国内“农转居”等相关社区治理模式

庄海燕+王胜男

摘要：“农转居”社区作为我国城镇化推进以及实施城乡一体化和城乡统筹过程中的重要产物，对其相应的管理方式与治理模式等相关问题也越来越受到人们的高度重视。本文通过“农转居”工作开始实施以来的大量文献资料，梳理国内对于此类社区的相关研究成果，主要从相关概念的界定和形成过程、基于城镇化视角的“农转居”社区研究，以及“农转居”社区治理方式研究三个方面进行探讨。

关键词：社区；“农转居”社区；城市（镇）化；社区治理

中图分类号： C916 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.09.066

“农转居”作为适应市场转型的安置失地农民的政策模式，一直以来都是新型城镇化进程中诸多问题中最突出和最难处理的问题之一，因此加强对集中农转村社区变迁与治理模式研究，也是民生问题落实的重要表现形式，有利于广大民众共享和谐健康社会的发展成果。“农转居”工作自20世纪90年代开始实施以来，一直受到社会众多学者与相关人士的关注，与此相关的研究成果层出不穷，其不是一个很新的概念，也存在诸多不同的说法，例如“村改居”、“村转居”、“撤村并居”、“撤村建居”等。近几年的“农转居”工作是随着新型城镇化推进而实行的，其研究主要集中在“农转居”建设工作中出现的以及遗留、保障等各种问题，后期研究主要是将其与地方社区结合进行案例实证分析。本文主要从“农转居”相关社区的概念与形成方式、基于城市（镇）化视角的农转居社区以及此类社区的治理研究三个方面来进行阐述。

1相关概念与形成

首先城中村改造后形成的“村改居”社区是我国快速城市化进程中出现的一种新型社区。“村改居”社区是指在城镇化进程中，因征收集体土地或改造城中村，整村拆迁安置建立的新型社区形态。这类社区已完成“四个转变”，即集体土地→国有土地；集体经济→股份经济；农民→居民；农村→社区。社区形态与传统的乡村归属脱离，虽然还可以称之为城中村，村庄的实体已经消失，因此不再归属农村社区。地方政府通常把这类社区归为城市社区，但其社区形态却表现出很多乡村社区的特性。这种具有明显异质性、不稳定性和过渡性的社区，很难精确地归属于城市社区中任何一种类型，是社区新类型的拓展[1]。“村改居”社区强调的是将城中村改造形成的介于乡村社区和城市社区的一种新型社区，这也是实现就地城镇化的一种表现形式。

“村转居”社区主要是在原“村委员会”的基础上逐步组织重构或过渡而来的，具体指的是那些地处城市郊区、原属于“村民委员会”管辖的农村社区，近几年已经从农村的行政村建制转为“居委会”建制，一方面逐步建构城市社区组织架构、管理职责和管理模式，另一方面或多或少地保留原行政村的管理事务、职能甚至是组织成分[2]，并将“村转居”社区分成了三类：“城中村型村转居”社区，即已经在行政建制上完成了撤村建居过程、实施村转居的“城中村”，但其社区景观依然属于较为典型的城乡结合部特征，内部的土地性质既有国有土地，也有集体土地；“集中居住型村转居”社区，是由地方政府主导并由乡镇或街道甚至行政村实施的、在集镇和城郊地区建设的“农民集中居住”社区，这类“村转居”社区从景观上看，与城市集中开发建设的普通商品房小区完全一样，但其土地性质依然是农村集体土地，居民还拥有政府颁发的房屋产权证，在城市化快速推进的地区以及一些进行“城乡一体化”综合试点改革的地区，此类社区较为普遍；“政府安置型村转居”社区，主要是由各地政府规划建设以安置失地农民为主的集中安置社区，这类社区的景观属于成片开发的城市新建住宅区，多数位于城郊，其土地性质已是国有土地，其居民享有完整的房屋产权[3]。

通过城郊地区的农村，即城市边缘村向城市社区过渡的“撤村建居”方式也可称为“农转居”社区。同样“撤村建居”就是将城市建成区里的行政村或城郊地区人均耕地或全部耕地数量少的行政村，撤消其行政建制，将“村民委员会”转成“社区居委会”。是大力推进从城镇化、统筹城乡社会经济发展，又是切实解决新形势下“三农”问题和城市膨胀扩张问题的有效出路[4]。

对于“农转居”等相关社区的概念和形成方式，不同学者有不同的见解，但却都表述的大同小异，因此可将此类社区的定义概括为：在城镇化进程中，因城中村改造和城郊区的农村（即城边村）集体土地征收，在行政建制上已经完成或正在完成撤村建居，并将村民委员会转成社区委员会的新型居住社区。转化过程为传统村落→农村社区→城乡社区→城市社区，土地性质既有集体土地又有国有土地，内部景观既有城乡结合部的特征又有城市成片开发建设小区的特征。“集中农转居”社区则包含两类，一是由政府主导建设的在农村集体土地建设的农民集中居住社区；二是政府规划建设的、对由集体土地转为国有土地后产生的失地农民的土地进行拆迁安置的集中安置型社区。

2基于城市（镇）化视角下的农转居社区

“村改居”是在城镇化进程中探索出的一类新型社区发展模式，结合了农村居民点与城市社区在政治、经济、社会发展等诸多方面的特征，是农村居民区向城市社区转型的“合成品”。郑风田[5]、潘明[6]都对城镇化中的“村转居”后的集体资产处置问题进行了探讨。郑风田通过研究城市化过程中的“农转居”与农村集体资产改制问题，认为“农转居”问题是城市化过程中诸多问题中矛盾最突出也是最难处理的问题之一，难点问题就是产权界定和清产核算、量化的对象和分配依据、处置方式确定以及资产的具体量化和分配等。

新型城镇化则不同于以往的传统城市（镇）化，其新表现在城市（镇）建设的综合性、可持续性、健康化、智能化、多元化等。国家新型城镇化规划（2014年-2020年）中更是强化了社区自治和服务功能，即健全社区党组织的基层群众自治制度，推进社区居民管理社区公共事务和公益事业。加快劳动就业、社保、卫生计生、信访等公共服务向社区延伸和社区信息化建设[7]。这只是新型城镇化对于目前普遍存在的社区所做出的新要求和新挑战，而对于从传统村落转化而来的居住社区则可能需要一个过渡阶段经过特殊治理再逐渐演变为新型社区。王枫秋从学术角度对黄岛区新型城镇化和社区发展模式进行分析研究，并从场域视角进行分析，试图通过实地调研以发现新型城镇化背景下“村改居”社区化过程的变迁。研究认为，传统村落经由新型农村社区建设转变为农村社区，进而通过“村改居”等城镇化升级为城市社区；社会结构在这一过程中发生了巨大变迁，农民经由这一过程成为市民；农村社区经由“村改居”成为城市社区就完成了城镇化過程[8]。

3社区治理研究

3.1治理模式

“农转居”社区治理传统的继承水平和社区重建水平会在很大程度上决定其具体的治理模式，因此此类社区治理模式的选择也面临着多种可能性，即行政管理主导的管治模式、居民指导的自治模式、以及基层政府、社区成员单位、社区居民间对话协商与共建协调机制的共治模式等，不同历史条件和背景“农转居”社区需采取针对自身发展优势的治理模式。

徐琴通过对城市化进程中“村转居”社区居民自治的再构建研究，认为村转居社区一般是城市化进程对村庄进行改造、并在行政整合的外力建构下形成的，原来的行政村所实施的村民自治主要基于村民之间共同的经济联结而不是社会自主性，决定了行政村的自治传统基本不具备可继承性。治理方式应理性地定位于“有限自治”，并需要经过一个长期的、以培育居民社会联结和社会自主性为目标的再建构过程[2]。谈小燕则基于社区精英视角，以成都瑞泉馨城为例，发现要合理整合和利用社区精英对于“村转居”社区治理有重要意义，认为实现社区精英的存在与社区治理需求的契合是社区精英以社区社会组织为载体参与治理与实现社区自治契合的重要过程，要求使政府职能由管治型转向以社区居民为中心服务型[9]。赵燕华以天津岳秀园社区作为应用基础建立村改社区建设绩效评价指标体系，采用层次分析法和模糊综合评价的定性与定量相结合的方法对村改社区物质环境建设以及软性建设方面进行系统分析，这既是居民作为社区管理主体的基本要求，也是社区建设“以人为本”原则的具体体现[10]。

3.2治理对策与措施

此外，在农转居社区治理的具体对策措施上，瞿丽选择了全国撤村建居的样板区域——青岛市黄岛区作为实证研究对象结合该区撤村建居社区实际情况和相关数据，对该地区的撤村建居现实状况进行了实证研究。在分析撤村建居社区治理存在问题的基础上，探讨了推进城乡一体化、优化社区治理体制、提升社区综合能力、建立多元主体自治空间等措施作为完善撤村建居社区治理对策建议[4]。在农转居居民管理与服务的问题上，单成刚通过对北京顺义区的已拆迁人员情况、劳动力就业状况以及群体特点进行分析，找出其中存在社区建设经验相对缺乏、村、居委会双轨运行时间较长、农民在生活理念上真正融入城市需要艰辛历程、就业服务是农转居社区迫切需要解决的突出问题、“农转居”拆迁过程等历史问题易引发矛盾五个方面的问题，并针对性地提出一系列具体的建设措施，如在村委会、居委会并行期间，应通过成立社区党支部的方式，统一“农转居”社区建设的思想载体；条件成熟后，严格依法选举，及时成立居委会，充分发挥自治组织的作用，加强社区管理与服务；大力推进和谐社区建设，促进“农转居”社区居民快速融入城市；积极促进就业服务[11]。高杨基于对“村改居”工作的重大意义和现实问题的考虑，从一个整体的视角把握和解读了我国的“村改居”工作，并以天津市东丽区军粮城街和顺园社区“村改居”工程为提案研究，深入剖析“村改居”工程实施意义、经验和面临问题，提出对“村改居”的独特见解与完善“村改居”的对策，后又上升到宏观层面对“村改居”下一步发展方向与后续社会管理服务做出相应对策和发展方向，即创新党建工作载体，搭建社区党组织与党员的沟通平台；创新管理机制，建立社区服务中心；创新方式方法，提高居民对社区建设的参与度等[12]。张汝立等在实施调查的基础上，以北京市的个案为例，对农转居安置政策问题与成因进行系统分析，认为应完善农转居安置政策，即多渠道筹集和积累社会保障基金，做好农村社会保险与城镇社会保险的衔接，建立合理的利益分享机制[13]。徐睿通过实证分析选取“村改居”的成都市A社区作为研究对象，重点分析以该社区为代表的“村改居”型社区在完善组织体系过程中面临的现实困境和存在的典型问题，提出下一步需抓好集体经济合作社的建设，确保组织体系对不同居民群体的代表性，理清社区公共事务的类别，明确各组织的职能边界，从而达到“党、政、经”三分的目标[14]。对于农转居社区治理的细部问题，还有学者分别就“农转居”社区中出现的就业[15]、综合养老问题[16]以及公共服务供给[17]、社区文化建设[18]等不同角度进行了社区治理的深入探讨。

4结语

对于此类社区的研究讨论大多集中在围绕“人”的制度建设和社会结构关系的转变上，研究视角和研究问题都各有侧重，那么社区综合环境的现状调查和治理完善在新型城镇化建设这样一个背景下同样值得我们深入探究。

参考文献

[1] 陈晓莉. 新型城镇化发展中村改居社区治理变革[J].求实，2013（10）：60-63.

[2] 徐琴.城市化进程中“村转居”社区居民自治的在建构[J].学海，2013（04）：95-100.

[3] 徐琴. “村转居”社区的治理模式[J].江海学刊，2012（02）：104-109.

[4] 瞿丽.我国城郊撤村建居社区治理研究——以青岛市黄岛区为例[D].青岛大学，2012.

[5] 郑风田，赵淑芳. 城市化过程中“农转居”与农村具体资产改制问题研究[J].中州学刊，2005，海党史与党建，2010（07）：36-38.

[6] 国务院.《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[EB/OL].（2014-03-16）[2005-12-06]. http： //www. Gov. cn/ zhengce/ 2014- 03/ 16/ content_ 2640075. Htm.

[7] 王枫秋. 新型城镇化中的“村改居”社区化研究——场域视角下的分析[D].山东大学，2013.

[8] 谈小燕. 基于社区精英视角的“村转居”社区治理——以成都瑞泉馨城为例[J].农村经济，2013（11）：13-17.

[9] 赵燕华，王潇，李娟.村改社区建设绩效评价指标及其应用[J].广东农业科学，2014（14）194-198.

[10] 单成刚.关于“农转居”居民管理与服务的思考[J].北京农业职业学院学报，2009，23（05）：53-57.

[11] 高杨.城市化进程中“村改居”建设问题与对策研究——基于天津市和顺园社區“村改居”的分析[D].天津大学，2012.

[12] 张汝立，徐海燕. “农转居”安置政策的问题与成因[J].新视野，2008（03）：31-34.

[13] 徐睿. “村改居”社区组织体系的完善与问题分析[J].云南行政学院学报，2010（06）：109-111.

[14] 丁泽琴. 城市建设中“农转居”居民的就业问题[J].河南可以大学学报（社会科学版），2013，31（05）：15-19.

[15] 张文博.农转居社区综合养老理论与实践探索——重庆市沙坪坝区B村农民新居考察与启示[J].西部论坛，2014，24（06）：33-42.

[16] 常统梅.村转居社区公共服务供给模式创新研究[D].浙江财经大学，2013.

[17] 林金.保山市“村转居”社区文化建设研究——以隆阳区红庙社区力个案[D].云南大学，2013.

[18] 赵燕华，焦爱英，王潇. “村改居”社区：变迁中的文化冲突与治理[J].重庆与世界，2013，30（03）：15-17.

作者简介：庄海燕，硕士，助教，研究方向：区域经济与区域规划。