发展，成为摆在每一个高校管理者面前的任务。 为此，我们极有必要梳理指导高校财政支出绩效评价的相关理论，探究构建高校财政支出绩效评价体系的指导思想、总体思路，最终对我国各高校的这一体系进行完善。

一、我国高校财政支出绩效管理的现状、存在问题和原因剖析

我国高校的财政支出绩效管理发轫于中央政府的预算绩效管理改革。我国政府预算绩效管理大体始于20世纪90年代中后期新一轮的公共预算管理改革，2000年开始的部门预算改革标志着我国预算绩效管理工作正式启动，其中绩效评价是预算绩效管理的核心。2003年财政部教科文司率先对中央教科文部门7个项目资金进行试点，发布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》、《中央与地方共建高校实验室专项资金绩效考评指标》，这标志着高校的财政支出绩效管理工作开始进入轨道。随后，我国通过制定大量政策法规对政府绩效管理工作进行完善，其中有《财政支出绩效评价管理暂行办法》（2009年出台并于 2011年修订）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（2011年）、《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（2012年）、《绩效评价共性指标体系框架》（2013年）、《预算法》（2014年）等。对高校而言，除遵守这些通用性的法规以外，同时也应当依照财政部、教育部等部委针对高校制定的《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》（2005年）、《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（2015年）、《中央高校基本科研业务费管理办法》（2016年）、《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》（2016年）等法规，多方面、多维度、全过程对财政资金进行精细化管理，促进高校财政支出使用效率的提高，推动高校建立完善的财政支出评价体系，引导高校从规模扩张型向质量绩效型发展。

借由这些政策法规的指引和高校自身的努力，我国高校基本上建立了各自相对科学且制度化的财政支出绩效评价体系，在一定程度上起到了增强高校责任意识、提高高校资金使用效率、优化财政资金决策、促进高校健康发展的作用。但各高校在开展财政支出绩效评价实践工作中存在诸多问题与不足之处，有很多需要逐步完善的地方。

（一）我国高校财政支出绩效管理存在的问题

1、高校财政资金支出的绩效评价指标体系不健全。事实上高校财政支出中绩效目标如何合理设定，从而进一步形成科学且规范的指标体系，必须要源于科学的理论指导，而许多高校当下还缺乏一个科学、合理、有效的目标指标体系。制定符合愿景目标的指标，必须考虑到高校所有职能与项目任务的关系，如何分层次、几级指标如何制定，应当以定量为主、定性为辅，重点关注绩效目标的制定和绩效评价的实施，相应也应当涵盖国家财政资金投入、产出、发展和社会评价等各方面指标。

2、缺乏有针对性的制度规范。高校财政支出要由点到面地全面推开绩效管理，必须加快相应的制度建设，将绩效管理的目的、程序、要求以及结果运用以制度办法的形式固定下来，这样才能更好地保障整个高校财政支出绩效评价工作走上制度化、规范化的轨道。但许多高校相当多的制度付之阙如，还是按照惯性管理思维在推行。

3、高校财政支出绩效评价管理工作各环节衔接不够。高校财政支出绩效管理是由不同的环节和要素所形成的一个动态过程，管理的目的在于提升高校绩效。类型不同的高校，绩效管理环节和要素是不同的。高校财政支出绩效管理是一个由高校绩效的目标管理、高校绩效监控跟踪管理、高校绩效评价以及评价结果应用管理共同组成的综合系统。其中，高校绩效目标管理是基础环节，高校绩效监督管理是保障手段，高校绩效评价管理是核心内容，高校绩效评价结果应用是落脚点。所有高校财政支出绩效管理工作的顺利开展需要各环节的合理衔接和密切配合。

4、高校财政支出绩效评价结果应用无法落实。在实际工作中，因为种种原因，我国高校财政支出绩效评价结果无法落到实处，绝大部分评价工作流于形式。很多高校未制定财政支出绩效评价结果应用的办法和措施，它们的评价结果只是滞留在发现状况、解析问题、完善制度的层面，但是这些还不能和高校财政资金管理相衔接，把评价结果转化为绩效计划；还不能服务于高校的发展目标，将结果运用到促进高校发展目标的规划上来；有的高校甚至将评价结果束之高阁，这种评价结果缺乏对被评价单位的相关约束机制，被评价单位改进工作也很困难。实际上高校财政支出绩效评价与绩效管理的目标是使高校将绩效评价成果转化为绩效计划编制中，或者用于被评价者改进工作。高校财政支出绩效评价结果应用，既可以判断绩效评价工作成效如何，又能确保绩效评价工作持续深入地开展。

（二）原因剖析

针对以上问题，本文对其原因进行了剖析：

1、高校财政支出绩效管理理念不到位，成本意识、绩效意识不强。高校财政支出绩效管理实质上是“高校”评价其“财政资金支出绩效”，涉及高校诸多管理制度的变革，然而从实践情况看，我国高校对自身财政支出绩效管理的理解基本停滞在项目管理和所属部门管理的层面上。高校对财政资金支出讲绩效是对其财政支出绩效管理的内在要求，但是高校财政支出绩效管理不仅仅是对项目绩效的管理，也不仅仅是所属部门绩效的管理，而是要反映在对整个高校绩效的管理上。许多高校对财政支出没有绩效意识和起码的成本意识，完全没有将绩效评价纳入高校预算执行和管理的全过程中，一方面绩效目标不清晰，另一方面资源配置的有效性有待提高。

2、工作透明度不够，公众参与程度低。高校财政支出绩效管理工作的完整性和透明度差，直接导致对高校财政支出绩效计划的执行和监督力度不够，也影响了高校理财水平的提高。一方面，高校财政支出绩效管理工作公众参与程度低，社会中介和老百姓应享有的高校财政支出知情权、参与权和监督权无法保障；另一方面，高校教职工等也不了解高校财政支出绩效管理工作的关注和参与路径，也就是说他们不知道自己如何才能影响到高校的绩效评价工作。

3、高校财政支出绩效问责机制不够健全。绩效问责制度的建立有其必要性，其核心在于解决绩效结果无人问责、难以进行有效的绩效激励和约束的问题。针对高校当前时有发生的争资金、争项目、讲排场却不讲效率的情况，需要以绩效问责制度为后盾，本着“谁用经费、谁负责”的原则，强化对财政资金使用绩效的追踪问责，加强对项目执行过程中各环节的责任追究。

4、高校财政支出绩效管理信息化建设滞后。

在财政支出绩效管理信息化建设方面，当前各高校基本停滞不前，依靠的技术手段不够先进，较少利用当下先进科技手段建立完善的评价管理系统，使得管理过程带有一定的随意性，没有实现数据和信息在高校之间、高校与政府之间、高校与公众之间的共享，出现财政支出信息沟通的不畅通，监督工作的步履艰难，财政支出绩效的责任落实不到位等现象。

二、高校财政支出绩效评价的理论依据与体系建构的总体思路

政府绩效管理理论通常被认为兴起于上世纪80年代西方国家的新公共管理浪潮。它对政府职能及政府与社会的关系进行了重新定位，主张把企业的绩效管理方法引入政府部门，把市场竞争机制引入政府管理工作，将市场经济的竞争理论应用于提高政府效率和提高资源利用率，促进了政府绩效管理理论的形成和发展。这要求对政府定位、政府目标以及政府管理模式进行诸多重大改革，看起来很像是一场重组政府的革命。这一革命的核心是通过制定明确、合理的公共支出绩效目标，来编制绩效预算，以建立科学、规范、可量化的预算绩效评价体系，从而对公共支出绩效目标的实现程度及效果实施考核与评估，逐步实现国家财政资金从注重资金投入的数量转向对支出效果聚焦的转变。

政府绩效管理是指政府以绩效计划编制管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和绩效评价结果应用管理为五大基本环节的公共资金管理制度。政府绩效管理包括由绩、效、公共支出三个要素构成。“绩”是指财政资金支出所要达到的目标，是能够量化、可以考核的；“效”是指完成目标的情况和取得的成绩，包括质和量两个标准；“公共支出”是指财政为这一支出目标提供的拨款额，是公共服务的成本。

推进政府绩效管理，应当坚持将绩效理念融入政府管理全过程，使之与政府绩效计划编制、执行、监督一起成为政府管理的有机组成部分，逐步建立“计划编制有目标、绩效执行有监控、绩效完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的贯彻政府管理全过程的绩效管理机制。政府绩效管理全过程包括：其一，绩效计划编制管理环节。这一环节要确立政府绩效目标，编制政府绩效计划。其二，绩效运行跟踪监控管理环节。政府要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行的各种数据和信息，借助多种方法分析数据，迅速及时发现并解决管理中存在的问题，促使各项工作向着绩效目标指定的方向整体有序地推进。其三，绩效评价实施管理环节。政府要及时对财政资金的产出和结果进行绩效评价，其中必须重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。这一环节是政府绩效管理的核心。其四，绩效评价结果反馈环节。围绕绩效评价结果形成总结报告，剖析政府绩效管理中的薄弱环节，进一步完善管理工作。其五，绩效评价结果应用管理环节。各级政府将绩效评价结果直接引入政府绩效管理决策中，改善政府绩效管理。

高校财政支出活动，隶属于国家层面的财政行为，是政府管理工作的一部分。同时，高等教育属于“准公共商品”，高校有着自身独特的运行方式和规律。基于以上两点，高校必须在政府绩效管理理论的指导下，构建既反映公共财政支出活动的规律又符合高校自身特点的高校财政支出绩效评价体系。

高校财政支出绩效评价要实现优化资源配置、提高财政资金使用效率的目标，其制度设计既要遵从公共财政支出的规律，也必须符合高校的自身特点。党的十八大明确指出了高校具有四大基本职能，在通论所认定的人才培养、科学研究、社会服务三大职能之上加上了文化传承这一职能。既然高校财政支出的目的是为了实现高校的基本职能，高校的所有工作就必须以高校的四大基本职能为出发点和根本着力点，高校所有工作的绩效评价应当着眼于高校在四大职能上的完成程度。

基于以上思考，本文认为，构思和建立科学、规范、可量化的高校财政支出绩效评价体系的总体思路就是：立足于政府绩效管理理论，以高校的四大基本职能为出发点，紧抓五个环节开展高校财政支出活动，优化高校财政支出活动的效率，提升高校绩效管理的水平。指标体系的遴选是其中的重点和难点。

建构高校财政支出绩效评价体系，必须坚持以下原则：

一是全面性和特殊性必须结合。各高校财政支出类别多、内容庞杂，涉及招生、学生培养、师资配备及培训、办学条件、党建工作、学生就业等事务，不同类别的支出所追求的目的各有侧重，这也决定了高校财政支出绩效表现形式的多样化——经济效益、社会效益、环境效益、公众满意程度。在建构高校财政支出绩效评价体系时，在全面衡量每种效益的基础上，也要尽可能考虑不同类别的支出所产生效益的差异性。

二是统一性和差异性有机结合。由于高校种类很复杂，不同的划分标准有不同的种类，按资金来源不同有公办高校、民办高校，按学科门类分成综合性院校、专业性院校、职业院校等，不同高校其发展定位和培养目标差异很大。如果根据不同类型的学校设计不同的绩效评价指标，虽然可以令指标的针对性有所提高，但是增加了评价的难度和评价的成本。由于所有高校的四大基本职能是一致的，我们依据四大职能设计的指标应当是统一的、具有普遍意义的，只是在评价时，由不同类型高校根据自身办学目标、层次、发展重点等的差异,对于不同指标的权重相机予以调整。同时，高校财政支出绩效的评价方法也有很多种，如层次分析法（AHP）、数据包络法（DEA）、成本效益分析法（CBA）、平衡计分卡法（BSC），这些方法的评价标准、指标、程序、分析框架也各有千秋，如何取舍就要结合高校的具体情况，设计一套统一规范的评价标准。

三是定量分析和定性分析相结合。高校财政支出绩效是受综合性因素影响的结果，既需要我们围绕高校的四大职能，将高校的所有业绩进行分解，又需要通过可量化的指标进行定量分析。但高校属于社会公益性部门，其绩效主要不是看经济效益,而更关注其社会效益及其他效益。这些效益多属于隐性指标,一般很难测量，而且一些行为的结果和影响因素是难以量化的。因此绩效评价有时难以对绩效目标进行全面的评价，就需要采用定性分析报告从另一个角度对绩效评价结果进行补充分析，这恰恰要求评价者运用自身知识结合有关标准，借以作出主观评判。

三、重构高校财政支出绩效评价体系的初步设想

高校财政支出绩效管理是一个管理工具，高校绩效管理作用的充分发挥关键在于绩效评价体系的组成要素是否健全及运行质量的高低。为此，我们必须坚持依据政府绩效管理理论来思考和重构科学、规范、可量化的高校财政支出绩效评价体系，同时辅之以高校的四大基本职能为依据，分步骤、分层次建立。

（一）高校财政支出绩效计划编制管理环节

高校应将绩效目标作为绩效计划编制的起点，强调绩效计划支出的结果对国家财政资金分配的导向作用，目的是建立一种以结果为导向的绩效计划编制模式。首先，明确高校财政资金支出的宗旨和绩效目标，说明其预期产出、效果；其次，着手编制财政资金支出绩效计划，提出为达到绩效目标拟采取的行动方案；最后，依据行动方案，按照支出标准编制绩效计划。这样，在高校绩效计划的基础上，将绩效目标与计划编制紧密衔接起来。实际上，高校绩效计划的制定，就是将绩效目标对照各个行动方案进行分解，进而按照组织结构再次进行解构的一个自上而下的过程。

高校绩效目标的设置要契合学校发展规划的要求，可以进一步细化为所属部门、院系等下一层次的绩效目标；目标的表达必须是能够衡量的、尽量多元化的，特别是具有可操作性的，是在一定时期内能实现的；它由高校所属部门、院系等提出目标申请，财务部门审核，随同部门、院系等预算一并批复。从质上考量，它应从部门、院系等的功能（职能定位）角度加以设置，只需反映部门、院系等的关键业绩和功能；从量上考虑，绩效目标的数量不宜过多，也不可能面面俱到，我们试图借助“逻辑分析法”来将高校绩效目标指标化，但把指标做得过于细化，则会产生虚化考评、内容庞杂等问题。

基于此，我们的指标体系仅仅设计为三级，每级指标都不能太多，递进逐步增加。高校财政支出的投入、执行过程、产出和效果等为分析其绩效的逻辑层次，我们确定投入、执行过程、产出和效果等为一级指标，投入类一级指标则将其来源、比重、增长率等作为逻辑层次来建构二级指标，执行过程类一级指标则按基础条件、辅助条件、在校学生、教职工来决定二级指标，产出类一级指标按高校的四大基本职能来安排二级指标，效果类一级指标则按经济效益、社会效益、可持续影响、满意度等来斟酌二级指标。所有三级指标都按二级指标包含的内容再详细化，三级指标的内容最庞大、丰富，同时三级指标随着实际情况和政策的变化变动性最大，也应当最具有包容性和开放性，所以本文只作示例列举处理，在具体操作中由高校人员抉择增加或删减。各级指标的权重根据不同类型高校绩效目标的差异，由各高校自主确定；绩效的评价方法也由各高校结合具体情况自主选择。(见表1)

（二）高校财政支出绩效运行跟踪监控管理环节

一方面，高校要紧紧围绕绩效目标的要求来收集数据，从高校提供的准公共产品——高等教育的投入、执行过程、产出、效果等各个方面广泛收集数据，从不计其数的数据和信息中识别出与高校绩效评价相关的数据和信息，然后在其中找出围绕绩效指标完成情况的相关数据，这些数据和信息不能仅仅局限于绩效指标，因为很多情况下绩效指标并不能充分对绩效目标进行全面的表达。为了进一步的分析和评价，必须借用定性分析报告加以补充。

另一方面，高校要借一定的技术手段，定期汇总和分析收集到的数据和信息，产生预算绩效运行监控报告。绩效计划执行过程中的绩效分析和支出完成后的绩效评价，所采用的数据分析方法基本相同，也是层次分析法（AHP）、数据包络法（DEA）、成本效益分析法（CBA）、平衡计分卡法（BSC）等。因为数据分析的工作很细致，易使高校管理者将精力过于集中于微观问题，却丝毫不顾及宏观问题的影响，所以高校就有必要形成一个层层递进的绩效运行报告体系，将微观问题逐级转化为宏观问题。这一过程正好与绩效计划的制定相反，是由下自上的、逆向思维的一个过程。每一次的分析，高校绩效报告就需要从下而上，按照绩效目标的解构步骤，逐级汇总形成总报告，定期、反复地分析检查工作，充分、及时地发现并纠正高校绩效管理工作中存在的问题，有条不紊地使各项工作向着绩效目标指定的方向推进。

（三）高校财政支出绩效评价实施管理环节

高校财政支出活动执行结束后，要及时对该活动的产出和结果进行绩效评价，一般应从“评什么、怎么评和谁来评”的角度，对高校财政支出活动产出和结果的经济性、效率性和效益性进行评价。

表1 高校财政支出绩效评价指标体系简表（示例表）

1、评什么：绩效目标。绩效目标的内容是综合多方意见协调、平衡、妥协的结果。在绩效目标的设定过程中，高校各级职能部门、各院系、各科研机构等，都从高校利益、公共利益、部门利益、自身利益等不同的立场，以直接或间接的方式影响着绩效目标的设定。如果综合考虑上级部门意见、本级地方政府意见、社会舆论、统筹短期和长期目标，则需要协调的冲突、兼顾的利益更多、更复杂。三级绩效指标体系就是综合这些因素借以考察绩效目标完成程度的体系。

2、怎么评：绩效评价方法。它决定了高校财政支出绩效评价结果的质量。一方面，绩效评价方法还处于不断地完善之中，在效率和效果的评价上还存在一些困难；另一方面，各部门、院系等职能和项目特性的不同，需要选择适当的绩效评价方法，因此绩效评价方法的不足，可能会使绩效评价结果成为一个片面的、非完美的估计。高校要强调财务部门的管理权，统一同类项目的评价方法，同时也要尊重部门、院系等的自主权，实现评价方法个性化的选择。

3、谁来评：绩效评价主体。谁来评价高校绩效目标的完成程度，对财政支出活动进行总结，是保证绩效评价结果公正性的关键性因素。高校可以通过财务部门主导、纪检监察部门监督，并引入中介机构和专家的适当参与，保证绩效结果的真实性和透明度。

（四）高校财政支出绩效评价结果反馈环节

绩效评价实现了对绩效目标一定程度的评估，更是对实现绩效目标全部过程的回顾和反思。高校只有围绕绩效评价结果形成总结报告，找出财政资金支出全过程中的薄弱环节和存在的问题，才能有针对性地完善高校财政支出绩效管理。各高校可以通过对绩效评价结果的分析，培养出从成本、效益角度思考问题的习惯，尽快让绩效管理为高校服务。与此同时，高校必须公开绩效评价结果，建立绩效管理的激励机制。高校应当将评价结果作为其职能部门、院系等履职目标实现情况的根本反映；它应当与绩效审计结合起来，还要与领导干部的行政问责结合起来。各高校应当通过高校部门、院系等的本职工作与其他管理工作的互动，逐步建立起绩效问责制度，尽量体现财政资金使用主体责任，形成“谁办事谁用钱、谁用钱谁负责”的机制，并积极引入社会监督力量，努力建立起高校绩效管理的激励机制，来进一步调动高校各部门、院系等开展绩效管理工作的积极性，提高财政资金支出效益。

（五）高校财政支出的绩效评价结果应用环节

在高校财政支出决策中引入绩效评价结果，意味着不能简单地将绩效评价结果用来改进高校绩效计划编制，并将其作为一种绩效管理激励机制来看待。各高校不应当以绩效高低来简单评判，而是应当依据绩效评价结果，识别出最重要、最紧迫、最需要干的工作，将财政资金分配到最需要的地方。

1、各高校要加强对绩效结果的分析。高校应坚持全面分析绩效评价结果中财政支出投入和产出的数据，以功能为标准选择下一步行动的方案组合；全面分析高校财政支出的效果和满意度，以利益相关人如教师、学生、用人单位等表达的意愿为标准选择行动方案。

2、高校要积极将绩效引入到绩效计划决策中。我国高校要将绩效理念融入国家财政专项资金分配、管理的全过程，特别是在高校财政专项资金申请和分配阶段，对资金项目进行绩效目标管理，确立以绩效目标为依据，公平、公正、公开地评价、筛选最优项目来分配资金；对于一般的国家财政资金项目，高校必须从绩效计划编制开始，通过政策咨询、专家评估指导、公众代表建议等形式，由公众代表及专家介入，并建立起绩效计划项目信息和绩效信息网上发布平台，由高校与部门、院系等与社会公众互联互通，最终形成较为开放、透明的高校绩效计划参与、审查和监督平台。

（作者单位：武汉大学财政金融研究中心）

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