宜昌市夷陵区财政资金金融化调研报告

袁世明+马宁+刘启林

摘要：湖北省宜昌市在财政资金支持实体发展过程中，通过对财政资金金融化运作，运用市场化方式配置财政资源，较好地实现了综合效益最大化。

关键词：财政资金；金融化；实体经济；发展

将财政支持产业发展的资金按照金融方式操作，可以提高财政资金效率，放大财政资金的撬动效果，让财政资金循环往复持续发挥作用，并承受可能的风险。近年来，湖北省宜昌市在财政资金支持实体发展过程中，通过对财政资金金融化运作，运用市场化方式配置财政资源，较好地实现了综合效益最大化。

一、夷陵区支持实体经济发展的做法

（一）推行“保育式”服务和“全程式”政策支持，大力推进工业主导发展战略和新型工业化。为推动夷陵区传统产业转型升级和培育战略性新兴产业，夷陵区出台了一系列促进实体经济发展的财政政策，包括支持重点产业、促进科技创新、发展现代服务业、引进高层次人才等方面，覆盖了企业从种子期、初创期、发展期到成熟期的发展全阶段。通过“保育式”服务和“全程式”的政策支持，激发了大众创业、万众创新的热情，激活了民间资本，培育了一批新兴产业，壮大了一批骨干企业，促进了全区经济社会持续快速发展。

（二）培育重点产业和企业，支持企业做大做强。

1.支持企业扩大再生产。通过土地基金、城市建设配套费补助的方式，对实体企业项目建设、扩大再生产进行支持，巩固了稻花香集团、萧氏集团、娃哈哈饮料、中科恒达石墨等原有重点企业的稳定发展。2014年，全区投入补助资金3.2亿元。

2.投入技术改造。主要对娃哈哈集团、江重机械、稻花香集团和萧氏集团等企业的技术改造进行补助，促进重点企业技术改造和转型升级。2014年，全区投入补助资金8574万元。

3.加大招商引资力度。通过企业服务和政策支持，促进了阳光融科、中园物流、中超重工等一批重点项目和外地企业在夷陵区落地生根，促进夷陵区产业体系的不断完善。

（三）合理利用调度应急资金，缓解企业流动资金需求。

1.用活省级县域经济调度资金。近三年来，湖北省财政厅累计安排夷陵区10.43亿元县域经济发展调度资金，对全区178家企业给予扶持。2015年，省财政厅分3批次安排夷陵区县域经济调度资金70700万元，已全部安排到企业。

2.建立应急周转资金。为应对经济形势下行，企业普遍存在的融资难问题，夷陵区建立区级应急周转基金3000万元，到2015年8月，应急周转资金规模达到4600万元。从2014年5月到2015年6月，已发放周转金累计50笔，累计金额31760万元，有效缓解了实体经济当前面临的最大困难，保障了企业的正常生产。

（四）发挥财政资金杠杆作用和放大效应，撬动金融机构服务实体经济。

1.积极参股地方金融机构。夷陵区通过财政注资先后在6家金融机构参股，共投入30504万元。其中，投资三峡农商行3700万元，持股5.6%；投资宜昌平湖投资担保有限公司19304万元，持股49.97%；投资宜昌市夷陵区平湖小额贷款有限责任公司6000万元，持股26.31%；投资宜昌诚功融资担保有限公司500万元，持股5%；投资湖北温商投资担保有限公司500万元，持股4.97%；投资宜昌东立融资担保有限公司500万元，持股5%。2014年，四家担保机构提供担保项目1104宗，担保金额达到32亿元。通过参股银行和担保机构，撬动了银行资金，发挥了财政资金的放大效应。

2.通过创新金融产品服务，开展银政合作。目前已开展了助农贷、助保贷，拟与农行夷陵支行合作开展“流转贷”。

3.实行补助和奖励政策。对金融机构支持企业发展实行奖励政策，累计补助和奖励970万元。实行银行政策和支持地方经济发展奖励政策，优化银、政、企合作环境。

（五）实施小微企业和个人贷款贴息，积极支持大众创业。近几年，夷陵区财政累计投入3000万元，以三峡农商行和邮储银行为承贷机构，为小微企业和个体劳动者提供创业担保贷款，直接和间接帮助了近万名下岗失业人员实现再就业。2015年，全面提高了小额担保贷款额度，将个人贷款的5万元、妇女贷款的8万元限额统一提高到10万元，高校毕业生的10万元限额提高到15万元。同时，增设二次贷款，对就业能力强、科技含量高、潜在经济社会效益和市场前景好的项目经营者，首次贷款后按时还款的，可给予第二次个人贷款。

二、夷陵区财政资金支持实体经济发展存在的矛盾和问题

（一）财政资金的管理方式不够完善。在现行财政体制下，由于缺乏规范有效科学的财政分配机制，财政资金分配成为各部门争夺的“蛋糕”，处于各自为战的局面，最终形成财政资金的部门化，财政资金碎片化问题突出。财政支持经济发展的政策有的交叉，财政资金使用重叠，部门间缺乏有效的沟通和协调机制，企业多头、重复申报项目的现象普遍存在，既影响了财政资金的使用效率，也影响了财政资金使用的公平、公正。

（二）财政资金的使用重点不够突出。从财政资金扶持产业看，扶持产业多，范围广，专项过多，单项过小，用于重点方向的专项资金投入不足，造成“撒胡椒面”现象，使得有限的财力不能发挥更大的作用。从財政资金分配主体来看，部门都想做事、都在分配资金，造成在支持对象、内容、方式等方面的类同或重叠。从扶持企业发展阶段来看，存在早期扶持少，对创新创业扶持少，扶强不扶弱的现象，不利于促进大众创业、万众创新。从资金的投放时间看，扶持时间短，主要是解决企业流动需求，不能促使企业考虑长远发展。

（三）财政资金的扶持方式单一。大多数财政资金主要采取直接投入为主，以财政借款形式为辅。这形成了企业对政府的依赖思想，企业一旦有困难，首先想到的就是找政府，而不是去找市场。同时，过多直接扶持企业的行为，不利于建立公平竞争的市场机制，难以发挥市场在支持经济发展和转型升级过程中的积极作用。

三、财政资金金融化的对策

总体改革思路是：整合投入，优化配置，基金为主，切实发挥政府投入的引导作用；平台投放，专业管理，资本运作，切实发挥市场的决定性作用。

（一）设立股权投资产业引导基金，充分发挥财政资金杠杆和撬动效应。

1.整合投入，设立基金。整合夷陵区本级专项，包括区级中小企业发展基金，磷化产业发展基金，柑橘、茶叶、畜牧产业发展基金，旅游产业发展基金，以及支持产业发展的科技、农业、中小企业、旅游发展等专项资金。规范奖励类项目，在全面清理各部门、各行业奖励项目的基础上，出台统一的产业扶持奖励类项目，明确奖励范围、对象、条件和标准。统筹中央、省未分配到具体企业的产业引导和扶持资金，区级初期设立引导基金3个亿，力争2-3年内使基金投入占各类企业扶持资金的80%以上。

2.完善决策，科学管理。组建引导基金决策委员会，负责重大事项决策和协调工作。下设决策委员会办公室，负责决策委员会日常事务性工作。组建专业化的管理团队，受托经营管理引导基金。同时，建立基金设立、运作和监管等管理机制，建立完善与基金市场化运作模式相适应的退出机制，建立产业引导基金监管机制。财政部门应定期对基金目标、效果及其资产情况进行评估，定期报告运作情况。

3.突出引导，市场运作。产业引导基金应根据国家和省产业发展战略，围绕转型升级“组合拳”，重点投向信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业和农业农村发展，促进大众创业、万众创新。按照市场化要求进行专业化管理运行，受托管理的引导基金公司，按程序公开招募子基金管理人、主持评审子基金设立方案。由行业主管部门、引导基金公司、私募基金专家、相关行业专家、律师、注册会计师等方面组成评审委员会，对设立方案进行评审，决策委员会根据评审意见进行决策，决定是否参股组建子基金。

（二）强化担保增信，切实化解中小企业融资难问题。

1.继续推进信贷产品创新。出台《流转贷基金管理办法》，力争把流转贷打造成全省一流土地流转抵押贷款创新信贷产品。加快推出二期“保证保险贷”。积极探索“合作社+金融模式”，加快开发“支农贷”等创新信贷产品。

2.积极做大做强政府投资的融资担保机构。出台《夷陵区政府性担保机构管理办法》，明确政府性担保机构的职能职责和业务规范。政府性担保机构要体现政府的产业政策导向和意图，确定担保支持重点行业、重点产业和主要对象。要与其他商业性担保机构有所分工，突出科技型、创新性企业，对市场竞争充分、单笔贷款基金需求大的贷款业务尽量由银行机构或其他商业性担保机构去做。要采取灵活多样的抵偿方式，支持企业创新创业。要建立健全政府性担保机构的代偿办法和资本金补偿机制。

3.探索建立风险分担及代偿补偿机制，完善再担保体系。设立担保风险补偿专项基金，建议按照担保额度大小分类补助，对担保费率达不到相应标准的，实行差额补助，综合补助比率在担保余额的3‰左右。帮助融资担保机构协调放宽准入条件和放大倍数，降低贷款利率上浮比例，降低企业融资成本。

（三）用好贴息政策，拓展大众创新资金渠道。

1.加大政策激励。加大对小型密集型企业的贴息力度，对区内凡符合贴息条件的应贴尽贴，地方负担部分纳入财政预算。建议协调银监会，对再就业贷款质量实施单独考核，为承贷银行和经办人员减压、减负。

2.优化创业环境。设立科技型中小企业贴息基金，优化贴息贷款申报和贴息流程，提高财政贴息政策精准度。健全鼓励下岗失业人员自主创业的有效措施，从技术培训、信息服务、税收费用等方面给予支持和优惠，改善再就业的环境，引导下岗失业人员选择合理的创业项目，形成小额担保贷款的真正需求。

3.加强政策宣传。要运用宣传橱窗、发放宣传资料等适合下岗失业人群生活特点的各种形式，加大对再就业小额担保贷款优惠政策的宣传，把政策讲清，规程讲透，正确引导下岗失业人员对政策的理解和認识，尤其要消除少数下岗失业人员把小额担保贷款当作政府救济款的错误认识，帮助下岗失业人员在创业过程中防范市场风险和经营风险。

（四）用活周转资金，保障重点项目重点企业应急需求。

整合各类财政周转资金，包括省级实施的县域经济发展资金，区财政通过转贷方式，适当增加应急周转资金规模，让更多企业享受到政策的便利。委托小贷公司进行具体运作，财政部门不直接参与财政周转资金的发放和回收，主要职责是制定办法，加强监管。