新常态下乡镇财政部门监管涉农资金的思考

徐海文

摘要：近年来，各级财政安排的支农资金大幅增加，由于这些资金点多、面广，资金运行风险较大。乡镇作为财政政策执行和财政资金管理的终端环节，资金监管水平的高低直接关系到财政政策执行效果，直接关系到财政资金的安全、规范和有效。本文结合安徽省工作实际，重点分析乡镇财政资金监管存在的主要问题，并提出相应的对策建议。

关键词：乡镇财政；涉农资金；财政监管

近年来，随着公共财政职能的不断加强，各级财政安排的支农资金大幅度增加。

从近年来全国各地开展的涉农资金专项整治和审计检查情况来看，涉农资金使用和管理中仍然存在一些不规范、不完善、不到位的地方。有的挤占、挪用甚至骗取、套取涉农资金；“重分配、轻管理”、“重使用、轻绩效”、“重建设、轻监督”的现象，在一些地方不同程度存在；财政资金监管特别在乡镇一级比较薄弱、基础工作不扎实问题仍较为突出。创新财政监管方式，切实保障惠农政策的贯彻落实和发挥财政支农资金效益，已成为摆在各级财政尤其是基层财政部门面前的一项重要课题。

一、涉农资金监管基本情况

近年来，各级财政部门努力在“管精、管细、管好、管严、管实”上下功夫，为加强乡镇资金监管工作进行了积极探索，乡镇财政资金监管工作取得了长足发展，乡镇财政资金监督制度不断完善，方式方法不断创新，成效成果不断扩大。

2010年3月，财政部下发《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），进一步明确新形势下乡镇财政的职能作用，把乡镇财政资金监管确立为乡镇财政的一项重要日常性工作。

2010年6月，财政部下发《关于切实加强县乡财政监督检查工作的通知》（财监[2010]58号）文件，提出加大对县乡财政监督工作的指导力度，强化县乡基层财政监督能力建设，推动建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。

2011年12月，财政部下发《关于印发乡镇财政资金监管工作办法和流程的通知》（财预[2011]564号），对乡镇财政资金监管信息通达、公开公示、抽查巡查的工作办法和流程进行规范和统一。

各地也纷纷出台相关文件，对乡镇财政资金监管提出要求。以安徽省为例，2014年10月，省财政厅出台《关于开展乡镇财政财务互审工作的指导意见》（财农村[2014]1604号），旨在通过开展乡镇财政财务互审工作，推动完善各项制度措施，保障乡镇财政资金使用的规范性、安全性和有效性，从源头上加强廉政风险防控管理。

2015年8月，安徽省财政厅下发《关于进一步加强和规范乡镇财政资金监管工作的意见》（财农村[2015]1202号），要求进一步强化对乡镇财政资金监管重要性的认识、提升乡镇财政资金监管工作质量、健全乡镇财政资金监管长效机制。同年，出台《关于全面推进乡镇包村干部监管涉农资金工作的指导意见》，将涉农资金监管纳入乡镇政府综合管理职能，到2016年末，基本实现将所有用于乡镇及以下涉农资金纳入监管范围。

总体上看，各级党委、政府高度重视涉农资金的管理和使用，财政部门会同相关部门每年开展相关检查，并且制定完善一系列规范管理制度，有力保障了国家惠农政策的贯彻落实。

二、涉農资金监管存在的问题

（一）现实状况制约监管。近年来，尽管各级财政部门相继制定下发了一系列加强乡镇财政资金监管的文件规定，但具体到乡镇，一些地方对财政资金的监管仍然停在纸上、挂在墙上、喊在嘴上。究其原因，一是乡镇领导的主要精力仍然是经济发展和资金筹集，对于资金的监管意识不够强。二是乡镇财政工作任务越来越多，如公共服务、补贴发放、“三资”管理、农村改革、民生工程等，既要完成财政本职工作，还要参与乡镇政府的各项中心工作，难免牵涉部分精力，无暇加强监管。三是目前落实到乡镇的项目和资金点多、面广、量大，政策性强，群众关注度高，信息掌握又比较困难，乡镇财政人员存有多一事不如少一事的畏难情绪。四是乡镇财政资金监管缺乏行业主管部门的协同支持，一些项目主管部门对其主管的项目和资金，出于本部门利益的考虑，不愿意让乡镇财政部门参与监管，存有排斥情绪。

（二）监管职责不够明晰。虽然文件明确把乡镇财政资金监管确立为乡镇财政的一项重要的日常性工作，但在实践中，并未明确县级财政部门相关业务科室和县级业务主管部门这两个关键环节的监管责任和任务，导致三方互相割裂，权责分离。在实行县级报账制的情况下，上级主管部门控制项目的确定和资金的拨付，有权无责；而乡镇财政在目前的管理体系中级别最低，要监管上级部门特别是跨部门、跨系统安排的项目和资金，显然有责无权，有心无力，监管工作落入形式化。

（三）部门协调有待加强。目前乡镇涉及的项目类资金，除一事一议财政奖补外，其他如八小水利工程、村村通工程、农村危桥改造等项目都实行县级报账制，项目实施单位只对县级主管部门负责，这些项目的申报、实施、监督、验收和资金的使用等环节，都是由县级业务主管部门负责，并不要求乡镇财政部门参与。作为项目实施地的乡镇财政部门，对项目资金“看得见、管不着”，甚至是“看不见，更管不着”，更谈不上全程监管。

（四）信息通达不够完善。虽然相关文件都要求加强财政局内部、县乡财政之间资金监管信息的互联互通，但调研中乡镇财政部门普遍反映，县级财政部门内部科室、县级业务主管部门与乡镇财政所之间信息传递脱节。许多专项资金管理办法并没有明确内部科室和业务主管部门的信息传递职责，加上县局业务科室工作繁忙，导致项目和资金信息迟迟不能录入监管平台。县级业务主管部门更谈不上主动将项目和资金信息传递给乡镇财政。另外，目前的预算管理、国库集中支付、资金监管等系统都各自封闭运行，没有互联互通，无法实施网上实时监控。由于缺乏刚性约束机制，财政资金信息上下级沟通不畅，乡镇财政所信息掌握比较困难，监管难度较大。

（五）监管能力有待提升。当前各地乡镇财政普遍存在人员不足、人员老化、业务素质良莠不齐等问题，很多人特别是年轻人不愿意到基层工作，导致乡镇财政所人员更新换代难，业务骨干缺乏，知识结构偏低，与新常态下的财政资金监管工作不相适应，使乡镇财政监管处于一种游离状态。

三、加强涉农资金监管的对策建议

打通财政资金监管的“最后一公里”，确保国家惠农政策有效落实，必须高度重视、切实加强乡镇财政建设，完善制度，规范程序，严格监管，把涉农财政资金的最后一道防线打牢、筑实。

（一）切实提高对乡镇财政资金监管工作的认识。加强乡镇财政资金监管，是适应经济发展新常态、落实党风廉政建设责任制、提高财政资金绩效的迫切需要。要按照“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”的原则，明确乡镇财政资金使用管理中财政部门、主管部门、乡镇政府和村级组织的责任。各级财政部门要创新举措，健全机制，全面提高乡镇财政资金监管的規范性、安全性和有效性。县级财政部门要切实加强对乡镇财政工作的指导，研究制定监管工作方案，完善资金流程、信息通达、绩效反馈等监管机制，全面推进乡镇财政资金监管工作。

（二）健全完善乡镇财政资金监管协作机制。落实好监管全流程、全覆盖的要求，不仅仅是财政部门的责任，更需要理顺理清与各相关部门的关系。要探索制定财政部门与有关业务主管部门之间、财政部门各业务科室之间、财政部门与各乡镇财政所的协作机制，建立起横向到边、纵向到底、上下联动、通力合作的顺畅监管渠道。要协调好以财政部门和其他业务部门等为主线的专业监督，以人大、审计、监察等为重点的执法监督，以社会公众等为主力的社会监督，不断增强监督的力量和效果。

（三）加强资金监管的信息通达、公开公示和抽查巡查。县级财政部门要积极向同级有关部门了解其项目建设和资金下拨信息，重点落实各业务科室对乡镇财政部门的信息通达工作，内部相关科室要积极支持配合资金监管机构开展工作，主动将各项资金监管信息及时传递给乡镇财政部门，确保乡镇财政部门全面掌握属地各项财政性资金到位情况。要积极探索推进“互联网+信息公开”模式，不断从形式和内容上创新公开公示。要加强抽查巡查力度，积极发挥人大、政协、纪检监察机关、新闻媒体的作用，强化日常监督。要充分发挥财政大数据的优势，在条件允许的情况下，将乡镇财政资金监管信息系统与“金财工程”市县大平台对接，与国库集中支付接口对接，对乡镇财政资金实现动态实时监管。

（四）全面推行乡镇财政国库集中支付制度。要将所有财政性资金全部集中到国库单一账户，所有财政支出由国库单一账户支付，对预算单位每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款账户、交易时间、付款人账户余额等信息都进行实时监测，从而实现财政监督从事后查账到事前和事中监督的转变，有效地保障财政资金支付的安全和高效。

（五）加强乡镇财政队伍建设。要招录一批年轻人充实到一线财政队伍，培养一批踏实能干的财政业务骨干，努力打造一支素质高、业务精、能力强、服务优的乡镇财政干部队伍，逐步改善基层乡镇财政人员力量缺、业务素质弱和监管能力差的不良发展态势。要为乡镇财政干部创造必要的工作环境，更好地让乡镇财政干部挑起财政资金管理使用监督的重担，促进基层财政监管工作规范化建设。

（六）加大查处违纪违法力度。加强各相关部门问的横向联合，相互沟通，对违法违纪案件形成齐抓共管的氛围和态势。要加大专项资金的查处力度，对弄虚作假、骗取国家投资，截留、挪用、挤占财政专项资金，擅自改变资金用途搞“形象工程”、“政绩工程”的乡镇和个人，要坚决从严查处，维护党纪国法和财经纪律的严肃性。

（七）建立健全奖励考核机制。要建立相应的奖励政策和约束机制，强化对县级财政部门内部相关科室信息传递和乡镇财政监督目标责任的考核。对监管工作开展较好、工作业绩突出、实际效果显著的内部科室和乡镇财政所给予奖励；对行动迟缓、消极应付的内部科室和乡镇财政所给予批评；对工作失职、造成不良后果的要追究相关人员责任。

做好乡镇财政资金监管工作是一项长期的、系统的工程，要不断研究和探索新常态下乡镇财政资金监管特点和规律，不断在监管实践中寻求着力点和突破口，努力推进乡镇财政资金监管日常化、常态化，实现财政预算“好监管”和“监管好”的双重目标。