关于北京市地方立法难问题的分析

熊菁华

2012年以来，党的十八大和三中、四中、五中全会对新形势下国家立法工作作出了明确部署和安排。同时，习近平总书记在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明中鲜明地指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映问题客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”

在北京市立法中，更是直接感受着这些问题的存在，立法由以前的“忙”转变到现在的“难”。立法难成了近两年我们在立法中的明显体会。杜德印主任在2016年1月北京市第十四届人民代表大会第四次会议的市人大常委会工作报告中，指出“良法是善治的前提，质量是立法的关键。在去年（2015年）的立法工作中，常委会考虑最多、也是压力最大的问题，是怎样立出好的法规，使法规立得住、行得通、有效果。当前，往往一件具体工作都会涉及经济管理体制、城市治理体制、社会建设体制以及行政运行方式的改革，涉及各个方面利益关系的调整。一方面，改革需要立法的引领、推动和保障；另一方面，改革的办法就是立法的内容，改革有多难，立法就会有多难。”[1]2016年7月在市人大代表培训班上，杜德印主任再次提到：“近两年来，常委会的每一项立法中都存在着改革任务难、把握规律难、凝聚共识难、形成合力难、取得实效难的问题。改革有多难，立法就有多难。只有改革有了新招，立法才有可行的内容，改革之难直接体现在立法之难上。”如何看待立法难、如何破解立法难，成为北京市地方立法中急需面对的一个课题。在本报告中，课题组通过分析近年来北京市的立法实例，对比研究国家层面的立法做法，以及部分省市和国外立法制度情况，对本市立法难的表现、原因分析以及今后的立法建议，作出一些分析和研究。

一、本市地方立法难的主要表现

（一）一些急需的重要立法项目，难以进入正式立法程序

2016年4月，北京市委办公厅调研市人大立法工作时，所指出的问题之一就是：本市立法工作欠账多，法规缺失空白比较多，一批急需的法规长期缺失。

比如：北京市地下空间规划管理条例，由于市政府统筹协调力度不够，没有牵头起草部门，一直立不上项。目前，本市地下空间开发利用强度和速度不断增长，建筑面积总量已近8000万平方米。其中，2016年全市在建地铁线路16条，长约290公里；预计到2020年，线路达27条，总里程约1000公里。还有大量的人防工程、地下商场及通道等，星罗棋布分布在地下。如此大的开发强度，加上地下空间利用具有不可逆性，无法在事后作出补救，因而急需加强事先的顶层设计，严格实施地下空间规划管理，并对地下空间分层确权、保障地下空间安全、推动综合管廊建设、促进地下空间连通等作出明确的制度规范。但是，到目前为止，这项关系城市建设和精细化管理的重要立法，依然没有正式启动。

再如：北京市行政程序条例，因为受制于现有的行政运行模式和管理方式，政府担心遵守程序会制约行政效率的实现，不愿主动作为起草部门，因此在历经三年前期研究后，依然没有立项。行政程序条例是规范政府权力运行的重要支柱性法规。从2014年开始，市人大常委会连续三年开展了预案研究、立项论证和再论证的立法前期准备工作，通过认真梳理了近几年的诉讼和信访案件，分析得出行政程序违法是导致政府败诉率上升的重要原因，还委托应松年教授提供专家建议草案稿，提出了应当遵循的行政程序原则、決策程序和执法程序等具体制度。市委在贯彻落实党的十八届四中全会意见中也明确提出，到2020年北京要建设法治中国首善之区，要率先建成法治政府，依法行政和法治政府建设总体水平处于全国前列。按理说，行政程序立法作为重要的行政权力规范机制，本应成为北京率先建成法治政府目标的重要标志之一。但遗憾的是，在历经三年前期研究后，程序条例依然前途未卜，未能正式进入立法程序。

（二）一些已经进入立法程序的项目，难以如期顺利出台

按照立法流程，项目正式启动立法程序后，一般都按部就班地进入到调研起草——政府提交议案——常委会审议通过。但是，最近几年里，有几部地方性法规在进入立法程序后都卡了壳，很难推进下去，不能如期顺利出台。

比如：北京市气象灾害防治条例，因为“雾霾入法”问题引发社会分歧意见，不得不延期出台。2016年底，条例即将提交常委会表决通过前一个月，法制日报、人民网、民主法制网等多家媒体纷纷报道了条例中“雾霾是否入法”的问题[2]，多位知名的环境保护、气象学和法学专家从各自的研究领域进行解释[3]，各执一词，谁也说服不了谁。加上当时本市正好实施了首个空气重污染红色预警，社会各界更是空前关注霾的治理，担心一旦条例规定霾属于气象范畴、政府部门可能会借此减轻对霾的防治责任，因此吵得沸沸扬扬。尽管市人大法制委员会多次通过媒体发声，表示霾是否入法，都不会影响到政府防治责任。但是，专家意见的不一致和民意的高度关注，表明社会各界对霾的范畴定位以及引发的防治担忧，存在严重分歧，没有形成共识，条例的出台缺乏民意基础。为了避免撕裂社会、引发不必要的矛盾，最终该条例没有如期提交12月的常委会进行表决。

比如：北京市降低机动车使用强度办法，由于政府部门提出的限行和征收拥堵费措施，在民意调查中支持率不高，导致立法进程不能如期进行。2016年初，市人大常委会工作报告中将制定北京市降低机动车使用强度办法，列入了当年的立法计划。在起草过程中，市交通委提出，立法应着重研究向社会公众征收拥堵费和实行机动车限号限行措施。措施的设计初衷是好的，是为了缓解本市的交通拥堵状况，但必然会涉及群众的费用支出和使用车辆等切身利益。这种涉及公众利益的立法必须得到社会的充分理解和广泛支持，而不能仅由政府一厢情愿地提出。因此，市人大常委会委托调查公司，从民意诉求、政策共识与风险等多个角度开展了民意调查。调查显示：征收拥堵费的支持率不足三成，有车公众对单双号限行常态化的支持率为53.5%。这表明，公众对制度的认可度较低，分歧意见明显，还未形成共识基础。最终，常委会考虑到社会各方面对立法核心制度的接受程度不高，冒然出台法规会给社会带来不必要的影响，必须慎重立法。因此，决定延长年初的计划安排，由政府部门继续开展可行性研究论证，待时机成熟后再安排审议。

（三）法规经人大审议后，做了大幅度的完善修改，增加了立法难度

近几年来，一些重要的地方性法规在提交市人大常委会审议中，常委会委员和人大代表本着以民为本、立法为民的理念，对政府草案中的立法理念、整体结构等，都提出了很多中肯的意见建议。审议后，常委会围绕这些意见，开展了大量的调查研究，对政府草案作出了大篇幅的修改与完善，在立法宗旨、机制框架和主要制度设计等方面，改动都很大。这与十多年前常委会的审议重点只是草案的文字、语法、标点符号，之后的修改也只是 “能小改的不大改、能不改的就不改”，已是大相径庭。

比如：北京市院前医疗急救服务条例，常委会在经过大量调研论证后作出了修改，不仅由草案的六章五十七条修改成七章六十三条，更在立法宗旨和立法理念上做了根本性的调整。常委会从最初纠结于“120”和“999”是否要统一调度这个表象问题脱身出来，提出：要坚持以人为本的立法理念，紧紧围绕着如何保障群众生命健康权益的立法宗旨来进行制度设计。通过立法来强调急救服务是公益性事业，是基本公共服务的定性，提出“120”和“999”作为两种不同性质的急救医疗资源，都是为市民的生命健康权益服务的，不是简单地谁合并谁的问题，进而在条例中明确规定：政府应当在急救站点的规划与设置、急救服务的规范与保障、患者权益保护等方面承担起具体的监督管理职责，以此来回应广大市民迫切要求提高急救服务能力与水平的呼声。

常委会还在北京市全民健身条例、北京市建设工程质量条例等多部法规审议过程中，对政府草案作出了大量的修改与完善。这些修改与完善，涉及对本市养老服务体系、全民健身体系的重大体制改革，对现有行政管理方式的重大调整，都是在以立法的方式引领和推动着本市公共服务领域和社会建设领域的治理体系变革。要达到这些修改目标，就需要人大对医疗急救工作、居家养老工作、全民健身工作有比较全面的掌握，并在掌握基本情况的基础上，才能作出改革思路的顶层设计和核心制度设计。

在现阶段，政府对其自身的管理权限和管理事项范围，掌握着大量的基础性信息[4]，了解着实践中的第一手情况。而人大对地方立法中涉及的政府管理职权和管理事务，缺乏必要的关注度和熟悉度，导致在信息方面处于不对称的弱势状态，加上人大立法力量配置上的不足，导致修改工作难度很大。为此，常委会只有借助于大量的调查研究，深入基层和实际，去“现”了解，去“现”研究。比如，为了做好院前医疗急救服务条例的修改，常委会先后赴120和999的指挥调度中心旁听呼叫受理电话；实地考察7个急救站点，与各区120急救分中心、999紧急救援中心的同志座談交流；赴朝阳区、通州区调研，召开急诊科室负责人座谈会；与市发改委、财政局、卫计委等部门座谈；还听取了政协委员的意见。汇总这些调研情况后，最后形成了两万余字的调研报告。再如，在全民健身条例的修改过程中，人大常委会党组多次召开会议、常委会也多次召开主任会议进行专题研究，一次次地聚焦问题，一次次调整思路。人大既当“作者”又当“编辑”，进行改革设计，提出解决思路。可以说，在人大阶段的修改工作中，受制于立法人员力量不足、信息掌握不充分等客观原因，导致了调研工作量大、情况分析难、把握规律难的立法困境。

（四）引领改革性质的重要法规在出台后，落实难度大

比如：北京市居家养老服务条例作为一部具有典型改革意义的重要法规，由于政府改革思路还不到位，市人大常委会在出台后刚半年，就开始了连续两年的执法检查，以监督方式督促改革理念的落实。这在本市立法和监督工作史上具有开创性意义，也给人大工作带来了极大的挑战。

过去的居家养老服务模式，全靠政府单打独斗，全靠行政福利方式，全靠用财政资金来做养老福利事业。而条例按照立法引领改革、加强顶层设计的思路，明确了政府主导、社会参与、专业运营、制度保障的居家养老新体系、新方式。这种全新的改革思路，在立法过程中就受到过质疑。石景山代表团就曾担心，法规的理念色彩重，内容比较空，百姓看不到好处，政府也跟不上思路，不如不立。常委会领导顶住压力，坚持要向正确的方向迈进哪怕是一小步，也不能朝着错误的方向迈大步。2015年5月条例正式实施。按照监督法的规定，一般都要求实施1年后，才检查其实施情况和问题。但是，考虑条例的改革特性和政府的实施难度，常委会党组在向市委常委会专门汇报后，决定当年就要对本条例进行执法检查，2016年又继续进行执法检查。其目的就是要和政府一起共同推动对条例的宣传普及，形成共同实施的合力。如果政府不进行改革，还按旧的方式，法规是落不了地的。政府必须改变观念，改革体制，改革行政供给方式，否则，不改革，政府投入越多的钱，离改革的目标就会越远。

推动法规实施的过程是大量的调查研究和艰难的协调沟通过程。市人大内司委先后开展了300多次调研活动，常委会主管领导同志也亲自参加了40多次。还组织代表近400人次，深入全市30多个街道社区实地察看；委托市统计局对3124个老年人家庭进行入户问卷调查，对6个城区22个街道304个社区进行专业调查。持续的努力，逐渐促成了政府改革思路的形成，改革路径日益清晰，出台了一系列配套政策和措施，实现了居家养老服务体系建设的制度性突破。这部具有改革意义的重要民生法规，正在深入人心，惠及百姓。

除了北京市居家养老服务条例以外，最近两年通过的北京市院前医疗急救服务条例和北京市全民健身条例，也是引领本市医疗急救工作和全民健身领域进行改革的重要法规。在条例制定出台后，也同样面临着与市政府一起共同学习贯彻法规，了解社情民意，总结实践经验，寻求改革办法的艰难过程。

二、立法难的原因分析之一和相应的对策建议

（一）立法体制方面的原因，政府主导立法的分量过重，部门作用强和整体统筹弱，立法体制部门化和部门利益法制化

不可否认，当前从国家立法到本市地方立法，政府部门行使了相当重要和广泛的立法权[5]。大量的法律法规都是由政府作为法规案主体而提出的。而且，相关政府部门更是立法权力的直接行使者。这些名义上由政府提交的法规案，实质上是由政府部门代替政府提出的，导致市政府作为立法主体对法规的价值判断和法规的起草思维方式也被政府部门替代。这些部门作用强和整体统筹弱，立法体制部门化和部门利益法制化的状况，导致有些法规的行政权力色彩过重、公民权益过于含糊，立法的民主性和人民性大打折扣、公平正义明显缺失。如此的法规草案“胚子”在人大审议阶段，就面临着重新调整，甚至被推倒重来。前面所列的北京市院前医疗急救条例、全民健身条例就是例证。常委会按照以民为本、立法为民的立法理念，从过去偏重实现行政目标转变为注重保障公民的生命健康和全民健身权益，从过去偏重政府一家单打独斗的纯粹管理模式转变为政府主导下的社会参与、专业运营的公共治理模式，这些立法理念的转变需要在经历了大量、复杂的调研论证后，重新定位立法的价值取向、立法宗旨，重新设计条例的体制框架和核心制度。原先的政府草案也就需要进行颠覆性修改，做大量的完善与补充。

同时，由于受制于这种部门立法体制，本市还有一些需要统筹协调的立法项目，政府沒有综合统筹起来，以至于没有哪个行政部门牵得起头，只能陷入迟迟不能立项、长期搁置、久拖不决的状态。前述的北京市地下空间规划管理，是个复杂的巨型系统，设施种类多，空间关系复杂，涉及20个市政府管理机构，9个主管副市长，5个市政府办公厅处室。客观上需要政府进行强有力的统筹管理，事才能管起来，法才能立起来。目前，只有规划管理部门一家在积极推动立法，市政府统筹协调工作没有跟上，所以一直立不上项。

（二）针对立法体制方面的原因，我们的对策建议是：在党的领导下实行人大主导立法体制

人大主导立法体制，已经在党的十八届四中全会决定和立法法中得到明确规定。2014年党的十八届四中全会决定提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年，立法法规定“全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”，其目的就是为了克服政府主导立法的弊端。

人大主导立法体制，要求在党的领导下，人大要加强对立法工作的综合组织协调，主动担当起立法责任，从二线走向一线，将主导作用切实体现在法规立项、起草、审议、修改、表决的各个环节。“立法是一项综合性很强的工作，涉及部门多，牵扯面广，程序复杂，利益焦点集中，社会广泛关注。”[6]当前，尤其要做好立法规划和计划，发挥人大在确立立法项目中的主导作用。从首都改革发展和城市建设管理的实际需要出发，将一些社会迫切需要的项目，但没有牵头部门的法规（如：北京市地下空间开发管理条例、北京市行政程序条例），争取尽早立上项，并在立法规划和计划中明确牵头起草部门和起草调研时限，确保这些不受待见但又重要的项目能够早日出台。同时，还要积极抓好法规立项论证环节。从起草阶段开始，人大就要早调研、早深入，和政府一起充分调查研究，明确立法宗旨、基本理念、框架结构和核心制度设计。尤其对于带有改革精神的法规，要在市委领导下，与政府一起共同谋划改革思路，进行顶层设计。避免频频出现要么人大作出颠覆性修改，要么陷入改革没办法、立法没法办的困境当中。

人大主导立法体制，必须在市委领导下，与发挥政府立法基础作用、加强政府内部的整体统筹结合起来。这是由立法体制发展规律所决定的。从世界范围看，不论英美法系还是大陆法系，尤其是在中国这样有政府集权传统的国家，仅仅依靠人大（代议机关）立法，议会万能的时代早不存在，政府角色早不限于法律执行机关的地位。政府机关为了应对社会生活的快速变化和行政管理的发展需要，分享立法权、参与立法活动成为大势所趋。如：在美国，20世纪30年代罗斯福新政使得美国总统的权力急剧扩大，美国联邦政府的规模、职能急剧扩大，政府的影响以前所未有的程度渗透到国民的日常生活中；独立管制机构更是得到全盛发展，成为集立法权、行政权、准司法权于一身的特别机构，成为美国政府积极介入立法权的主要体现。又如：在英国，19世纪中叶时，内阁是秉承议会旨意管理国家的“执行委员会”，但20世纪70年代以后，它的权力逐渐凌驾于议会之上。议会的立法权在很大程度上为内阁所控制，因为内阁几乎垄断了全部立法提案，“下院的真正工作无非是充当内阁登记机关”[7]。

人大主导立法工作，绝不是要撇开政府，由人大一家单兵突进独自承担立法的重大责任；政府不再主导立法，绝不是要减退政府在立法过程中的基础性作用。而是人大要在市委领导下，更加注重做好立法的综合组织协调工作，控制好政府主导立法带来的弊端，同时又要借助于政府强大的立法资源和能力，共同做好立法工作。为此，人大要积极创新一些有效机制。如：对政府起草的法规案，建立由主管副市长或政府法制部门负责人向市人大常委会作立法说明的制度。2015年5月，《北京市统计条例（草案）》是由时任副市长戴均良首次代表市政府作了立法说明，第一次改变了过去由统计局长作说明的做法。之后，在全民健身条例中也是如此。作为一项创新性制度，这加强了政府内部的整体协调力度，加重了市政府法制办的组织协调责任，有利于从机制上破解部门利益法制化的难题，为政府提出立法草案把好第一道关。

三、立法难的原因分析之二和相应的对策建议

（一）立法与改革关系的原因，立法难以发挥引领和推动改革的作用

党的十八届四中全会提出，实现立法和改革相衔接，做到重大改革于法有据、立法要主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

对照中央要求，北京市立法在与改革相衔接、立法引领和推动改革方面，还存在一定差距。

一方面：在全市推进改革过程中，对立法需求的考虑不足，立法与改革处于两层皮的状态，没有达到中央提出的立法决策与改革决策相衔接的要求。在京津冀协同发展文件中，中央专门提到要做好立法修法工作，用法治手段保障顶层设计和重大决策的落实。市人大常委会法制办公室曾多次邀请本市全面深化改革领导小组及各专业小组、京津冀协同发展各相关部门，专门研究本市全面深化改革和京津冀协同发展方面中有哪些立法需求，需要立、改、废哪些地方性法规，但遗憾的是均未提出改革急需和有价值的立法项目。而在近两年的实践中，政府部门已经在京津冀协同发展中，率先在交通、环境保护、产业三大领域主动开展了诸多工作。在疏解非首都功能重大任务中，政府也积极开展了产业疏解、小商品市场清理、人口疏解等颇有成效的工作。这些工作，都是改革性质的工作，本应有较强的法治作为保障和支撑，做到于法有据。但遗憾的是，很少有部门（包括市委下属的全面深化改革领导小组、京津冀协同发展各相关部门以及政府部门）主动提出立法需求，要求以立法来引领推动之。

另一方面，某些政府部门在涉及自身的改革力度和改革领域，还不能适应新形势新要求。包括：（1）某些政府部门还没有从计划经济下的行政管理体制，转向市场经济下的依法治理体制。某些政府部门更倾向于守着固有的体制机制和运行模式不变，以及在不得不改革的情况下，改革思路、路径和具体措施并不明晰。如：虽然市委市政府制定出台过《关于推进本市养老服务业发展的意见》等政策措施，但是在居家养老服务条例立法中，对于群众迫切关注的医养如何结合、养老设施用地和房屋如何解决、如何提高养老服务资金的使用效率等问题上，提不出顶层设计思路和改革的新措施。（2）某些政府部门还没有适应中央关于简政放权的行政审批制度改革新要求，在取消原有的许可管理模式后，不知道如何进行事中事后监管。如：在北京市旅游条例制定中，由于国家旅游局取消了导游证年审和积分管理，而市旅游委对取消之后如何继续加强监管，思路并不清晰，以至于人大就陷入了“政府改革没办法、人大立法没法办”的困境。（3）某些政府部门推进行政法治改革的力度和决心还不高。目前，本市政府机关的法治思维和法治方式还只具有雏形，与建成法治政府首善之区的目标还有距离。行政决策和行政执法方式依然具有浓厚的管理色彩。行政机关对待相对人还是以前单向的、命令式的管理思路，还没有转变为双向的、协商式的服务型理念。这也是北京市行政程序条例迟迟立不上项的直接原因。

（二）针对立法与改革方面的原因，我们的对策建议是：按照《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（2016年10号）的要求，在市委领导下，坚持在法治框架内推进改革，将立法工作纳入改革总体布局，一手部署改革，一手部署立法；一手推动政府深化自身的治理体制改革，一手推动人大立法来引领社会改革

只有坚持党对立法工作的领导，才能坚持立法先行，做到立法决策和改革决策相衔接，充分发挥立法的引领和推动作用。在全面深化改革的大背景下，本市的各方面、各领域都在进行改革，立法应当在一些重点改革领域发力，与改革决策相辅相成。只有在市委领导下，政府改革到位了，有了改革思路和路径，人大才能在相关立法中作出改革顶层设计和制度规定。否则人大进行改革性质的立法，只能是无米之炊，也违背了“实践是法律之母”的基本法理。或者就是人大在审议后，耗费大量的人力物力进行调研和修改，代行政府职责，冲在改革一线，既做改革制度的设计者，又做改革措施的实践者。既做裁判员，又做运动员的立法方式，并不合适。

党中央和全国人大处理改革决策和立法决策关系的做法，值得我们认真研究。伴随着改革开放的历程，全国人大在30多年的立法过程中，从1979年五届全国人大二次会议审议通过7部法律、1982年五届全国人大五次会议通过现行宪法，到加强经济立法、20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系，再到加强立法工作、2010年形成有中国特色社会主义法律体系，这些重要立法节点或立法任务目标，都是在历次党代会上中央明确提出决策部署后，通过全国人大立法来贯彻落实的。尤其是党的十八大以来，以习近平总书记为组长的中央深改组在1000天中，召开了27次会议，审议了162份文件，涉及政治、经济、文化、司法等各个议题，全面回应了人民关切，更对相关领域的法律制定、修改、废止工作提出了明确要求。全国人大常委会坚决贯彻党中央的决策部署，陆续出台了反间谍法、国家安全法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法以及刑法修正案（九）、修改预算法等一些重要法律。2016年，全国人大常委会法工委李适时主任在第二十二次地方立法研讨会上专门提到：“党的十八大以来，党中央关于改革的许多重大决策部署，都注重发挥人大及其常委会的重要作用，通过立法工作来落实，坚持在法治框架内推进改革。”

为此，我们建议：北京市委在推进全市深化改革、建设法治中国首善之区的进程中，在研究京津冀协同发展、疏解非首都功能以及养老、医疗、全民健身等改革总体方案和具体改革措施时，既要积极推动政府从行政管理体制转向依法治理体制，又要积极通过人大立法来引领和推动政府和社会治理体制改革。要同步考虑改革涉及的立法问题，处理好改革顶层设计和立法制度设计的关系，注重运用法律手段来推动改革发展、调整利益关系、确保党的路线方针政策成为全体市民一体遵循的规则。同时，还要在市委领导下，完善市委统一领导、人大常委会对市委负责的立法领导体制。要具体研究如何完善市委研究立法决策的机制程序，研究人大常委会党组如何对市委负责的具体体制，使人大常委会党组能够切实负起责来，成为发挥人民代表大会制度优势、坚持党的领导的可靠组织保证。

四、立法难的原因分析之三和相应的对策建议

（一）立法理念方面的原因，公共治理的立法价值理念未得到有效贯彻

按照中央关于推动国家治理体系和治理能力现代化的要求，2013年北京市人大常委会提出：本市在开展城市公共事务方面的立法时，要积极践行公共治理的立法价值理念，将政府、市场主体、社会组织结合起来，多元主体参与，多渠道协商，共同实现城市的良好治理。但是，目前来看，公共治理的立法价值理念还未得到有效贯彻。

一是政府作为重要的治理主体，实现治理模式的转型还不到位。现行的城市管理体制和管理方式发端于计划经济体制，当时的政府是城市管理的唯一主体，既管控市场又管控社会。改革开放三十多年来，虽然政府进行了一些管理体制和管理方法上的改革创新，但是固有的单向式、命令式的管理理念、体制和方式都没有根本改变。前述所举的全民健身、居家养老、院前急救医疗等城市公共事务中，某些政府部门还沿用传统的行政思维方式和管理模式，没有把市场企业、公众和社会组织作为重要的治理主体培育起来，公共治理理念并未深入。所以，人大在制定相关条例时，就非常吃力，硬拉着政府部门朝着治理的改革方向奋力前进。还要通过紧跟其后的执法检查，和政府部门一起来推动这些带有改革精神、治理理念的法规能够落地。

二是市场作为治理体系中的重要一极，没有在资源配置中起到决定性作用。京津冀协同发展规划纲要中指出，北京行政条件优越，集聚了一批中央企业总部和知名院校、三甲医院等大量优质公共服务资源，通过财政补贴使电、气、交通等公共服务产品价格均低于周边地区。资源配置行政色彩浓厚，市场机制作用发挥不充分。中央给北京市的这个画像是贴切的。在居家养老服务条例中，由于政府还停留在唱独角戏的角色，认为养老的事就是政府举办的行政福利事业，因此，企业作为市场主体从事养老产业面临着很多困难。再如北京市出租车管理条例。多年来，政府都在维系着出租车行业的垄断局面，缺乏市场化的改革思路。市民反映的“打车难、打车贵”问题，一直得不到有效解决。近几年，互联网约车市场飞速發展，直接冲击着政府的传统管控思维。如何解决群众的老大难问题，发育和规范好网约车市场，发挥市场配置资源的决定性作用，应当成为今后条例修改的思路。

三是社会组织和公民社会作为治理体系中的重要一极，没有充分发育起来。我国传统上就是强政府、弱社会的体制。但是，在互联网+新时代下，政府和社会要各归其位、各担其责。只有政府和社会携起手来，激发社会自治、自主力量，人人有责、人人尽责，才能实现社会共治。北京市在制定大气污染防治条例这部公共事务立法中，第一次成功实践了公共治理的立法理念。第二章专门规定了共同防治，明确政府、排污单位、公众、社会组织的各自防治责任和义务，以法律形式确立了“同呼吸共防治”的治理机制。但是，从地方立法的总体情况看，还处于起步阶段。如：在治理交通拥堵、停车、既有多层住宅加装电梯等立法中，有的公民倾向于将治理拥堵、提供停车位、安装电梯等责任都归于政府，忽略了自己也是城市的主体，既是出行难、停车难的受害者，也是制造者，也应该承担起自己份内的治理责任。还有社会组织方面，如全民健身社会组织、旅游行业协会等发育得不充分，承担不起治理主体应负的责任。

（二）针对立法理念方面的原因，我们的对策建议

一是建议市委按照中央要求，加强党委对治理体制改革的领导，逐步完善政府主导、社会协同、公众参与的社会治理体制；在领导改革的同时，还要积极推动人大通过立法修法的方式引领和推动治理体制改革。

党中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，对加强和创新社会治理做了全面部署。按照中央要求，我们要加强党委对改革的领导，明确改革的总体思路，确定改革的具体路径。既要推动政府积极改革，由传统的行政管理体制转向现代治理体制，又要大力推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，还要积极推动社会组织改革创新，为社会组织参与社会管理创造良好的环境。改革的同时，党委更要同时考虑如何通过人大，以立法修法的方式为改革引领和推动改革，使改革决策与立法决策相衔接，保证治理体制改革于法有据。

二是建议市人大常委会坚守公共治理的立法价值理念，并通过立法论证、法规审议等立法制度，努力推动政府共同践行之。

目前，在北京市立法中，政府贯彻公共治理的立法价值理念并不主动。客观上，人大与政府存在着价值理念方面的不一致。前述的立法实例即是如此。对此，我们常委会一定要直面公共治理改革的迫切需要，不回避不漠然，要在市委的领导下，和政府一道努力向前推进。可以通过立项论证制度，在立法的前期就设计好政府、市场、社会在城市公共事务中各自的治理责任与义务，对只有政府一家行政管理，没有体现公共治理理念的项目，可以不予立项，或者修改后重新论证。对于已提交常委会审议的法规草案，人大要按照公共治理的立法价值理念进行修改完善，必要时，可以做颠覆性的修改，直至依法搁置审议表决。

五、立法难的原因分析之四和相应对策

（一）立法利益协调难度加大的原因，公众分歧意见增多，立法所需要的社会共识难求

立法实质是公共政策的制定，是为了更加有效地增进与公平分配利益，对社会资源进行重新分配的过程。这个过程本该具有整合利益、凝聚共识的功能。但是，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，立法工作面临着价值权衡和利益调整的难度在加大。人民群众对立法工作的关注度越来越高，对通过立法保障自身合法权益的诉求越来越高。这是因为在急剧变革的时代，形成了社会利益多元化格局。中国社会科学院关于“当代中国社会阶层结构课题”研究表明：“中国社会已分化为十大阶层。由于这十大阶层在劳动分工、权威等级、生产关系和制度分割中处于不同位置，各自占有资源的能力也不同，因而还不是一个公平、开放、合理的现代社会阶层结构，存在引发社会危机的结构性因素。”[8]多元的利益主体为了最大程度地维护、增进自己的利益，必然会在立法过程中互相博弈，使得立法成为一个纷争不断的艰难过程。

前面所举的北京市气象灾害防治条例，因为“雾霾是否入法、是否会减轻政府的防治责任”在社会上引发熱议，以及在降低机动车使用强度办法的立法民意调查中，公众对征收拥堵费和实行限号措施的认可度低的例证，都充分说明社会公众对个人健康权益、财产权益的高度关注，并且都从各自利益角度提出了不同的甚至截然相反的意见。由于这些意见存在严重分歧，无法形成共识，缺乏民意基础，最终导致法规未能如期表决或进入审议程序。

（二）针对立法利益协调难度加大的原因，我们的对策是：建议市人大常委会要继续发挥人民代表大会的制度优势，积极创新民主立法、科学立法的机制，使人大成为汇集表达民意的重要制度平台，尽可能寻求最大公约数，使立法得到广泛的社会认可和公众支持

市人大常委会在多年的立法实践中，不断拓宽公民有序参与立法的途径，实行了立法协商制度、立法听证、立法论证制度，还完善了立法公开制度，在市人大门户网站等平台上公布法规草案、常委会审议报告、法规表决稿等法规文件，实行向社会公开征求意见制度等。在继续坚持和完善这些科学立法、民主立法机制的基础上，我们建议：

一方面，在民主立法方面，要注重发挥好本市各级人大代表的作用，使代表成为人民群众利益的重要代言人，使群众的合法利益通过人民代表大会制度得到有序表达和有效维护。本市有各级人大代表1.5万多名，他们绝大多数在基层工作，最了解人民群众的所思所想所盼，最善于与群众进行沟通协调。今后，市人大常委会不断健全完善人大代表参与立法机制，如：人代会审议法规制度、代表会前征求法规意见制度、三级代表联系群众制度等。这将有利于发挥人大代表联系人民群众的桥梁纽带作用，成为凝聚社会共识的重要渠道，成为推动民主立法的重要机制。

另一方面，在科学立法方面，要适应“互联网+”时代的新形势，赋予科学立法的时代新内涵，不断改进方式方法，学会运用大数据分析、海量信息分析方法。大数据分析是工具，是手段，如何对海量数据进行分析提炼，挖掘其中的有效信息，如何通过分析得出有益大众、比较科学的信息判断，是“互联网+”时代下对立法者的考验。毋庸置疑，这些新技术手段的运用，将使得立法决策建立在更加客观、全面的数据分析基础上，不断提高立法的科学决策水平，使立法更好地反映社会发展的规律和特征。

注释：

[1]杜德印：《北京市人大常委会工作报告》，http：//fuwu.bjrd.gov.cn/rdzw/information/exchange/bulletinwords.do？method=showInfoWeb&Id=20161206，2016年12月1日访问。

[2]刘勋：《将雾霾纳入气象灾害违法》，载《法制日报》2016年12月16日。

[3]姜明安：《北京“霾入法”是积极实施上位法》，载《法制日报》2017年2月22日。

[4]秦前红、徐志淼：《论地方人大在地方立法过程中的主导作用》，载《荆楚学刊》2015年第6期。

[5]封丽霞：《健全人大主导立法工作的体制机制》，载《学习时报》2014年11月7日。

[6]乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第191页。

[7]刘祚昌、王觉非：《世界史—近代史编》，高等教育出版社2011年版。

[8]胡飒：《当前我国社会利益分化的特点》，载《吉林工程技术师范学院学报》2010年第9期。

（作者单位：北京市人大常委会法制办公室）