当前国际海运硫减排的博弈态势及其对中国的影响[1]

肖 洋

国际海运业是全球最大的硫化污染物排放行业，联合国委托国际海事组织（International Maritime Organization, IMO）负责制定国际海运业的气体减排标准。[1]奚崇德：《国际海运温室气体减排可实施措施及发展趋势》，载《船舶标准化工程师》2008年第4期，第28页。2016年10月28日，国际海事组织海洋环境保护委员会第70次会议，出台了减少全球海运硫化物气体排放的强制性方案，决定自2020年起，全球海运船舶燃油含硫量从当前的3.5%降为0.5%，以提升海运公司燃料成本的方式，达到降低硫化物排放的目标。[2]Maritime Executive,“MEPC 70 ：IMO Under Pressure to Act on Emissions,” http://maritime-executive.com/article/mepc-70-imo-under-pressure-to-act-on-emissions.在国际海运碳减排博弈尚有诸多政治陷阱需要辨识的情势下，国际海运硫减排博弈的大幕已缓缓开启。本文旨在剖析以下问题：国际海事组织为何在环境治理领域呈现出“硬法化”趋势？国际海运硫减排将对中国经济带来哪些制约？在国际海事组织环境治理“硬法化”的背景下，如何实现履行硫减排义务与维持经济发展之间的平衡，是中国等新兴国家需要直面的现实考验。

一、IMO环境治理的“硬法化”趋势

环境治理的“硬法化”是指：国际环境治理逐渐从无约束力的倡议、宣言等虚体规范，即“软法”，逐渐向国际条约、国际规则等有普遍约束力的实体规范，即“硬法”转变。作为经济全球化的物流基础，国际海运所造成的全球性海洋环境污染，已引起国际社会的高度关注。因此，与海洋环境保护相关的国际规则，成为国际环境治理中最为活跃、且最有成效的法律领域。在联合国的主导下，国际海事组织对跨国海洋运输船舶的污染物排放要求日益严格，通过专业机构为发达国家与发展中国家设置了履约时限不同、但最终标准相同的海运减排规则，使得国际海事组织成为硬法化程度最高的国际组织 。[3]徐华：《船舶气体减排的春秋之变》，载《中国船检》2008年第4期，第82页。

（一）国际海事组织对全球海运减排的制度构建

《京都议定书》（Kyoto Protocol）是最早提及海运温室气体排放问题的国际法文件，并就制定海运减排规则问题对 IMO 进行了授权。根据《京都议定书》第 2.2 条，“《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）附件Ⅰ要求国家应通过IMO，力求限制或减少海运燃油消耗产生的温室气体排放”。[1]United Nations, Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 1998, p.2.这就为国际海事组织开展海运温室气体减排工作提供了法理依据。因此从1998 年起，国际海事组织将防控船舶造成的海洋污染作为核心工作内容之一，并制定了一系列具有约束力的国际法规，在航运减排、制止公海污染物排放、海运服务管理、海运绿色科技合作等方面发挥着不可替代的作用，是各国参与海运减排全球治理体系建设的核心平台。IMO海洋环境保护的总战略目标包括四个层面：一是控制或减少受船舶污染物影响的人员数目；二是控制或减少船舶发动机废气排放对港口地区空气质量的影响；三是控制或降低海运二氧化碳等温室气体对全球大气的影响；四是控制或降低船舶排放的硫氧化物、氮氧化物废气对全球大气环境的污染。

为了全面推进全球绿色航运，国际海事组织下设的“海洋环境保护委员会”（Marine Environment Protection Committee，MEPC）（以下简称“环保会”）成为国际海运减排制度的决策机构，始终围绕国际海运减排技术和路径展开讨论。[2]IMO,“Review of Regulations to Prevent Air Po llution from Ships,” http://www.imo.org/blast/mainframe.asp?topic_id=1484.由于《国际防止船舶造成污染公约》（The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL）重点关注船舶对海水的污染，没有涉及对大气的污染，[3]任为民：《海运温室气体减排国际法律制度研究》，载《中国海商法年刊》2011年第3期，第2页。因此在《里约环境与发展宣言》（Rio Declaration）通过后，2015年6月，环保会第68次会议批准了《国际防止船舶造成污染公约》修正案，增加了标题为“防止船舶造成大气污染规则”的附则Ⅵ，从单纯的海水污染治理，转向海空污染综合治理，同时出台了空气污染控制与国际海运能效标准等一系列减排新规，[1]IMO MEPC 第68届会议中国代表团：《国际海事组织海上环境保护委员会第68届会议概况》，载《中国海事》2015年第6期，第59页。从而实现了国际海运减排从海洋到天空的历史性转变。[2]Resolution MEPC.203(62), Amendments to the Annex of the Protocol of 1 997 to Amend the International Convention for the Prevention of Pollution From Ships, 1973, As Modified by the Protocol of 1978 Relating Thereto, 15 July 2011, p3.

制度的落实需要考虑实际操作层面的技术因素。因此，国际海事组织对各技术分委会进行了重组，以进一步提升专业化管理水平。环保会下属的“污染预防及响应分委会”（Sub-Committee on Pollution Prevention and Response，PPR），专门负责处理与海洋环境保护相关的各类事务，从而使IMO迈出了海洋环境治理“硬法化”的关键一步。IMO出台这些海洋环保举措，旨在控制船舶排放的破坏臭氧层物质、氮氧化物、硫氧化物、挥发性有机化合物等，防止其对大气层产生进一步污染，而海运硫减排则是国际海事组织构建环保规制的重中之重。

（二）国际海事组织对全球海运硫减排的规范推广

船舶动力系统的废气中含有大量的硫氧化物，是污染海洋大气环境的重要源头。然而，远洋航运是最难被监控的大气污染源之一——船舶作为可移动的大气污染源，其70%的大气污染物排放空间都在距离海岸线400千米的范围内，这些污染物从海上飘向陆地，造成陆海复合性污染。2014年，船源硫氧化物的排放量占全球排放总量的13%。因此，推动国际海运硫减排进程，成为全球环境治理的新议题。

国际海运硫减排是指对船舶废气中硫氧化物排放的控制。环保会从2003年第50届会议到2015年第68次会议，对IMO的《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅵ进行了多次修改，其中最显著的制度性成果就是在全球范围内划设了“排放控制区”（Emission Control Area, ECA）。目前，国际海事组织已批准了波罗的海、北海、北美、美国加勒比海四个排放控制区，其正式实施时间与排放控制污染物种类如表1所示。[1]汪晓兵：《经国际海事组织批准的全球四个排放控制区简介》，载《中国海事》2015年第8期，第59页。由此可见，所有的排放控制区都控制船舶废气的硫氧化物排放，因此“排放控制区”（ECA）的核心是“硫氧化物排放控制区”（SOx Emission Control Area，SECA）。

减少船舶硫氧化物排放的最佳方法是减少船舶燃油中的硫含量。因此，国际海事组织依据《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅵ第14条对以上四个排放区设置了船舶废气排放的严格指标，其中关于硫氧化物的标准如下：从2015年1 月1日起，所有航行在波罗的海、北海、北美、加勒比海硫排放控制区（SECA）的船舶的动力油含硫量不能超过0.1%。在排放控制区外，从2020年1月1日之后，所有船舶的燃油含硫量不超过0.5%。[2]张余庆：《MGO特性及其在船上应用对策研究》，载《天津航海》2012年第2期，第11页。按照国际海事组织规定的海运减排时间表，到2020年，在成员国12海里的领海范围内，将全面适用0.1%的硫减排标准，而0.5%的硫减排标准则在全球公海生效。

表1：四大排放控制区的设立时间与排放控制物种类[3]本表由作者根据国际海事组织相关信息制作而成。

由此可见，SECA不仅仅是一个区域性的减排法规，更是能适用于国际海洋环境治理的国际性制度。除了国际海事组织规定的四个硫排放控制区之外，新加坡、香港、澳大利亚、东京湾等地区的近海海域也申请成为SECA。可以预见，未来全球主要海运贸易区均有可能被划为SECA。这将对各国海运企业、港口管理部门、科技研发企业产生深远影响。

二、国际海运硫减排的博弈态势及对中国的影响

与WTO等政府间组织一样，国际海事组织的建章立制过程，仍然属于“软硬兼施”的立法模式：既强调“硬法”约束，又突出“软法”治理，其制定的减排时间表，也存在调整或延迟的可能。而且，成员国也能在认可IMO减排标准的基础上，制定对本国、本地区有利的单方面减排标准，只需将两者间的差异告知IMO即可。因此，各国对IMO建章立制过程的影响力与遵约能力的差异，都会影响到国际海运硫减排的效果。而硫排放控制区的出现，不仅是国际海事组织环境治理的制度革新，同时也是西方发达国家环保霸权的反映。

（一）全球海运大国（地区）参与海运硫减排的实践

受美欧等海运大国（地区）的重视，IMO引领的海运减排全球治理体系已经进入实质操作层面，其显著表现为海运硫排放控制区的范围不断扩大、标准不断提升。

美国：在美国加勒比海硫排放控制区、北美硫排放控制区（见表2）：从2015年1月1日起，所有船用柴油的含硫量都不超过0.1%；从2016年起，北美排放控制区开始控制船舶氮氧化物排放。[1]张天亮、刘全、郭琳：《船舶硫氧化物排放控制法规分析》，载《世界海运》2014年第6期，第56-57页。需要说明的是，在北美和美属加勒比海排放控制区内，所有船舶都必须严格遵守硫减排标准，而不享有无害通过权，[2]武良军、童伟华：《论沿海国对外国船舶污染的刑事立法管辖权》，载《太平洋学报》2015年第2期，第16页。此外，美国加利福尼亚州特别规定：阿拉斯加、美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛附近海域等也将在2020年之前实施0.1%的硫排放标准。

表2：美国排放控制区的船舶燃油含硫量标准[1]本表由作者根据国际海事组织相关信息制作而成。

欧盟:根据第2012/32/EC号法令，欧盟提前了《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅵ规定的硫减排履约时间（见表3），在北海、波罗的海排放控制区的欧盟港口，实施更为严格的燃油硫含量限制措施。2012年2月，欧洲议会环境委员会通过了“关于降低来自海洋船舶的硫化颗粒物排放的建议”，规定从2015年1月1日起，在欧盟管辖港口停泊超过两小时的船舶，应尽快转换为含硫量不超过 0.1%的低硫燃油；船舶在开航前要尽晚切换成高硫燃油，并将燃油切换操作录入船舶操作日志。[2]徐华：《 IMO绿色公约艰难前行》，载《中国船检》2011年第1期，第33页。此外，欧盟宣布自2020年起，航行在欧盟排放控制区外的所有船舶，必须遵循0.5%的硫排放标准。由此可见，欧盟通过在技术层面颁布的船舶硫减排法令，严格管理欧盟范围内的排放控制区，这种单方面扩大硫减排标准适用范围的做法，对非欧盟区国家的船舶减排，产生了巨大的压力。

表3：欧盟排放控制区的船舶燃油含硫量标准[3]本表由作者根据国际海事组织相关信息制作而成。

中国:中国香港是亚洲首个采用低硫燃油标准的国际化港口城市。2015年7月1日，香港特区政府发布新规定，要求停泊香港的远洋船舶，除了停泊期间的第一个和最后一个小时之外，必须使用含硫量不超过0.5%的低硫燃油。[1]刘训伟、张彬：《论进入SECA区域硫份燃油的操作新要求》，载《航海》2015年第1期，第58页。为减少船舶在中国重点沿海经济区的大气污染物排放，2015年12月11日，中国交通运输部发布《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》，规定自2016年1月1日起，排放控制区内有低硫柴油、液化天然气供应能力的港口，船舶停泊期间使用含硫量不高于0.5%的燃油；从2017年起，该标准扩大到排放控制区的核心港口地区；2018年之后，该标准扩大到排放控制区的所有港口；2019年之后，所有进出排放控制区的船舶都受此规定约束。[2]中华人民共和国交通运输部：《我国首次设立排放控制区》，http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201512xinwen/201512/t20151207_1943473.html。

如上所述，欧盟整体提前了履约时间，北美则率先进行氮氧化物控制，美欧都对本区域内的SECA实施较为严格的管理制度；相较而言，中国的海运硫减排则采取循序渐进的策略，但港沪两地实施的严格硫减排标准，有助于提升中国全面建设硫排放控制区的立法进程。坦白说，IMO率先在美欧经济发达地区设立排放控制区，就已经表明，国际海运硫减排不再单纯地作为一种人类共同保护海洋母亲的义举，而是作为国家间利益博弈转战于海洋生态政治舞台的别样途径。随着船舶硫减排成为海运减排全球治理体系的重要支撑任务，随之而来的挑战也逐渐显示出来。

（二）IMO海运硫减排“硬法化”对中国的约束

由上可见，IMO推动海运硫减排全球治理体系的“硬法化”进程，意味着在国际贸易的物流链仍然长期依赖廉价海路运输的现状下，遵循国际海运硫减排规制的国际法义务，不仅约束了欧美传统海运大国，同时也直接约束了中国等新兴市场国家，这将直接影响中国进出口贸易与国际物流链的重新布局。总体而言，IMO推动的强制性国际海运硫减排，使中国面临四大履约困境。

一是履约责任困境。国际海事组织在为海运减排全球治理体系建章立制的时候，并未能完全尊重各国不同的利益诉求、了解各国的实力差异，其采用“一刀切”的减排标准与时间节点，超过了大多数经济欠发达成员国的履约能力。这直接导致了相当数量的成员国无法完全按照IMO制定的标准在海洋环境保护、船舶节能改造、海运管理方面，进行技术革新与船舶改造。特别是各国划设的硫排放控制区，其管理标准的制定往往与海运贸易总量、国家发展海洋经济的投资力度有关，而这也受到国家实力的制约。对于中国而言，一方面若严格遵循IMO的海运减排规制，则意味着要承担巨大的政治、经济包袱，可能存在中国遵约、而大部分欠发达国家集体违约，最终导致海运硫减排规则失范的风险；另一方面，即使中国根据本国经济发展状况，制定相应的减排标准与措施，也会因与IMO制定的国际标准存在差距，而受到欧美发达国家的指责，并在IMO框架内诋毁中国的减排努力与成就。

二是履约监管困境。远洋船舶是海运硫减排的重点，但由于船舶存在流动的单边性与随意性，当临近地区的港口存在不同严厉程度的硫减排管理措施，船舶出于节约成本考虑，往往会选择改变航行网络，挂靠监管力度宽松的港口，从而导致硫排放源转移，削弱港口硫减排管理措施的效果。[1]唐兴苓、徐剑华：《“硫税”来了》，载《中国船检》2014年第12期，第30页。例如，由于挂靠长三角、珠三角、环渤海硫减排控制区的港口需要燃烧昂贵的低硫燃料，因此为了降低成本，更多的船舶愿意挂靠中国硫减排措施并没覆盖到的北部湾、台湾海峡西岸、山东南侧港口、甚至东南亚国家的港口。这不仅增大了中国政府的监管难度，同时也会成为欧美国家诟病中国的话柄。

三是履约资金困境。中国履行海运硫减排的责任，就必然增大船舶的改造成本。船舶硫减排的措施包括低硫油改造技术、尾气清洗技术、油改气技术。但无论是安装脱硫设备，还是使用环保燃料，都需要大量的改造资金与技术。在国际海运业低迷的现状下，中国又拥有数目巨大的待改造船舶，这使得中国履行硫减排责任面临沉重的资金负担。

四是履约话语权困境。首先是中国在环保会的弱势话语权。中国虽然是环保会的成员国，但在环保会下设的减少船舶废气排放工作组、特别敏感海域技术组等核心工作组中，没有中国常驻专家，处于弱话语权状态。例如，MEPC第70届会议在审议IMO关于船舶空气污染、加强国际航行船舶技术操作措施等强制性文件修正案，以及确认与保护特殊水域、特别敏感海区等与中国海运经济、海洋环境保护密切相关的议题上，中国代表团的提案总是石沉大海。其次是西方国家在环保会建章立制的过程中，对中国的话语权歧视。环保会负责对海运减排国际标准与建议措施实施审查程序，将邀请IMO的缔约国（主要是以西方国家为主的A类理事国）及其他相关国际组织等评议实体对之进行评议，并将评议意见列入最终文件。然而，这些评议实体更关注发达国家的海洋利益，而对于非西方国家、尤其是中国的海运环境保护诉求，则采取选择性忽视。这就导致了环保会提交给IMO审议的海运减排规范的最终文本，未必能充分考虑中国等发展中国家的海洋环境问题，从而产生话语权歧视。[1]柳思思：《欧盟气候话语权建构及对中国的借鉴》，载《德国研究》2016年第2期，第35页。

根据上述分析，作为国际海运大国的中国、美国和欧盟所担负国际海运减排压力较大，因此将是国际海运减排博弈中的重要棋手。为了获取构建海运减排规制背后的话语权与海缘政治经济收益，世界各国围绕海运硫减排规制构建的话语权之争将日益激烈，纷纷以设立高标准硫排放控制区的方式维护本国利益。从以上各方的现有力量对比和发展趋势来看，基本构成了以欧美为代表的既有强国与以中国为代表的发展中国家之间的正面博弈。美欧集团仍属于强势方，中国及其他新兴大国的海洋权益则缺乏实质性保障，硫减排的履约能力较弱。大部分发展中国家仍处于前工业化阶段，因各自利益诉求的差异而不断分化，在国际海运硫减排谈判中日益被边缘化，长期处于失语状态。[1]肖洋：《国际海运减排博弈：中国如何规避“碳陷阱”》，载《太平洋学报》2013年第1期，第80页。使得IMO全面推动海运减排全球治理体系的雄心，时刻受到国家间实力角逐的侵蚀。

三、中国应对国际海运硫减排的策略体系

随着全球环境恶化成为后冷战时代各国面临的最大挑战之一，政府间国际组织建章立制的硬法化已经是大势所趋，中国避无可避。在IMO海运硫减排的机制框架下，如何最大限度保护中国的海运利益，是关乎中国出口导向型经济可持续发展的现实问题。笔者认为，中国可以在IMO规则范围内，从参与IMO建章立制过程、促进减排科技国际转移、提升提案质量、推动国际合作等方面入手，逐渐形成新的议题与对策体系。

首先，坚持“共同但有区别的减排责任”原则，制度性参与IMO硫减排规则的构建过程：一是充分发挥中国作为国际海事组织A类理事会的身份，积极参与IMO在技术与操作层面制定船舶能效、大气污染物排放、船舶数据报告等措施的过程；二是维护IMO作为海运减排全球治理体系领导者的权威性与合法性，坚持“共同但有区别的责任”原则，推动IMO采取适用于不同国家发展状况的减排灵活机制，树立中国负责任大国形象；三是倡导IMO精确评估《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅵ所规定的“2020年全球船用燃油含硫量标准变化”对各国造成的影响，从而推动船东、船舶设计方、造船厂、远洋海运企业积极践行提升船舶能效、降低废气减排的承诺。

其次，提升中国在IMO的有效提案能力。在国际海事组织框架内，书面提案是中国表达主张与诉求的最重要方式。尽管从2011年至今，中国作为A类理事国积极参与国际海事组织各分委会的制度修订事务，但提案采纳率仍然较低。从长远来看，有效提案可以作为中国抵御西方国家对华制度话语歧视、促进IMO制度设计公正性的工具，将是中国对国际海事组织外交的新思路。一是提高提案的目标性，集中在海运业排放标准的精确计算、船舶废气的排放种类、发展船舶操作效率的基础数据来源、温室气体排放的交易方案等重要议题上；二是提升提案的质量，以国内严谨的跨学科研究力量为后盾，对MEPC等分委会及其下属工作组进行细致调研，做好提案的起草与论证工作；三是考虑联合提案，与有共同利益国家的代表进行沟通，以联合提案的方式表达共同利益关切与主张；[1]孙大斌：《2011年国际海事组织A类理事提交提案分析》，载《中国海事》2012年第1期，第62页。四是改善提案的类型，多提影响力较大的报告型提案，少提影响力最小的一般型提案、评论型提案和信息型提案。[2]姜波：《高质量提案对国际海事组织立法的影响力》，载《水运管理》2014年第6期，第26页。

第三，推动IMO主导下的国际海运硫减排科技转移。《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅵ修正案第四章第23条，要求相关缔约国对发展中国家成员国进行技术援助与技术转让。[3]王兆平：《气候正义下的国际碳排放权及其分配》，载《江苏大学学报：社会科学版》2015年第1期，第35页。为了推动各国的船舶硫氧化物在2020年前实现排放达标，国际海事组织认可了三种硫减排技术，即：对船舶柴油机、锅炉的喷射系统和润滑系统进行适应低硫燃油的改造技术；船舶动力装置的油改气技术；船舶废气脱硫技术。其中，镁资源丰富的中国可大力发展具有比较优势的镁基-海水法脱硫技术。这不仅能打破发达国家的硫减排技术与装备壁垒，还能促进中国由被动履约向主动履约、从技术进口向技术出口转变。[4]朱益民、唐晓佳等：《船舶硫氧化物排放控制研究进展》，载《环境工程》2014年第8期，第68页。此外，中国还应积极参与IMO举办的各类区域性船舶能效研讨会，了解硫减排技术转移的地区性需求与减排能力建设面临的障碍。

最后，探讨清洁发展机制与国际海运硫减排的对接路径。清洁发展机制相关项目的实施，给予发展中国家履行减排承诺所需的技术与资金支持，使“共同但有区别的责任”原则在海运减排相关产业中得以体现。中国已经在清洁发展机制的本土化项目实施过程中积累了丰富经验，可以预见，随着新兴国家在国际海事组织中的话语权不断提升，鼓励新兴国家分享海运行业减排工作的技术与资金支持路径，将成为南北对话和南南合作的常态。这有助于完善海运减排的计算方法，减少该机制对发展中国家海运业的压力，同时也能阻止发达国家试图摆脱历史排放责任与技术转移责任的图谋。

总之，国际海运减排的全球治理机制构建，其基本属性是国际环境安全，同时又与当前全球气候治理制度存在密切关联。尽管巴黎气候大会并未将国际海运减排纳入议程范围，但这并不意味着海运减排全球治理体系的构建从此裹足不前。与之相反，在以国际海事组织为代表的全球海运减排治理体系下，国际海运业是最早启动大气减排谈判、系统性出台船舶污染物治理硬法规制的行业。如今，国际海事组织以环境议题为推手，拉开了以海运“碳减排+硫减排”双核心的科技与产业博弈大幕，开启了以单一行业强制减排，倒逼全球环保制度“硬法化”的先河。国际海运减排从议题设置走向制度设计，存在或明或暗的国家间较量，发达国家与发展中国家围绕国际海运硫减排规制的倡议权、制定权、主导权早已展开激烈且持久的交锋。在全球海运减排综合体系中，中国兼具航运强国、造船强国、贸易强国三重身份，肩负着大国担当，但仍需直面行业低迷的困境，抢先布局，在增强海运减排能力的同时，探索具有中国特色的海运减排履约实施路径图。