县级地方政府性债务的现状与管理

苏黛

一、县级地方政府性债务存在问题

（一）缺乏统一有效的管理机制。政府性债务一直以来未明确归口管理部门，举债、担保和偿债缺乏具体可操作的综合评估及监督约束等硬性规定，政府性债务仍由相关部门和单位自主确定。一些重大债务决策和审批程序不够规范，存在多头管理、各自为政、调控不力的现象。作为债务管理的财政部门未按规定及时更新债务的增加表动量，对填报质量缺乏有效控制，造成数据不够准确，致使政府难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况、难以合理控制债务存量和评估债务效果，不利于对债务进行有效的监控和逐步消化。

（二）政府性债务总体风险较大。“显性”债务如工程欠款主要集中在市政建设和交通运输方面，数额较大，续建还需投入大量资金。而近几年县级财政收入均存在不同程度的下降，除了支付经常性开支外，用于偿债和续建的财力非常有限。“隐性”债务偿还风险增大，如政府保障性住房项目，受县级城市房价下跌影响，市场预期收益下降，再加上水电气等配套设施还未完善，若要取得市场收益，還需财政继续投入，预期债务量增加。

（三）融资平台公司定位不清、职能混乱。作为为政府融资的融资平台公司通过向政府部门、事业单位、国企之间资金互相拆借，进行基础设施建设。融资平台公司未按规定剥离其政府融资功能，并进行市场化改革，实现公司化、现代化经营。

（四）违规向企事业单位和个人举债和提供担保。自2015年新的预算法实施以后，县级政府承诺以财政资金偿还的方式向企业借款用于偿还市政建设、交通运输等公益性项目建设等；同时还存在县级政府召开专题会议，承诺股权回购方式和财政资金按期拨付的方式担保将专项基金借款于融资平台，用于城市基础设施建设。

二、形成县级地方政府性债务的原因

（一）基础设施建设投入增长过快。随着前些年财政收入的快速增长，市政、交通及新区工程大规模开建，融资平台公司也大幅举债开展工程。债务量急速上升。自煤炭价格下跌以来，资源型县区财政收入锐减，不仅已形成的债务偿债压力加大，之前投资的项目后续财力难以为继。

（二）经济结构单一，财政依赖度高。县级经济产业结构单一，深度转化不足，产业链条短，附加值不高且经营管理粗放，无法应对快速巨变的市场形势。尤其是以煤炭为主的能源区域，煤炭成了经济发展的生命线，财政收入受煤炭行业波动影响大，财政收入不稳定，抗风险能力低。

（三）分税制体系是形成地方政府性债务的客观原因。一直以来分税制将增值税、企业所得税等主体税种划归中央和省级，地方政府只有小额和收入不稳定的税种，无法取得稳定可靠的税收来源。虽然省市对地方政府有转移支付，但数额有限且部分转移支付在市级被人为调整缴库比例，将属于县区部分人为减少，县级可支配财力严重不足，无法满足地方经济快速发展，基础设施建设等投资需求。

（四）考核机制不完善。现行党政干部考核把政绩考核、生产总值、财政收入、固定资产投资及居民可支配收入等作为重点考核指标，造成县级政府领导追求任期绩效的短期行为，建设大型项目不仅彰显政绩还能拉动内需，形成经济发展的表面繁荣。

三、加强县级地方政府性债务管理的意见

（一）规范政府债务举借机制。首先，明确政府债务管理部门，对债务从借到还进行统一管理，明确分工，落实责任。及时、准确的上报债务存量和结构，对其存在的风险进行监控和预警。其次，规范政府债务举借方式。县级政府举借债务只能通过省级政府以发行政府债券的方式代为举借，不得通过企事业单位举借。对于有一定市场收益的公益性项目，探索政府与社会资本合作模式，减少政府融资压力。新发生的债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

（二）对举债规模进行限额管理，将所有债务纳入预算管理。政府举债应根据本地债务风险、财力状况等在规定债务限额内进行，将所有债务分类别全部纳入预算管理。严格控制资金用途，债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得挪用于经常性支出。

（三）建立债务风险控制和化解机制。首先财政部门应按债务类别测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期率等指标，评估风险状况，对高风险的债务进行风险预警，建立偿债准备金。其次，对高风险债务制定应急处置预案。通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等多渠道筹资偿债，确实难以自行偿还的，及时上报上级政府，并追究相关责任人责任。最后，加强纪检、财政、审计多部门的监督检查，加大对违规融资、违规使用债务资金的惩罚力度。

（四）多措并举，统筹处理存量债务。对有市场收益的的债务，如保障房项目，应加大改革措施，加强项目管理，盘活资产，增强收益能力和偿债能力。对银行贷款积极申请债务置换，降低债务的利率负担，优化债务期限和结构。对融资平台公司进行清理整合，有盈利的进行公司化改革，剥离其为政府融资的功能；仅承担政府融资功能的，不再进行融资，尽力消化其存量债务。

（五）各部门加强协调配合。政府负责人作为第一责任人，抓好政策落实。财政部门是政府债务归口管理部门，做好债务规模控制、预算管理、统计分析和风险监控等工作。发展改革部门做好项目计划和审批，严格审批债务风险高的新开工项目。审计部门加强对地方性政府债务的审计监督，促进完善债务管理制度，提高资金使用效益。

（作者单位：榆林市府谷县审计局）