我国农村土地承包经营权流转的现状与问题

黄佩红

摘要：文章采用统计分析方法，对我国农村土地承包经营权流转的现状和问题进行分析，提出对策思考。通过分析发现，我国农村土地承包经营权流转呈现出速度加快、从转包和出租为主转向农户为主等特征，存在“惜转”、程序不规范、管理不到位、服务体系不完善等问题，并提出加强宣传教育、完善农地流转相关法规政策、建立健全农地流转中介机构等对策建议。

关键词：农村；土地承包经营权；流转；分析

中图分类号：S323.4 文献标识码：A 文章编号：1003-4374（2016）05-0073-03

家庭承包制曾在一段时期内促进我国农业生产力的发展，但随着农业技术革新、农村劳动力转移等发展，这种农户小规模、分散经营的生产方式已不适应农业的现代化、产业化发展要求。为进一步提升农业效益，必须加快农村土地承包经营权的流转。我国从20世纪90年代开始逐步推进农村土地承包经营权流转，但效果不是很理想。本文拟对其进行分析总结，并提出一些对策思考，希望能对促进农村土地承包经营权流转的长远发展有一些帮助。

1 我国农村土地承包经营权流转的现状及特点

根据我国国土资源部《2015中国国土资源公报》显示，截至2014年底，全国共有农用地64574.11万公顷，其中耕地13505.73万公顷，园地1437.82万公顷，林地25307.13万公顷，牧草地21946.6万公顷 。我国耕地基本上由农民家庭承包，而林地、牧草地有部分由农民家庭承包，部分则是国家所有，鉴于林地和牧草地承包经营权流转数据较难获取，本文主要以农村家庭承包耕地为代表，对全国30个省（区、市）（不含西藏）的农村土地承包经营权流转（下文简称为“农地流转”）情况进行归纳分析，总结出以下几个特点：

1.1 农地流转速度整体加快，局部地区快速发展

上世纪九十年代中期以前，农地流转率一直偏低，九十年代初全国转让土地的农户尚不足1%，转让的耕地面积占全部耕地仅占0.40%。近几年来，随着农村现代化、农业产业化和农业结构调整的推进，农地流转规模不断扩大，速度趋于加快。如图1所示，从2007年开始，我国农村土地承包经营权流转速度明显加快，截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积达到2686.67万公顷，比2013年底增长18.3%，是2007年底流转面积的6.33倍；流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%，比2013年提高4.7%；转出承包耕地的农户达5833万户，占家庭承包农户总数的25.3%，比2013年上升2.4%。

从各省的情况看，局部地区快速发展，有8个省流转面积占省市家庭承包耕地流转比重超过35%，如表1所示，上海家庭承包耕地流转面积比重高达71.5%，居全国首位，遥遥领先，比位居第二、三名的江苏、北京分别高13.1%和19.5%。为什么上海农村土地承包经营权流转速度比较快、规模比较大？本文认为可能与其城市发展较成熟、非农就业机会多、社会保障较完善等密切相关。

1.2 农地流转形式以转包和出租为主，出租流转比重上升

一直以来，我国农村土地承包经营权的流转主要是转包和出租两种形式，但所占比重有所变化。如图2所示，2014年，我国农地转包流转占比为46.6%，比2011年下降4.5%；出租流转占比为33.1%，比2011年上升22.14%，出租流转面积持续较快增长，比2011年增长6%；另外，互换、转让、临时代耕等其他方式的流转比重均有所下降，而股份合作流转方式有所上升。

1.3 农地流转去向以农户为主，流转入农民专业合作社比重上升

从流转主体看，农村土地承包经营权主要在农户与农户之间流转，如图3所示，2014年，在全部流转耕地中，流转入农户的占58.4%，比2011年下降8.8%；流转入农民专业合作社的占21.9%，比2011年上升8.5%；流转入企业的占9.6%，比2011年上升1.2%。近几年，农地流转入农户有所减少，流入农业专业合作社快速上升。笔者认为可能有以下原因：随着农业结构调整、农业现代化和产业化的推进，农业效益不断提高，农民素质不断提升，越来越多的农户流转农地时不仅仅为了获取转让收益，还想获取农业效益提高的分红。从各省情况看，转入农民专业合作社面积占流转总面积比重较大的省份是：青海40.8%、黑龙江32.5%、上海30.3%、江苏29.7%、贵州27.9%、安徽26.8%。

1.4 农地流转合同签订率呈增长趋势，农民法律意识不断提高

2014年，耕地流转双方签订流转合同4235.3万份，比2013年增长12.8%，比2011年增长68.01%；涉及流转耕地面积为1793.33万公顷，比2013年增长19.7%，比2011年增长93.53%；流转合同涉及耕地占流转总面积的66.7%，比2013年增加0.8个百分点，比2011年增长5.6%。其中，如表2所示，流转合同签订率最高的是上海，为100%；其次是宁夏、青海、黑龙江，均超过80%。可见，随着我国农业现代化发展和农民素质不断提高，越来越多农民选择签订合同来保护自己的权益。

1.5 流转耕地主要用于种植粮食作物，比重有所回升

近年来，我国流转耕地用于种植粮食作物的比重缓慢上升，初步遏止之前比重下降的趋势。2014年，农户转出的承包耕地中，用于种植粮食作物的面积为1526.67万公顷，占流转总面积的56.8%，比2011年增加2.1%。如表3所示，从各省份看，转出耕地用于种植粮食作物比重最高的是黑龙江，高达92.2%，其次是内蒙古73.5%，安徽和吉林均超过68%。

1.6 规模经营农户数量增加缓慢，小规模分散经营仍是主体

2014年，耕地经营规模在2hm2以下的农户共2.55亿户，占农户总数96.1%，比2013年下降0.1%。可见，小規模分散经营仍是农业经营方式的主体。尽管经营规模2hm2以上的农户数量整体呈缓慢增长态势，但从结构上看，经营规模3.33hm2以上的农户数增长较快，2014年底达到341.4万户，比2013年增加近24万户，增长7.5%，占总农户数的1.3%。在经营规模3.33hm2以上的农户中，经营规模在3.33～6.67hm2的农户最多，占69%；经营规模在6.67～13.33hm2的农户次之，占22%；经营规模在13.33hm2以上的偏少。至于哪种经营规模的耕地效益最高，笔者认为有必要进一步研究。

2 我国农村土地承包经营权流转存在的问题

2.1 从流转意愿看，农民存在土地“惜转”现象

据吕惠明和朱宇轩[1]对浙江省宁波市的问卷调查，尽管宁波市土地流转率已超过60%，但由于地少人多，随着土地资源日益稀缺及土地收益逐渐提高，农民“惜地”现象日益严重。从上文可知，2014年，我国流转出承包耕地的农户占家庭承包农户数仅为25.3%，说明农民存在土地“惜转”现象。本文认为原因主要有：一是大多数农民具有强烈的土地情结，很多农民惜地如命，不舍得不愿意将其转出由他人经营，宁愿任其闲置甚至荒废；二是农村社会保障体系尚未健全，土地往往是农民最基本的生活保障，农民担心转出土地后生活受到影响；三是农村的城镇化落后，第二、三产业发展缓慢，就业机会不多，难以承接土地转让后的农村劳动力转移。

2.2 从流转程序看，农地流转“依法”成分较少

农地流转涉及土地所有者、承包者、经营者等多元利益主体，但从目前的情况看，农地流转以农民自发流转为多数，集中连片、有组织的流转较少，流转过程还存在很多只有口头协议、没有签订规范流转承包合同的现象，缺少法定程序，容易出現纠纷或毁约[2，3]。据2014年司法统计显示，土地流转纠纷呈大幅上升之势，年增长幅度超过35%，究其原因，主要是农地流转过程不够规范，法律关系不明确，责权不明晰，流转后的转让费率、农地保护、使用权限等没有理清，导致土地流转纠纷不断。

2.3 从流转机制看，农地流转管理、服务不到位

一方面，农地流转管理机构不健全。目前，我国县、乡镇管理机构力量薄弱，专业性人才缺乏，经费少，难以开展农地经营权流转服务、合同鉴证、登记备案、纠纷调解与仲裁等日常工作，对农民土地流转缺乏正确、有效的引导。另一方面，农地流转配套管理与服务滞后。目前，大多农村尚未建立健全农业贷款担保、农业风险补偿、流转土地与抵押物评估、农业保险、土地流转资金借贷等配套服务，土地流转和生产经营风险防范薄弱，难以满足土地流转的需要。

3 加快推进我国农村土地承包经营权流转的建议

3.1 加强宣传教育，使农民认识土地流转的意义

一方面，县、乡、村应广泛利用各种宣传媒体或举办培训班等形式，加大对我国《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包法》、土地规模经营等内容的宣传培训力度，让农民认识到土地不仅是就业和生存的手段，更是一种可以利用的资产，提高农民参与土地流转的主动性和积极性。另一方面，加快推进农村集体土地确权登记颁证工作，明晰农村土地产权，落实农民土地承包经营权长久不变的政策，消除农民的思想顾虑，促进土地规模流转。

3.2 完善农地流转相关法规政策，切实保障农民权益

当前，我国农地流转前、中、后都存在很多问题，相关监管部门应依法指导和治理农地流转。农地流转前，应依法维护农民的土地承包经营权[4]；农地流转中，应指导农民依法签订规范化流转合同；农地流转后，应依法给予相关农地流转补贴，并完善农村医疗、养老、社会救济等社会保障制度，切实保障土地转出农民的合法权益，解除其后顾之忧，推进土地流转有序、健康、持续地发展。

3.3 建立健全农地流转中介机构，完善社会化服务体系

一是我国农地流转市场尚处于初级阶段，应建立健全县、乡、村农地流转中介服务机构和交易信息平台，提供农地流转信息发布、法律咨询、价格评估、合同鉴证等服务，推进农地流转程序规范化；二是加快农村金融创新，推出农地流转信贷担保、农业保险等业务，解决农地流转融资问题，降低农业投资风险；三是成立农地流转纠纷调解仲裁机构，及时化解农地流转合同纠纷，切实保障转出方、转入方的合法权益。

参考文献：

[1]吕惠明，朱宇轩.基于量表问卷分析的家庭农场发展模式研究——以浙江省宁波市为例[J].农业经济问题，2015，（4）：19-26.

[2]刘建丽.我国农村土地流转存在的问题及对策探析[J].当代经济，2012，（2）：80-81.

[3]卢泽羽，陈晓萍.中国农村土地流转现状、问题及对策[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（4）：114-119.

[4]黄延信，张海阳，李伟毅，等.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011，32（5）：4-9.