论我国新型农村社会养老保险法律制度改革

摘要：当前，制定和完善新型农村社会养老保险法律制度显得尤为急迫。通过对新型农村社会养老保险制度在广东省肇庆市的实施现状进行实地调查，找出了新型农村社会养老保险制度在实施过程中存在的问题，在此基础上提出了完善我国新型农村社会养老保险法律制度的建议。第一，加快新农保立法步伐，完善新农保法律体系；第二，加强养老保险法的执法力量；第三，深化司法改革，实现司法保障作用。

关键词：法律制度；新型农村社会养老保险；调查

1 新型农村社会养老保险法律制度及相关政策实施情况概述

在我国，农村社会养老保险的法律规定集中体现在《中华人民共和国宪法》第 45条、《老年人权益保障法》第22、23条、《中华人民共和国社会保险法》第二章第20条、21条中。在广东，广东省人民政府制定有《广东省新型农村社会养老保险试点试行办法》，为使新农保工作制度化、规范化、科学化。肇庆市及各下辖县也纷纷出台了各种政府条例和暂行办法，如：肇庆市《关于对县区农村社會保险工作进行督查的安排意见》、《肇庆市人民政府办公室关于督查农村社会保险工作的通知》等。

1.1 肇庆市新型农村社会养老保险制度的主要内容

1.1.1 肇庆市新型农村社会养老保险对象

根据《肇庆市城乡居民社会养老保险政策解答手册》规定，为未参加行政企事业单位养老保险和城镇居民养老保险的年满16周岁的农村居民设立新农保，其享有在户籍所在地自主选择是否参加新农保的权利。70岁届甲子，无须缴费，共享参保之收益。

1.1.2 肇庆市新型农村社会养老保险资金来源。

实行个人自主缴费，凡未参加行政企事业单位养老保险和城镇居民养老保险的年满 16周岁的农村居民，享有在户籍所在地自主选择是否参加新农保的权利。其须按法律之规定缴费，肇庆市标准为从100至1000 共10个档次，缴费多少与收益多少呈正比例关系。集体补助，农村地区之基层自治组织在可负担情形下可给予本组织成员以补贴，标准由该组织委员会确定。其他非公法人组织亦可成为赞助主体。政府补贴，中央政府财政支付符合领取条件人员基础养老金省级政府给予参保者以每年不低于30元之缴费补贴，县级政府亦须为参保者进行一定数量之补贴。

1.2 新型农村社会养老保险法律制度及相关政策实施概况

在对肇庆市新型农村社会养老保险制度实施状况的调研过程中我们了解到：肇庆市各县区坚定不移地实施新农保基本制度，取得了良好的社会效果。

肇庆市新农保实现了广覆盖。截至2014年12月底，新型农村社会养老保险应参144.73 万人，实参 132.56人，参保率96.17%。端州区、鼎湖区、高要市、四会市、德庆县、广宁县、怀集县参保率分别为99.20%、97.62%、95.27%、96.35%、95.56%、93.46% 。60岁以上老人的养老金发放工作开展顺利发放及时，28.27万名老人的养老金发至 12 月，累计发放

1.67亿元。该制度的实施减轻了农民的养老负担，提高了农民对政策的满意度，体现了新农保制度的惠民为民属性。

2 实施过程中存在的主要问题及原因分析

2.1 新农保法律体系不健全、相关政策强制性不足。2011年 7月 1 日正式实施的《社会保险法》是我国在农村社会养老保险方面法律效力最高的法律，该法对新型农村社会养老保险仅做了原则性规定，可操作性不强。研究发现，当下关于农村地区养老的规章政策唯有《指导意见》和《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，对此专门之立法尚属空白。地方政府出台的地方性法规和政府规章立法层次低，其稳定性、规范性、强制性都难以满足农村社会养老保险的现实需求。

2.2 养老保险法律制度中政府责任尚未到位。我国现阶段在农村实行的新型农村社会养老保险与行政单位、事业单位和城市人员养老保险相比只是初级的、低层次的，养老保障在城乡、地区、行业间的不平衡依然严重。新农保制度中公共财政承担的给予符合领取条件的每位老人每月55元的基础养老金的替代率相对较低。按照肇庆市现行办法，居民符合领取条件时，其所获待遇之标准每月最低者74.6元，最高者也仅有 172.2元，受访者表示这样的养老金标准杯水车薪，无法满足养老所需，政府似应切实履行其公共服务职责。

2.3 养老保险基金的监督体系不完善。新农保资金筹集各方主体责任不清。《社会保险法》、《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》对新农保资金的筹集虽有规定，然并未对相关责任主体做出明确的法律规定和厘清其权责义务。当前有关新农保的法律政策对地方政府财力难以为继发生亏空问题和基层集体补贴的名存实亡视而不见，制度价值之发挥受限，新农保资金管理的法律规定不清。根据《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》规定来看，现下我国农村养老保险基金暂由县级统筹管理，有条件的省份亦可实行省级统筹管理，机构附属于同级人社部门之中，政出多门，徒添行政成本；新农保资金监管的法律位阶较低。从《德庆县城乡居民社会养老保险政策宣传手册》第33 条、第 40 条可见，基金监管，所依据之法律法规位阶效力低，内容不全面，基金的收缴、管理、发放集中于一个部门之手，给基金的安全埋下隐患。

存在上述问题的原因分析：

新农保法律体系不健全。查究其深层次原因，一是当前我国区域经济发展不平衡，各地方财政情况差距较大，保障的标准必然参差不齐；二是中国第一次实施社会化的养老保险，理论思想、体制机制、财政情况、社会基础、人才队伍建设各方面准备尚未十分充足。相关政策强制性不足、有弃保现象存在，究其深层次原因乃是由我国现阶段的保障水平相对较低，杯水车薪所致。

养老保险法律制度中政府责任的缺位。导致该问题的深层次原因是：一是由于本项制度本身处在探索发展阶段，很多方面尚不成熟；二是政府决策时需要稳健考虑，量力而行，要留足政策回旋余地[2]。

3 完善新型农村社会养老保险法律制度的几点建议

3.1 加快新型农村社会养老保险立法步伐，健全新型农村社会养老保险法律体系

鉴于城乡、区域养老水准之差别，未来养老保险须着力于全国统筹的长远设计和解决与其他制度之间衔接的问题，故制定和完善新型农村社会养老保险法律制度刻不容缓。从远期看，应制定和完善新型农村社会养老保险的基本法律。以《宪法》、联合国《经济、社会、文化权利公约》、《社会保险法》中的相关规定为依据，制定《农村社会养老保险法》，作为关于农村社会养老保险的基础性法律，以法律之神圣权威制度安排，规范养老保险市场的行为秩序。从近期看，应制定和完善关于新型农村社会养老保险的行政法规或规章。

3.2 加强新型农村养老保险法的执法力量

加强对基金管理机构的监管。为形成一个廉洁清正高效的行政监管体制，借鉴域外的经验，在中央设立养老保险监督总机关，在地方设立相应的监督机关，应当由职能涉及社保基金的部门派员组成监督委员会，以制度化常态化多元化地监督养老保险基金的运行情况。同时相关部门在审计、监察、审批等环节也应进行强有力的监督检查。同时贯彻落实内部监管的相关法律法规：如《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《广东省财政厅和人力资源和社会保障厅<转发新型农村养老保险基金财务管理暂行办法>的通知》、《社会保险稽核办法》和《城乡居民社会养老保险经办机构内部控制暂行办法》，只有法律监管和自我监管相结合，基金管理的价值和目标才能实现。

加强政府对新型农村社会养老保险基金保值增值的监管。为实现资金保值增值起见，立足我国基本国情和新农保实施现状，在科学预测的基础上，根据投资的期限和可用程度，适宜以如下投资方式进行。首先是投资股票。股票具有风险大、收益率不稳定的特点，国外先进经验表明，将一部分资金进行股票投资是通行做法，但是，法律要明确规定其投资份额，并由政府承担连带责任和财政兜底责任。资金统筹机关宜委托专门投资机构和专业机构在立足现实，把握市场规律的基础上，将资金的安全性、流动性和收益性完美地结合起来，依据《证券法》等相关法律制度，建立健全养老保险基金的监管体系和设立农村社会养老保险基金投资风险准备金[3]。

3.3 深化司法改革，实现司法保障作用

“徒法不足以自行”。由于新型农村社会养老保险既具有公法的性质也具有私法的性质，现并未有法律明文规定此类案件应由哪个庭受理。借鉴外国在处理该问题上的先进经验，笔者建议：

设置行政处理前置程序。作为社会养老保险诉讼前置程序的行政处理环节，一者可以节约当事人的诉讼成本，二者可以给社会养老保险经办机关一个自纠的机会。该程序包括行政审理和行政抗诉两个程序。当民众向社会养老保险经办机关提出申请请求时，该机关须在规定期限内做出裁决。若当事人不服，可在规定期限内向主管机关的上级机关或同级人民政府提出复议，复议受理机关应当在规定期限内根据复议申请对案件进行事实审和法律审，从而做出是要维持#变更还是撤销原来的决定。若当事人仍然不服可向当地有资格受理的法院提起养老保险诉讼、推行社会保险争议专业化审判。在社会保险纠纷案件的处理过程中，结合我国的陪审员制度，吸纳社会保险机构代表、村民代表以及专家学者参与。这是采纳德国社会法院非职业法官岗位设置的做法。人民法院的职业法官对法理、法条的理解能力较强，但面对一些具体业务上的技术问题处理有可能难以得心应手，这时候，社会保险机构代表、村民代表以及专家学者等人士参与案件的审理有助于了解事实真相，做出公平、公正的判决，以保护涉案各方的合法利益。

建构合理的举证责任分配制度。在社会保险争议中，政府和集体组织一般情况下掌握着大量的人财物，处于明显优势的地位，很容易为己方获得有利的证据。如果采用“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则，这对作为弱势群体一方的民众来说，无疑是不正义不公平的。在坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则下，必须采用一些特殊的规则保证案件审理在实体和程序上的公正。在举证责任的分配上应采用行政诉讼中的举证责任倒置原则，由社会保险管理的相关机关和集体组织对其无过错承担证明责任[4]。在举证期限上，承担责任一方必须在法律规定的期限内提交证据，却因不可抗力等原因逾期举证的，在二审或再审程序中提交新证据的，法院可酌情采用，但当事人必须承担因逾期举證而造成的诉讼费用。法院在必要时，可主动调查取证，弄清案件事实，公正做出判决。

参考文献：

[1]人民网.肇庆将新农保与城镇居民养老保险合二为一. [EB/OL]（2014-09-17）（2015-08-23）

[2]王平达，韩学平.老有所养：我国新型农村社会养老保险法律制度的构建[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（1）：24-28

[3]王春英.论我国农村社会养老保险法律制度的完善[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2010（11）：101-103

[4]王祥军.新型农村社会养老保险法律制度完善研究——以农民土地权益实现为视角[J]，江淮论坛，2013（11）：78-81

作者简介：文川（1975—），男，四川省开江人，法学硕士，讲师，律师，从事法社会学、农村法制研究

（作者单位：广东工商职业学院）