纽约可负担住宅更新建设策略与实践

李 甜 Li Tian

0 引言

二战后至20世纪80年代，纽约经历了40年的内城衰落与郊区蔓延，第二产业衰退与外迁后，中心城市完成了产业转型并再次进入经济与人口双增长时期（图1）。20世纪90年代，纽约的住房市场欣欣向荣，经济衰退时期大量衰败的社区得到有序恢复，整体居住状况得到根本扭转。与此同时，城市面临着住宅存量无法满足未来人口增长的居住需求。进入2000年后，纽约住房可负担性急剧恶化：根据2005年纽约住房空置率调查（HVS：Housing Vacancy Survey），全市住宅空置率只有3%；1990～2010年，纽约中等收入水平仍徘徊于20世纪70年代水平，但住房价格已经上涨一倍以上。住房价格上涨的同时，纽约土地资源开发殆尽，城市空地大幅减少，从1995年约5.7万块减少到2006年的3.6万块[1]。存量用地二次开发成为城市更新的重要手段，也是住房部门增加供应的首要渠道。

2003年，市长Bloomburg颁布“新住宅市场计划”（New Housing Marketplace），致力于在未来10年提供16.5万套住宅，其中新建住宅9.2万套，其余为维护或延续现有可负担住房项目[2]。这是纽约自公共住宅时代结束以来，再次启动的大规模新建住宅计划。随着新住宅市场计划推出，纽约在可负担住房建设用地筹集方面提出一系列举措，主旨是通过挖掘全市各类用地上的住房建设机会，提高土地利用率和居住集约性。具体的用地开发模式可以分为三类：一是对现有公共住宅项目中的空地进行二次开发，二是通过公共部门合作开发或改造低效使用的各类公共设施用地及地面建筑，三是对公共部门持有的不规则及小尺度空地进行填充开发。

图1 纽约人口发展趋势

图2 纽约公共住宅新建项目分布情况

图3 公共住宅建造年代

1 公共住宅填充开发

1.1 发展现状

纽约公共住宅管理局（NYCHA：New York City Housing Authority）是全美最大的公共住宅管理机构，辖区包括334个规模不等的住宅项目，合计超过18万套住宅。纽约有40万人口（总人口的5%）都居住在公共住宅中[3]。就建造年代来看，80%的公共住宅为20世纪40～70年代之间建成，相当一部分住宅房龄已超过40年。20世纪 70年代，联邦政府出资建设住房政策全面停止，此后纽约公共住宅项目也急速减少。从空间分布来看，纽约公共住宅呈现区域集中特点：在曼哈顿、布朗克斯覆盖广泛，涉及大多数社区（CD：Community District）；布鲁克林与皇后区交界地带呈现线性集中的特征，腹地分布极少；斯塔腾岛和长岛为零星分布（图2）。

虽然纽约公共住宅项目多、分布广，但目前属于供不应求的状态。排队申请家庭多达1.6万户，轮候周期超过8年。另一方面NYCHA的财务状况日渐拮据：由于联邦拨款一再削减，现有住宅老化和设施升级所需要的维修资金呈上涨趋势。2001年起，NYCHA就呈现财务危机端倪，到目前为止，运营资金缺口高达17亿美元，主要涉及屋顶修复、采暖设备更换、电梯维护等费用[4]。如果运营资金入不敷出，住宅无法得到妥善维护，供需矛盾还将进一步加剧。

1.2 填充容量测算

综合上述背景，NYCHA着手将公共住宅区内的闲置用地出让，进行住宅二次开发，补充住房短缺的同时获取土地租金。通过此举，一方面，开发商取得为期99年的有限土地使用权进行住宅或社区服务设施建设；另一方面，NYCHA可以补充年均5 000万美元以上的额外收入作为运营资金。2005～2014年，通过公共住宅低效用地的再开发，纽约已建设6 000多套各类住宅。根据NYCHA建设计划，2015～2025年，还将建设1万套可负担住宅（图3）。

直到1961年，纽约才建立了完整的区划条例及指标体系。当时很多公共住宅已经建成，新区划为这类项目指定了较充裕的容积率。纽约早期建设的公共住宅尤其是中心城区，并未达到准许开发的容积率上限，从而为二次开发提供了基于法定开发权（as of right）的可能，即业主可以不经规划审批进行二次开发，也可以转移开发权将多余容积率通过出售的方式转让给相邻地块。另外，20世纪60年代，纽约城市用地还比较宽裕，公共住宅采用风行一时的“绿地塔楼”（tower in the park）模式，建筑密度一般在10%～20%之间。因此，现状住区多留有大量绿地及停车场，也为二次开发提供现实条件。仅就曼哈顿地区来说，公共住宅遍布12个社区，而且地处黄金地段，具有较高开发潜力。根据调查，曼哈顿的各公共住区中的低效用地可提供280万m2的开发容量，相当于3.5万套住宅[5]。从分布来看，下东区（CD3）和东哈勒姆区（CD11）可建住宅数量最多，占总填充容量60%；其次是上西区（CD7）和哈勒姆中区（CD10），填充容量占30%（图4）。

图4 曼哈顿公共住宅填充开发容量

表1 首批公共住宅填充地块开发指标

1.3 填充规划目标

2000年以来，NYCHA的填充出让项目还比较零散。经过早期探索，NYCHA逐步确立将填充开发纳入有序发展轨道。2011年，NYCHA颁布曼哈顿8个公共住宅项目的填充计划，首批项目共涉及14幅用地，其中住宅用地12幅，配套设施用地2幅，面积合计3hm2，5个地块集中于曼哈顿下东区。从现状用途看，包括三种类别：停车场、游憩场地以及低效使用的社区建筑，大部分为紧邻道路的规则地块，少数为三角形或梯形的不规则用地。从用地规模看，大多数地块面积都在0.2 hm2以下，最大为0.5 hm2，最小不足0.1 hm2。从开发强度看，填充容积率最低为3.19，最高达19（净容积率）。各地块住宅填充容量从97～1 151套不等。在不改变现状区划条件基础上，通过填充开发最终可建设3 971套住宅，总建筑面积达34万m2（表1）[6]。

NYCHA的填充开发要求住宅建设模式满足两大目标：

（1）促进社会融合。填充住宅必须采取混合开发方式，即保持一定比例的永久性可负担住宅。混合比例包括两种方案：一种为80/20混合比，既80%为商品住宅，20%为可负担住宅；另一种为50/50混合比，即50%为商品住宅，30%为中等收入住宅，20%为低收入住宅。借由混合开发引入高收入阶层，可以促进当地社区的收入多样性和居住融合。此外，通过与开发商进一步协商，NYCHA还致力于将工作机会引入到当地社区，使公共住宅居民受益更多。

（2）促进形态融合。NYCHA希望通过填充开发改善公共住宅项目饱受诟病的“绿地塔楼”（tower in the park）模式，恢复纽约传统街区肌理及城市风貌。虽然相较其他城市，纽约的公共住宅项目可谓十分成功，但突兀的住区形态特征与纽约传统街区形成了截然不同、彼此冲突的城市肌理并延续至今，在下东区表现尤甚。虽然有效引入开放空间，降低纽约极高的建筑密度，但也生硬干预了有序统一的街道风貌（图5）。1987年，纽约区划条例引入“品质住宅计划”（QHP：Quality Housing Program），鼓励基于文脉连续性的住宅建设方式。借由填充开发，公共住区得以重新规划地块划分，改善超大街区与周边路网的隔离问题，修复街道界面的延续性，促进步行友好环境（图6）。

Elliot-Chelsea Houses是填充计划颁布以来最早完成的建设项目，于2012年建成开放。该项目利用原住区街角的停车场地块，合计提供168套针对中低收入家庭的可负担住宅。新建建筑与相邻建筑具有相似的体量，一定程度上改善了沿街风貌（图7）。

图5 城市肌理冲突及街道界面破坏

图6 公共住宅用地填充设计导则

图7 Elliot-Chelsea Houses填充前后

2 城市空地填充开发

2.1 发展现状

纽约的城市空地包括多种情况：有的处于闲置或低效利用状态，有的是受到不同程度污染的棕地。虽然纽约空地率远低于其它城市，但是面积加起来仍然十分可观。从空间分布来看，布鲁克林及皇后区的空地数量最多、开发潜力最高，曼哈顿及布朗克斯次之，斯塔腾岛空地最少。从土地权属来看，市属用地比例很低，只有不到5%，不过，如能有效利用进行可负担住宅开发，潜在建设量可达5万套之多（表2）[7]。

土地污染是存量用地开发的另一瓶颈。2000年，纽约全市有超过5km2的土地有不同程度的污染，有3 000块闲置工业或商业地块以及超过7 000幢地面建筑物有待进行环境调查，其中40%属于受污染棕地[8]。面积较小的不规则地块是现状空地中开发阻力最大的类型，此外，具有污染残留物的土地因为要增加土壤清理投资，也降低了开发机会。还有，地块开发规模变化意味着房地产开发商生态环境的改变：一般地价高昂的城市多以资本雄厚，实施规模性开发的大、中型开发商为主流市场，小型开发商生存机会较少；随着用地减少并呈现碎片化状态，运营成本低、效率高的小型开发商逐渐显现优势。在此情况下，住房政策及住宅开发模式也需要做出调整以适应这种市场趋势。

2.2 精明住宅范式

早在1987年，住房保护与开发部（HPD：Department of Housing Preservation and Development）就开始对城市小尺度空地进行可负担住宅建设的可行性研究。早期调查涉及城市各区各类典型住宅用地，针对各类不同群体的居住需求展开设计。按照HPD制定的“可负担住宅设计导则”（Affordable Housing Design Guidelines）提出一系列范式设计，提供一系列标准设计并控制造价。在高密度开发的曼哈顿地区外，布朗克斯、布鲁克林及皇后区大量为以R6用地为主中等密度居住区（图8）。

表2 2011年纽约空地中市属用地分布及潜在住宅开发机会

图8 纽约内环居住用地区划图

2.2.1 R6区用地特征

R6典型街区格局为61m×122m，一般可以细分为36个住宅地块，单个地块面宽最小7.6m。根据区划条例，住宅容积率在2.2～3.0，建筑占地率在60%～65%，建筑限高为55～75ft（16.7～21.3m），套密度为50～110套/0.4hm2（1英亩）（表3）。这类用地包括大量早期建设的联排住宅，层高一般不超过3层；4～6层的多层住宅也比较普遍；新建住宅最多可建7层，达到容积率上限。

2.2.2 精明住宅原型

2001年，HPD联合“社区保护公司”（CPCR：Community Preservation Corporation Resources）以及建筑公司RKTB进行针对R6用地的可负担住宅设计。并将其成果称为“精明住宅”（smart housing），包括一整套针对各类用地情况的住宅设计方案，为非盈利组织及开发商提供设计参考和开发指导。

精明住宅针对细分地块，采取以一梯两户、4层8套为一幢标准单元的集合住宅形式，满足土地现有开发权及区划条件下建设高品质可负担住宅的可能，并且达到纽约州NYSERDA以及LEED双重绿色建筑标准。精明住宅囊括4种不同面宽（从7.6～12.8m）、5种不同斜角及街角的用地类型，平面组织容许按照不同进深的地块调整，但保持剖面形式基本类似。基于“街道眼”的考虑，入户及楼梯间设置在沿街道一侧，并采用通透的玻璃幕墙包覆立面，由此提高街道步行环境的安全感。每个标准单元可以通过不同立面组合，形成丰富的建筑外观和多样化的沿街界面。街区内部设置公共停车及内院空间，由居民共享。如果住宅建设数量较少，停车不足5辆，可以全部减免停车位，进一步降低造价（图9）。

表3 R6居住用地区划条例

图9 R6居住用地精明住宅填充街区及及标准单元平面布局图

图10 精明住宅项目不同填充规模及多样化的立面形式

550 Watkins Street项目位于布鲁克林的Nehemiah城市更新区（URA：Urban Renewal Area），于2011年建成开放，采用80/20的混合开发形式，针对收入60%AMI（AMI: Area Medium Income, 地区中位收入）的无家可归者。该项目包括13个住宅单元，合计104套住宅，立面采用传统的红砖外墙，满足上述提及的绿色建筑标准。Msgr.Anthony J.Barretta是近期完成的填充项目，开发规模较小，包括8个住宅单元，合计64套住宅，总建筑面积为6 500m2。项目也建成于原社区中一处衰败的用地，于2013年开放（图10）。通过精明住宅原型研究与实践，纽约在R6地块进行可负担住宅建设，可达到较好的设计和建造质量，而且与周边社区相容及城市文脉相容，为城市更新的住宅实践提供有益价值。截至目前，纽约共有7个市属地块的填充开发采用了该范式，合计建设400多套住宅。

3 低效建筑适应性改造

3.1 发展现状

住房保护与开发部（HPD）是全美第二大可负担住宅建设管理部门。20世纪80年代，纽约财政危机时期，HPD收购了大量城市衰败用地及住宅，规模超过10万套。随着纽约经济复苏，HPD将持有的住宅以市场化开发的方式进行重建或恢复利用。1988～1994年，HPD的住宅存量已减少四成，至2000年已不足1 000套[9]。面对未来的住房需求，寻找新住宅建设用地的工作迫在眉睫。NYCHA填充项目不少是通过与HPD的合作进行开发的，因此，HPD、NYCHA与纽约经济发展公司（EDC：New York City Economic Development Corporation）建立了紧密的合作关系及流程化的开发机制。在此基础上，HPD得以挖掘其它公共部门持有的用地或公共建筑的利用可能。虽然各公共部门都或多或少持有一些已经废弃或低效使用的建筑，但是由于缺少跨部门合作，一直未对这类建筑进行基于住宅再开发的可行性调查。

3.2 合作建设模式

2000年以来，HPD通过城市行政服务部（DCAS：Department of Citywide Administrative Services，DCAS是纽约政府一个内政管理部门，主要工作包括各政府部门的人力资源、物业管理、地产交易等）与各类政府部门建立联系，例如纽约教育部、医疗健康部等，陆续将各类低效公共建筑纳入改造计划，提供可负担住宅。纽约很多低效或废弃建筑相当一部分属于历史建筑。虽然美国联邦政府早在20世纪90年代即出台法令，鼓励恢复历史建筑的现代化使用，LIHTC作为最重要的一项可负担住宅支持项目，也将历史建筑的居住化改造纳入资助范畴。但无疑，历史建筑恢复居住功能，需要更精细的处理方法及更专业的开发商参与。因此，尽管纽约一些历史建筑很早就推出招标计划，但由于各种原因至今处于搁置状态。

但是，经过多年实践，不少废弃状态的历史建筑成功恢复利用，也极大丰富了纽约住宅类型。其中，最适于进行住宅改造的建筑为学校、医院住院楼及旅馆等类型，这类历史建筑在纽约都有成功建设案例。El Barrio艺术空间位于东哈勒姆区，该项目即利用一座弃用学校，改建成89套艺术家工作室。此外，改造后还提供一个供居民使用的280m2的画廊，以及一个930m2的对外经营的艺术机构。Park Lane at Sea View项目是一座医疗建筑的住宅改造项目，位于斯塔腾岛，原建筑建于20世纪初，也是一座历史建筑。1974年，旧址上的25座医疗建筑全部废弃。政府曾经数次计划对其进行建筑更新，直至2014年，两幢疗养楼才启动改造工程，最终建成104套可负担住宅，是纽约首个完成的“医院—住宅”适应性改造。

除历史建筑外，交通部（DOT：department of transportation）的低效用地是最高效的利用类型。一方面该部门管辖大量停车场，也是集约性最差的地块，将现有停车需求转移至其它地块或者建设立体停车设施可以释放用地建设住宅，而且相对于改造工程来说，开发周期更高。One Flushing项目位于纽约皇后区，原地块为占地0.43hm2、156个车位的停车场，该地块最终可建设208套可负担住宅，针对收入为40%～120%AMI的老年人（表4）。

HPD还将继续拓展该模式，建立更多合作关系，如纽约警察局、人事局等部门。近期，纽约警察局一座立体停车楼将改造为可负担住宅。通过各类低效用地及建筑的再利用，预计全市可建设2万套可负担住宅。

4 存量开发与政策支持

纽约现行的各类住房支持项目多达百余项，基于存量用地建设可负担住宅会遇到开发环节上的多重障碍，只有完善相应的住房支持政策，才能有效促进住房供应。针对上述存量用地更新实践，纽约推出三方面重要政策，涉及土地整理、开发主体以及区划条例多个领域。

4.1 棕地清理支持

新住宅市场计划以来，纽约配合住房建设提出多达11项棕地治理议案。2007年，纽约建立了全国首个城市级棕地“自愿清理项目”（VCP：Voluntary Cleanup Program），提供土地清理所需资金及技术支持。次年，纽约成立环境修复办公室（OER：office of Environmental Remediation），全程负责棕地管理工作。2011年，OER启动“清洁土地银行”（CSB：Clean Soil Bank）：允许新建项目开挖的深层土壤（指开挖深度超过3m的土壤层，3m以上的土壤为表层土壤。由于城市环境的影响，表层土壤一般都有轻微污染物质，例如地表径流中的污染物以及交通尾气的影响，因此不纳入土地银行的交换机制）直接用于有土壤需求的临近项目。CSB将各项目土方需求进行匹配使其能够直接对接，使土方利用更加高效，不但降低开发成本，而且有效减少运输能耗。2014年，为了配合新住房建设计划，OER相继设立超过30个棕地清理议案。目前，纽约已经有230多个VCP项目，其中住宅项目160多个，占比69%；45个为可负担住宅，占比19%（图11）[10]。

表4 纽约低效用地（建筑）适应性改造类型

图11 纽约棕地可负担住宅建设项目分布图

4.2 小微开发商支持

纽约着手整理全市小尺度空地和低效使用建筑的同时，推出两项针对小型开发商的支持项目，降低建设门槛、为城市开发主体的多样性提供保障。一是“社区建设项目”（NCP：neighborhood construction program），针对30套以上建设量、家庭收入在165%AMI以下的可负担租赁住宅[11]。另一项“产权住宅填充项目”（NIHOP：New Infill Homeownership Opportunities Program），则针对自有可负担住宅市场。

4.3 停车标准修订

停车位是住宅开发一项重要支出。2014年，纽约规划局对城市交通区（Transit Zone）进行修订，通过减少公交沿线范围可负担住宅的停车要求，提高土地利用效率及住宅建设量。新交通区涉及公交站点辐射且汽车自有率较低的居住区，调整后，范围从原先的曼哈顿中、下城大幅扩展，几乎包含城市所有地铁站点周边地块（图12）。区划条例也对居住用地停车标准进行修订：对于规模过小及高密度居住区（R7及以上）可不设停车位；适老住宅及可负担住宅停车标准也进一步降低，最低标准分别为0.1辆/套和0.2辆/套[12]。

图12 2014年纽约交通区新增范围

5 结语

当城市再次回归人们视野，重获生机的同时，纽约人再次背负住房压力，一个世纪后，“另一半人的生活”仍不轻松。住房似乎是一个永远的问题，作为通往城市生活的“基础设施”，经历着一轮又一轮的“矫枉过正”。纵观纽约住房发展史，不乏“大跃进”式的发展经验，每一次住房政策的改革都是对上一次政策的扬弃。纽约住宅区划条例可谓全美乃至世界范围内最复杂的规范之一，这使纽约在实践中积累总结了大量经验以及多元化的住房项目，也折射出对社会多样性的尊重和包容发展的城市精神。