国家审计发展战略研究

陕西省审计学会课题组

随着我国经济和政治改革的深入，政府职能模式从干预性向引导性转变，治国方式的转变，国家审计工作也随之显现出一些与经济发展不相适应的问题，本文重点研究新常态下国家审计发展的新战略。

一、国家审计发展战略目标

（一）总目标。国家审计战略的总目标是对未来审计工作制度的完善、保障，依法独立行使审计监督权做出部署和安排，加大改革创新力度，完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。

（二）具体目标。根据国家审计发展战略的总体目标，我们可以将总体目标进行进一步的分解为提高政府效能和促进改善民生、维护国家经济安全、推进廉政建设、促进依法治国、推动透明问责。这样的目标分解能够使我们明确今后的审计任务，更好的实现国家审计发展战略的总体目标。

二、国家审计发展战略目前存在问题

（一）国家审计覆盖不全面。我国国家审计覆盖不全面具体表现在：第一，审计范围受到一定限制，由于隶属关系等方面的原因，在具体执行中还存在一定的盲区；第二，审计内容不够全面，目前国家审计在内容上还局限于财政财务收支审计的传统审计领域，现在的审计内容与为宏观经济管理提供准确有用的决策依据的目标还存在相当大的差距；第三，审计深度不足且形式单一基本上还限于事后审计，国家审计以查错纠弊为工作目标，缺乏从宏观上和制度上提出审计的建议。

（二）国家审计法治体系不够完善。迄今为止，我国由宪法、审计法、审计法实施条例、国家审计准则、地方性审计法规和规章构成的中国特色社会主义审计法律规范体系框架已经形成，但是在独立性、立法性、执法性、审计程序规范、审计结果公开等方面还存在以下问题。首先，国家审计从组织机构和经费来源上看存在独立性弱的问题；其次，在国家审计执法方面存在法律体系不健全、审计执法主体的法律授权不明确、多法交叉的冲突、审计程序安排有误，审前准备工作不到位、审计方案内容不完善和不按法定时间制发审计法律文书，审计复核制度不健全、法律依据适用不当，条文引述不规范等问题。然后，存在审计结果公开与现行审计保密制度相互矛盾和审计机关内部对审计公开的准备不足的问题；最后还存在国家审计机关和审计人员的法律责任的定义过于简单，明显不具操作性。

（三）国家审计资源统筹整合不到位。目前，我国审计资源一方面表现出资源不足，另外，还存在审计人员的知识结构不尽合理的问题、审计技术手段落后的问题、审计机关与有关监督部门缺乏沟通与协作的问题、各级审计机关之间在开展业务方面相对割裂的问题、审计机关资金匮乏的问题，审计成果大量闲置的问题，等等。

（四）创新审计技术目前存在的问题。大数据技术对经济社会发展的影响日益深刻，大数据日益成为重要生产要素、无形资产和社会财富，推动大数据技术在审计领域的顺利应用则是一项较为复杂、艰巨的工程和任务。

三、国家审计发展战略实现的路径

（一）国家审计全覆盖的实现路径

1. 国家审计全覆盖的目标要求。审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审，通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。通过审计全覆盖发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设；反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；总结经济运行中好的做法和经验，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进深化改革和体制机制创新。

2. 国家审计全覆盖的内容。主要包括：对公共资金实行审计全覆盖、对国有资产实行审计全覆盖、对国有资源实行审计全覆盖和对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

3. 我国审计发展战略阶段模型。不同经济发展时期，国家审计发展战略具有不同的模式，我国审计战略发展经历了以行政命令为指导的审计发展模式，以依法治国为指导的审计发展模式和以社会责任为指导的审计发展模式。以社会责任为主导的审计发展阶段是国家治理逐渐向以民主为主导的发展模式演进。这个阶段更加注重对关系人民群众切身利益领域的审计监督，以推进民主法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点与落脚点。

4. 國家审计全覆盖的实现路径。以社会责任为指导的审计发展战略模型的设计，首先考虑了新常态下国家治理对审计职能的要求，然后从高压反腐、社会治理与民生保障、绩效履行和风险防范等方面实现审计监督对象的全覆盖，具体对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用以及有关经济活动的真实、合法、效益情况，党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况，各部门和单位管理财政收支、财务收支及其相关经济业务活动的计算机信息系统的安全性、可靠性和经济性进行全面审计。

（二）完善审计法治建设的实现路径

1. 国家审计独立性模式的实现路径。我国理想型的政府审计机构应该不属于任何国家机构，独立于政府、人大和法院之外，单独形成国家政权的一个分支。国家审计机关独立于三权之外，是具有自治权的部门，只对国家最高权力机关负责。国家审计署既不属于立法部门，也不属于司法部门，而是一个独立的财政监督机构，只对法律负责和作为顾问，为立法部门和政府部门提供帮助。

2. 理想的审计执法模型的构想。随着我国经济的高速发展，在不久的将来，国家审计的业务方向会随着经济的发展而发生结构调整。理想状态下的审计执法，将审计单位界定于国家权力机构的顾问和监督者的角色上。审计机关查出的财政违规问题将协同纪检监督部门共同处置；查出的专项审计问题将协同各部委共同处置；查出的经济效益问题由审计部门提出改进建议方案，各单位自行消化提高；查出的内部控制问题由审计部门提出改进意见限期责令相关单位进行整改，并通知相关单位复查时间。

3. 规范电子信息系统审计程序。对于电子信息系统审计程序的规范应增加审查的项目，即审计人员必须审查被审计单位的会计信息系统和管理信息系统，评价被审计单位电子计算机信息系统的安全性，如发现安全隐患，审计机关应追查可能出现的违法行为，并有权要求被审计单位采取纠正措施。在这一方面目前我国还没有出台相关的操作指南。

4. 建立审计信息公开机制。建议审计机关应该建立信息公开风险处置机制；同时为了满足社会对审计信息的需求，应建立和完善审计信息公开制度，提高审计的透明度，规范审计信息公开的内容、公开发布途径和发布形式。另外，审计保密的范围必须通过法律进行严格界定，审计信息公开的保密责任也应进行合理界定，防止随意扩大国家机密和商业机密的审计信息范围。

5. 审计人员法律责任方面对策建议。建议将关于审计人员的法律责任条款区分为专业性的法律责任和非专业性法律责任。专业性法律责任规定审计人员未遵循审计程序、审计标准所应承担的法律责任，非专业性责任规定审计人员滥用职权、徇私舞弊应负的法律责任。

（三）整合统筹审计资源的实施路径

1. 审计资源统筹路径分析。针对我国现今存在的审计资源统筹方面的问题，也为了实现上述审计资源统筹整合的要求，我们设计了以下几方面的实施路径。一是以“一体化”思维统筹审计项目，实现多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同，实现审计由局部向全覆盖、由“点”向“面”、由微观向宏观转变，增强审计的整体性、全局性和宏观性。二是创新审计项目计划管理，合理调配审计资源，形成审计合力，增强审计监督整体效能，发挥审计监督的整体性和宏观性作用，更好服务科学发展大局。三是以公共政策审计为统领，统筹跟踪审计、绩效审计、专项审计调查、财务收支审计和经济责任审计等不同审计方式，实现高度融合和互补。四是通过探索审计结果应用有效方式，将审计信息由审计机关内部共享逐步扩大到与其他党政重要部门共享，加强审计经验和方法技巧推广应用。

2. 审计职业化管理对策建议。根据公务员法和审计职业特点，建立适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，建立审计专业技术类公务员职务序列。完善审计人员选任机制，审计专业技术类公务员和综合管理类公务员分类招录，对专业性较强的职位可以实行聘任制。健全审计职业岗位责任追究机制。完善审计职业保障机制和职业教育培训體系。建议进一步推进审计人员后续教育制。详细规定审计人员的任职条件和后续教育制度。

（四）创新审计技术的实施路径

审计机关探索和创新工作模式、手段的方法主要是一方面建立起联网实时审计监督平台，审计部门就可以通过专用网络采集联网单位电子数据，实施日常动态监控，由事后审计问题向事中提示与风险防范结合转变，实现事后审计与事中审计相结合、静态审计与动态审计相结合，拓宽审计覆盖面，及时发现和纠正违纪违规问题，提高审计工作效率。另一方面，创造基于大数据的审计技术创新，具体包括构建国家审计数据系统和数字化审计平台、建立健全审计数据定期报送制度和加强开发和运用国家审计大数据技术。

（课题组组长：段兴民 成员：光昭、王颖、钟萍、王芹、刘萍）