基于强化国家治理能力的政策落实情况审计研究

关军庆

政策是国家根据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的具体情况下的行动指南和行为准则。政策，体现国家意志，是社会利益关系的调节器，是强化国家治理能力的核心要素。政策，只有落实到位，才能发挥预期作用和效力。因此，通过完善政策落实情况审计等监督检查，可以促进国家一系列重大政策落实，实现对国家各个领域的发展导向和治理，构建良好的科学发展秩序。

一、我国政策落实情况审计的状况

政策落实中仍然存在问题。在建设中国特色社会主义的道路上，各级党委政府总体上能认真落实中央和上级的各项政策，使政策发挥了很大作用。但政策落实中的确存在进展不平衡、工作不协调、落实不到位等不可忽视的问题，还没有充分发挥政策和改革措施对稳增长、调结构应有的更积极的作用，甚至在一定程度上干扰和阻碍了各项政策的落实，影响了我国各项事业的科学发展。比如，一些政策落实者由于理解能力较差、理论水平较低，把正确的政策理解偏了，落实政策时就走了样、变了形，甚至造成严重的后果。又如，一些单位本位主义思想严重，实际中颠倒了国家利益和集体利益的关系，凡是对本单位没有用、没有利的政策，就不去落实。还比如，一些负责人习惯了地方保护主义，热衷于搞上有政策、下有对策，用土政策取代、违背国家的经济政策，严重损害了国家和大多数人的利益，严重影响了政策有效作用的发挥，等等。

政策落实情况审计也存在不足。近几年来，为了督促政策落实，审计机关相继组织实施了经济平稳较快发展政策措施落实情况审计、扶持中小企业政策实施情况审计调查、农村饮水安全工作审计、货币信贷政策审计、城镇保障性住房政策执行审计调查、地方政府性债务审计、社会保障资金审计等。党的十八大召开后，根据中央八项规定精神和国务院加强审计工作的意见，普遍开展了稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计，定期揭示反映涉及22个方面的政策落实中的主要问题和上季度整改情况，并围绕政策目标，针对部分重点项目资金下达迟缓、政策执行配合不顺畅、工作推进滞后等问题，及时协调相关、督促主管部门整改纠正，为落实政策发挥了重大作用。但我国政策审计，起步晚、模式新、经验少，确实也存在着不足。

一是审计的方法缺乏灵活性。确定政策审计的时机不应一刀切。应把审计切入点放在每项政策落实相对成熟的过程中，根据政策落实要求、资金安排使用等情况，适时介入、跟进监督、促使到位。审计的方法也不要局限于传统审计项目常用的方法，应多多了解政策受益方的真切感受，防止审计意见的失当和偏颇。

二是审计质量有待提高。由于部分审计人对政策审计的重要性认识不高，在面对人员少、任务重和政策落实情况审计覆盖面广、内容多、现场工作时间长的困难时，往往选择以完成年度任务为满足，追求高质量和精品的意识淡漠了；重视传统审计项目、轻视政策审计的现象还是客观存在的。

三是审计的建设性作用发挥空间还很大。一方面，在习惯性和本位思想支配下，当审计发现部门单位的一些规定、做法与现行政策相抵触时，有时会妥协处理，把秉公执法放到一边，去维护所谓的区域经济发展大局；另一方面，部分审计人对政策理解不深刻不全面，梳理剖析研究、结合实际更好地落实政策的能力有限，使应发挥的审计作用没有发挥出来。

二、国外政策落实情况审计对我们的启示

负责美国政策落实情况审计的联邦问责公署（原称联邦审计公署），执行《政府绩效与结果现代化法案》，对重大外交、军事、经济政策执行情况进行跟踪审计，评价政策有效性，提出完善建议。目标是促进联邦政府全面高效履行职责并实施问责，改进政府治理，提升政府绩效，维护国家安全，造福美国公民，捍卫国家利益。每项政策审计都要经过厘清政策审计目标、获得政策落实背景资料、完善和检验审计可行性、确认动用的政策审计资源能否满足目标要求等严格流程。公署审计人员多数有经济、法律、财务管理、信息技术、自然科学等学术背景。

德国的政策落实情况审计由联邦审计院和私人审计机构负责监督检查活动、研究机构负责地区政策实施成效评估、行政机关外的专门经济机构负责研究政策对经济的影响。目标是搞清楚政策落实的效力和影响。主要涉及事后特定的政策工具、而非整个政策，拥有持续而一致的资料收集，以确定政策目标是否得到实现。

英国国家审计署根据国家审计法案监督政策落实情况，主要工作包括告知、鼓励政府做更多的准备工作，以保证它的决策信息更加可靠、全面和具有可比性；更好地理解行政程序、降低程序成本等。目标是通过政策落实情况审计，维护纳税人的利益，帮助公共服务管理者提升绩效，花好每一分钱。其政策审计绩效，专门由议会下属的公共会计协会负责监督。

加拿大审计长办公室是专司政策落实情况审计的机构，其审计长依《审计长法案》、《评估政策与标准》履职，有权检查政府是否良好地完成了工作、政策方案是否得到良好的执行。该机构通过财务和绩效审计、专业检查实现立法审计，监督政府的开支和绩效；在各部长、议员、媒体参加的秘密报告讨论、质询会的基础上，审计长向议会听证会报告政策落实、提升政府管理和会计责任情况、接受质询；通过质量保证评估、计划与绩效、季度财务、客户和职员调查、信息获取等系列责任报告，检测审计工作的成功程度，追求以更高标准要求自己，使行动在各个领域取得不断进展。其审计人员包括会计师、工程师、律师、管理专家、信息技术专家、环境专家、经济学家、历史学家和社会学家，专业背景和工作经验非常丰富。

以上外国政策落实情况审计，为我国提供了有益的启示。

一是探索科学的政策落实情况审计方法。应汲取外国重视政策审计方法与制度设计的科学之处，尽可能在法律上对政策审计的内容、标准、方式和程序进行规定，列入上審下、交叉审项目；尽可能把内部审计与外部审计、专家评估与民众参与、定量分析与定性分析相结合，提高政策审计的针对性、有效性。

二是着眼提高政策落实情况审计质量。欧美国家审计机构坚持搜集政策信息、突出重大政策审计、扩大民众参与率、通过系列责任报告检测自己工作、接受质询和外部绩效监督等，都非常有助于政策审计的质量。如让更多的议员、民众参与政策审计的过程，有利于政策对象充分行使权利和义务，真正实现政策落实过程的责权利相统一，保证政策审计客观公正、质量提升。

三是加强政策落实情况审计人才队伍建设。上述四国都属西方发达国家，长期以来，非常重视审计机构的组织化、专业化建设。对此，我们应特别留意学习。不仅要设法把政策审计所需的经济社会各领域专家吸纳到审计队伍中来，还应在实践中大力培养职业道德好、专业技术精、创新能力强的政策审计人才。

三、完善政策落实情况审计的实现路径

（一）把握四个切入点，跟踪审计政策落实情况

1. 把握政策落实的总体状况。政策落实首先体现在总体状况上，从总量、总的状况切入，跟踪审计政策落实过程中产生的经济效果和非经济效果是否符合政策要求，是否存在执行偏差，政策本身有无问题，有没有架空政策、曲解政策、不及时正确落实政策的情况；对政府运作高效廉洁服务化、社会法治化、政治民主化、国家治理现代化的影响程度；对社会文化价值取向、缩小差距、人民受教育、医疗卫生、居住出行、安全就业、生活改善、提高社会保障水平的影响程度，从而确认政策落实情况对经济发展、政治进步、社会公正、文化繁荣、生态文明的效应。

2. 把握政策落实的执行成本。落实政策、实现政策目标的过程是管理和控制的过程，是政策主体与客体之间的博弈，都必须付出代价。包括所投入的人力、财力、物力、信息、时间等。倘若落实政策的成本，比政策设置的标准高出许多或者非常的低，就应格外的重视。必须从政策落实的成本入手，跟踪审计反映政策对象获得政策支持，需要向负责落实政策者支付的成本，或者落实政策者为获得政策支持，需要支付的成本。通过执行成本的经济分析和成本效益的效率分析，来掌握政策落实中是否存在管理控制漏洞、投入不足和配套措施跟不上等情况。

3. 把握政策落实的实施机制。政策落实是一个系统工程，需要各个阶段、各个环节、所有参与者联合起来，相互作用、彼此影响，必须从政策落实实施机制切入，审查政策落实是否按预期计划实施，政策宣传、与社会沟通是否充分，实施过程是否具有一致性和连续性；综合分析不同阶段、不同环节落实政策单位的履职情况和各阶段、各环节的联合程度，科学判断反映政策落实的传导途径是否顺畅，筛查出阻碍、影响政策贯彻落实的主要环节和重点参与单位，有的放矢地提出整改和完善的建议和意见，弥补和调整没有发挥应有作用的地方，强化政策落实的整体功能。

4. 把握政策落实的典型问题。必须从政策落实典型问题切入，审查政策落实单位的权力是否运用得当、关进了制度的笼子里，是否存在“权力寻租”和权责不对称以及经济责任主体的缺位；要推进政策审计公开，让群众及时知晓政策落实最新动态，以政策对象的切身感受发表意见，防止政策“惠”而不“普”的现象；要区分政策执行期限、范围、导向、层次，抓住配套资金产生的现金流，分析政策落实中的主要问题，根据其性质、数额、发生的具体环境，判断问题的严重性，适时运用审计处理处罚、审计移送手段，严厉打击故意违反法律法规和政策禁止的问题，提出建设性的预防举措，维护政策的权威性、正义性、严肃性。

（二）突出三个重点，确保政策落实情况审计质量

1. 审查重大政策落实情况。新常态下，审计机关要全力以赴助推不折不扣落实中央部署和政策，尤其要集中优势力量，从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面加大对重大政策落实情况的审计监督。例如，对增加合理有效投资、扩大消费需求、促进外贸增长、国企稳增长和体制增效、推进新型城镇化建设等政策落实情况审计，为确保经济稳定健康发展护航；对深化行政体制改革、推进财税体制改革、促进金融服务实体经济发展等政策落实情况审计，为激活市场活力给力；对产业结构优化升级、大气污染治理、创新驱动建设、农业现代化等政策落实情况审计，协力促进经济迈向中高端水平；对促进创业就业、构建职业教育体系、健全医疗卫生制度、依法加强社会治理等政策落实情况审计，为增进人民群众福祉做贡献。

2. 审查政策的执行力。政策的效应是不是充分发挥，以政策是不是充分有效执行落实为前提。要关注各地区各部门是否围绕中央重大政策，及时出台联系实际的配套措施和实施细则，特别要直接征询企业和人民群众的意见建议，主动通过社会监督力量，客观查实政策落实不平衡、不配套、不衔接、有偏移的问题；要着重分析政策措施中禁止或不应当等方面的规定要求，对比衡量、检查实际执行政策措施的標准、范围、时间、进度是不是到位，并以事实判断不到位是属于不执行、或是部分执行、还是执行力度达不到规定、或者存在违反中央政策自定政策问题；要通过财务数据、业务数据、调查政策配套资金链，认真核查政策受益群体的真实符合性，实打实做好纠正政策执行中问题的基础工作。

3. 审查政策的科学性。要从宏观上关注政策落实中可能出现的政策相抵触、不协调、前后矛盾等问题，厘清因果关系，深入分析落实的诸多政策是否具有连贯性、协调性、稳定性、配套性、可操作性，是否有利于提质增效、强化管控，促使经济稳步健康发展、社会团结和谐、生态文明环保，与中央治国理政方略合拍；出台的新政策是否有利于帮助市场克服“失灵”，有效配置资源，支撑战略性新兴产业、扶持先进生产力、限制高污染高能耗企业、淘汰落后产能。要跟踪审计预算编制、执行、调整、决算各环节是否有利于推动财政资金合理配置、高效使用；核查各群体、各地区标准、尺度差异的合理性，是否相对公平、实现资源均衡化、能有效缩小贫富差距、城乡差距、地区差距。

（三）注意两个问题，科学强化政策落实情况审计

1. 慎重选择政策落实情况审计项目。受人员、专业等条件限制，审计机关难以对所有与经济相关的政策都进行审计，也不可能对所有政策适时不间断地跟踪审计，至少近几年完成是不现实的。这就要科学选定政策项目进行审计。凡是关系国家基础性、全局性、长远性，社会影响大、发挥作用大、价值高的政策，与科学发展、加快转变经济发展方式相关联的财税、金融、投资、环保、产业、自主创新等政策，具有明确调控指标、目标对象和具体执行标准的政策，只要审计机关具备实施审计的基本条件，就应聚焦、作为监督检查的重中之重、优先审计。这其中要格外注意政策生效时点问题。对政策目标明确，与人民群众利益密切，而又起效快的政策，如房地产政策，可以尽快立项实施审计。但对于事关国家建设发展大局的中长期经济政策，其显现需要一个过程，那么什么时候立项审计、审计什么内容，就需要慎重、综合考虑各种因素才行。

2. 高度重视政策落实情况审计的特殊性。常规审计只关注政策目标的实现程度，其审计程序、内容、范围受约束。专项审计着眼反映情况、为领导提供决策信息，通常对经济社会领域中重点、难点、热点问题进行审计。而政策落实情况审计具有鲜明的绩效审计特征，会通过分析政策目标存在的严重问题质疑政策科学性，需要掌握政策背景、意图、理论基础、经济社会环境及其具体措施和各区域政策实施效果，明确政策发生作用的传导机制、基本原理；客观上要求突破审阅、观察、查询、复算、核对、函询等传统审计方法，更多地采取访谈、分析、民意测验、网络调查等调查式、分析式、开放式的方法，并从经济发展、社会发展、人民生活、生态环境等方面确立审计评价指标。还要深刻把握不同类型政策措施的特点，采取与之相适应的审计监督技术方法。这就提高了政策审计人员的资格门槛。既要具备审计专业素养，还要有丰富的分析研究政策的相关知识，在审计中能够对政策落实过程中不同阶段的效果进行比较，得出科学严谨的结论。应借鉴发达国家经验，引进一部分亟须的专业人才；多管齐下，在实践中严格培养锤炼。建立与立法和政策实施机关的沟通机制，紧跟重点资金管理部门信息化步伐，打造政策跟踪审计的网络信息平台，及时掌握政策落实的基本情况，进行针对性、专业性审计分析，提出合理建议意见，及时将审计发现、揭示的问题反馈，以完善政策落实措施。

（此文2016年被中国审计学会评为优秀审计论文三等奖）