王雪松 刘金源
自2010年起,随着南海争端不断升温,澳大利亚对南海局势开始予以密切关注,成为影响南海问题发展新的外部因素。作为亚太地区的“中等强国”,澳大利亚南海政策的内容涉及南海争端的诸多方面,并呈现出相应特点。近年来,在日益复杂的南海局势下,澳大利亚正面临逐渐恶化的外交困境,而这一状态将在长时期内影响其南海政策的制定与执行。
自2013年9月起,中国开始分阶段在南沙群岛部分驻守岛屿进行陆域吹填工程。这是中国在主权范围内维护自身国家海洋权益的合法合理行动,无可厚非。尽管中国政府一再声明,南沙岛礁建设主要是为各类民事需求服务,以更好地履行并承担中国的国际责任和义务,也包括满足必要的军事防卫需求。但其间,国外媒体接连披露相关岛礁建设的照片,并妄加评论,使其在2015年引起国际社会广泛反响。由于澳大利亚对中国崛起的担忧,认为“中国在南海地区的强制性行为以及无节制地‘造岛’活动破坏了区域安全”,[1]Bonnie Glaser, “High Stakes for Australia in Limiting China's South China Sea Incursions,” The Age, May 21, 2015.因此,澳大利亚政府和新闻媒体对中国的岛礁建设工程横加指责,认为中国在南海的行动“日趋强硬”,是有意“威慑”相关的南海声索国。
2015年6月1日,澳大利亚前国防部长凯文·安德鲁斯(Kevin Andrews)在接受澳《时代报》的采访时表示,“如果北京坚持岛礁建设工程,那么这一区域的其他国家将会有所回应”。[2]David Wroe and Philip Wen, “South China Sea Dispute: Strong Indication Australia will Join Push Back on China's Island-Building,” The Age, June 1, 2015.同年8月6日,澳外长朱莉·毕晓普(Julie Bishop)强调,鉴于南海地区对澳大利亚的重要性,“任何国家通过建设人工岛礁和设施使这一区域军事化的企图都会引起澳大利亚的关注”,“澳大利亚呼吁停止所有的岛礁建设活动”。[1]Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Sky News, Kuala Lumpur-Interview with David Lipson,” August 6, 2015, http://foreignminister.gov.au/transcripts/Pages/2015/jb_tr_150806.aspx.同年10月7日,澳国防部长佩恩(Marise Ann Payne)指出:“虽然澳大利亚在南海争端中不采取选边站,但澳大利亚继续强烈反对任何国家以威胁性、侵略性、强制性的行为强化它们的领土主张以及改变地区现状。”[2]David Wroe, “Marise Payne: Australia will Oppose ‘Intimidation’ and ‘Aggression’,in Veiled Warning to China,” The Age, October 7, 2015.
在中国完成南沙岛礁吹填工程之后,澳大利亚开始把中方岛礁上的军事部署问题作为舆论抨击的重点。2015年12月,针对中国修建军用跑道,澳大利亚总理特恩布尔(Malcolm Turnbull)与日本首相安倍晋三警告中国,不要将岛礁设施用于军事目的。[3]David Wroe, “Malcolm Turnbull and Shinzo Abe Push Back Against China in Disputed Waters,”The Age, December 19, 2015.2016年2月21日,澳外长毕晓普声称,大多南海主权声索国都在进行岛礁设施建设,但就范围和规模而言,中国使其他国家相形见绌;“如果(中国)在商用飞机飞行的地区部署地对空导弹,可能会产生误判的风险”。[4]Australian Department of F oreign Affairs and Trade, “Insiders, S ydney-Interview with Barrie Cassidy,”February 21, 2016, http://foreignminister.gov.au/transcripts/Pages/2016/jb_tr_160221.aspx.2015年10月13日,在美澳“2+2”部长级会谈上,澳大利亚与美国援引中国国家主席习近平关于“中国无意对南海军事化”的陈述,再次强调中国政府遵守承诺的重要性,并应采取相关措施,以缓解因岛礁建设而引发的紧张局势。[5]Australian Department of Foreign Affairs and Trade,“Joint Statement AUSMIN 2015,”October 13, 2015, http://foreignminister.gov.au/releases/Pages/2015/jb_mr_151013a.aspx.
事实上,中国的南海岛礁建设是“国际法所允许的一种合法变更领土的方式”。[6]罗国强:《中国在南海填海造地的合法性问题》,载《南洋问题研究》2015年第3期,第13页。这种主权范围内的建设“不针对任何国家,不会对各国依据国际法在南海享有的航行和飞行自由造成任何影响,也不会对南海的海洋生态环境造成破坏”。[1]“外交部发言人陆慷就中国南沙岛礁建设有关问题答记者问”,中华人民共和国外交部网站, http://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1273364.shtml。关于南海岛礁设施的用途,中国政府一再强调,岛礁建设有利于国际公益,并不存在所谓的“军事化”问题。例如,中国在华阳礁和赤瓜礁启用了可以向过往船舶提供高效导航助航服务的灯塔,这有利于提高南海海域船舶航行安全,更好地服务南海沿岸国家和航经该海域的各国船只。[2]“外交部发言人华春莹就南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用答记者问”,中华人民共和国外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1304807.shtml。
虽然从一定程度上讲,澳大利亚之所以对中国的岛礁建设工程反应强烈,主要是担忧该项工程会造成南海冲突升级,从而危及澳大利亚的经济与安全利益。[3]澳大利亚学者本杰明·斯切尔就认为,中国的岛礁建设工程有可能损害澳大利亚在南海的经贸利益,澳大利亚应与美国和其他国家一起抗衡中国。参见Benjamin Schreer, “What Australia Should Do in the South China Sea,” Australian Strategic Policy Institute, June 26, 2014, http://www.aspistrategist.org.au/what-australia-should-do-inthe-south-china-sea/.但是,澳大利亚的担忧完全是杞人忧天。澳大利亚指责背后的真实意图是以岛礁建设为抓手,为本国涉足南海争端提供借口,且这一行为本身已成为了南海问题恶化的“催化剂”。
值得注意的是,澳大利亚针对中国南海岛礁建设的政策,在一定程度上强化了其对美国的依赖。由于“硬实力”不足,澳深知“对抗”中国需要美国的帮助。因此,在岛礁建设问题上,澳方多次联合美国共同谴责中国的南海行为,并在军事上密切合作。这些做法无疑加大了美澳相互依赖的非对称性,使澳大利亚南海政策中的美国因素有所增强。当前,多数情况下,澳大利亚南海政策是以美国的南海动向为轴心,其外交空间也被局限在中美博弈的范围内。表面上,美澳同盟的深化有利于澳大利亚更好地发挥“中等强国”的作用,维护国家安全。但事实上,相互依存关系的强化使得澳大利亚只能作为美国阵营内一个小伙伴存在,对其南海外交的自主性产生一定的消极影响。
作为“西太平洋和印度洋间的咽喉要道”[1]Jeffrey Goedecke, “China’s Assertiveness in the South China Sea: How will it Affect Australia’s National Interests over the Next Ten Years?,” in Centre for Defence and Strategic Studies, eds., Indo-Pacific Strategic Digest Autumn 2016, Canberra: Australian Defence College, 2016, p. 297.,南海在世界航运上扮演着重要角色。中国政府始终致力于维护南海地区的和平稳定,保障海上自由航行。但自2010年南海争端升温以来,“南海航行自由”问题频频见诸澳政要的发言讲话中,成为澳方分析南海局势的焦点。
澳大利亚一直以“南海航行自由”关系本国对外贸易为由,干涉南海争端。2015年5月31日,澳方声称,“澳大利亚的前5位贸易伙伴都在印度—太平洋地区,……大约有一半以上的国际贸易通过南海地区”,[2]Australian Department of Defence,“Minister for Defence-114th IISS Asia Security Summit: The Shang-ri-La Dialogue, Singapore,”May 31, 2015, http://www.minister.defence.gov.au/2015/05/31/minister-for-defence-114th-iiss-asia-security-summit-theshangri-la-dialogue-singapore/.因此,澳尊重贸易畅通和航行自由原则,并在维护南海地区的和平与稳定方面有着合法利益,而尊重航行自由原则也是维护国际法的重要体现。2015年9月2日,澳大利亚声称:“承认所有国家在国际法准则下都有在国际领空飞行的自由非常重要,每个国家都应尊重这一原则。”[3]Australian Department of Defence, “Minister for Defence-Australia’s Defence policy and relationship with India,” September 2, 2015, http://www.minister.defence.gov.au/2015/09/02/minister-for-defence-australias-defence-policy-and-relationship-with-india/.作为一个严重依赖海洋贸易的国家,澳对“南海航行自由”的关切在理论上是可以理解的。但无论从历史、还是现实来看,“南海航行自由”与安全从来都不是问题,澳大利亚的经济安全也并未遭到任何挑战。因此,所谓的“南海航行自由”权利受阻,只不过是澳大利亚公开介入南海争端,并藉此向中国施压的一个“合法性依据”。
我们可以看出,和对照相比,侧深施肥水稻成穗率高、每穴穗数增多、结实率高,没有倒伏,比常规施肥亩增产4.4%—7.6%。另外侧深施肥水稻没有病虫害,可提早抽穗成熟,使水稻结实期积温相对较高,品质较好。
2015年10月27日,美国“拉森”号军舰在未经中国允许的情况下,非法进入中国南沙群岛有关岛礁临近海域,实施所谓的“航行自由行动”。在发生“拉森号事件”当日,澳国防部即发布声明:宣称美国的南海巡航行动与国际法相一致,澳大利亚坚决支持这一权利;澳大利亚会继续保持与美国以及其他地区伙伴的合作,而“不参加美国目前在南海地区的行动”。[1]Australian Department of Defence, “Minister for Defence-Statement-Freedom of Navigation in the South China Sea,” October 27, 2015, h ttp://www.minister.defence.gov.au/2015/10/27/minister-for-defence-statement-freedom-of-navigation-in-the-southchina-sea/.事实上,澳大利亚官方对是否追随美国执行巡航计划的表态甚为模糊。2016年2月16日,澳外长毕晓普接受采访时指出,“我们已经在南海地区行使了航行和飞行自由的权利”,[2]Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Doorstop Interview -Australian Ambassador's Residence, Tokyo,”February 1 6, 2016, http://foreignminister.gov.au/transcripts/Pages/2016/jb_tr_160216a.aspx.但他却对澳是否参与巡航行动,避而不答;工党参议员斯蒂芬·康罗伊(Stenphen Conroy)也撰文指出,政府官员对航行自由权利的表述,似乎暗示澳大利亚将会参与巡航行动;然而当被问及澳大利亚海军是否会实施“航行自由行动”时,空军中将宾斯金(Mark Binskin)却强调,如果自由航行是指在领海范围内,那么澳将不会进行巡航活动。[3]Stenphen Conroy, “Turnbull Government Adrift on Ambiguous South China Sea Rhetoric,”Lowy Institute for International Policy, February 24, 2016, http://www.lowyinterpreter.org/post/2016/02/24/Turnbull-Government-adrift-on-ambiguous-South-China-Sea-rhetoric.aspx.
实际上,澳大利亚政府有关“航行自由行动”的模糊回应,恰恰凸显了在美国深度介入南海问题的情势下,澳大利亚外交选择的战略困境。当前,澳大利亚在经济上与中国联系日趋紧密,但在安全事务上却紧紧依赖美国。如果南海局势恶化引发了美国的军事介入,届时澳大利亚将不得不面临选边站的困局,[1]Hugh White, “The Limits to Optimism: Australia and the Rise of China,”Australian Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 4(December 2005), p. 469.这成为澳政府急需考虑的外交难题。因此,针对“航行自由行动”,澳大利亚选择与美国保持一定距离,希望以此获得在中美间游走的外交空间。
值得注意的是,澳国内对“航行自由行动”的认识也存在一定分歧。工党领袖比尔·肖顿(Bill Shorten)认为,澳大利亚应该执行“航行自由行动”,但没有必要和美国一起行动。[2]RashidaYosufzai, “ Shorten Denies S outh China S ea change,”Australian Associated Press, September 17, 2016.前澳大利亚驻日大使吉奥夫·米勒(Geoff Miller)却表示,南海问题很复杂,美方提出的“无害通过”牵涉许多条件,所谓的“航行自由”也暗含“危险性”,澳没有必要追随美国在该问题上“冒险”。[3]甄翔:《澳智库:中国厌烦美国统治 在南海扎眼只因太强》,环球网,http://mil.huanqiu.com/observation/2015-06/6595651.html。纵观澳大利亚的“航行自由行动”辩论,可以发现,国内民众对政府的具体行动众说纷纭。因此,国内外因素引发的政策纠纷将使澳政府在南海争端中的处境变得愈发困难。
在“南海航行自由”问题上,澳大利亚政府从鼓吹航行自由权利到避免参与“航行自由行动”的态度转变,体现了“双重依赖”下澳方南海政策的外交困境。2010年以来,美澳合作程度的深化,实质上是以澳方牺牲外交选择范围为代价,其中就包括紧随美国,充当反对中国南海行为的重要力量。然而,澳大利亚与中国不断扩大的经贸往来,使其不敢因南海问题轻易破坏中澳关系。可以说,经济与安全“双重依赖”的局势,迫使澳大利亚在南海问题上并未在美国身后亦步亦趋,而是以一种模糊的态度回避有关“航行自由行动”的争执。尽管在特恩布尔看来,这样一种政策选择“最好和最现实的战略效果是权力平衡——即每一方能有效地反对另一方的主导权”。[1]Stenphen Conroy, “Turnbull G overnment Adrift on Ambiguous S outh China Sea Rhetoric,”Lowy Institute for International Policy, February 24, 2016,http://www.lowyinterpreter.org/post/2016/02/24/Turnbull-Governmentadrift-on-ambiguous-South-China-Sea-rhetoric.aspx.但事实上,对中美两国在澳大利亚南海政策中产生的影响,存在着评估不一致的问题;澳大利亚这种犹豫不决的态度,对实现其南海战略的目标显然不利。可以说,权力平衡背后的事实是,澳大利亚对外战略中存在结构性矛盾,极大压缩了澳方南海政策的战略选择空间。[2]高建:《美深度介入南海情势下澳大利亚的战略困境》,载《唯实》2016年第4期,第84页。
中国与菲律宾之间关于南海部分岛礁及其附属权利的冲突一直是影响南海局势的关键因素。2012年4月10日爆发的“黄岩岛事件”,显示中菲间的海上对峙愈演愈烈。为改变自身在南海事务中的不利地位,2013年1月22日,菲律宾单方面向海牙国际常设仲裁法院提起仲裁请求,要求根据《联合国海洋法公约》审查中菲之间有关南海诸岛的纠纷。澳大利亚基于防范中国的政治考量,积极支持并要求中菲两国遵守相关国际法及其判决,给南海争端带来了相当的负面影响。
菲律宾提请的仲裁事项,本质上是南海岛礁的领土主权问题,而这一要求明显超出《联合国海洋法公约》的调整范围,所以仲裁案本身并无法理可言。自2013年起,澳大利亚开始密切关注南海仲裁案进展,对菲律宾提请国际仲裁的做法表示支持。2016年2月8日,澳外长毕晓普声称,中菲南海仲裁案“将再次声明与国际规则相关的航行与飞行自由权利,澳大利亚正在等待菲律宾仲裁案的结果”。[3]Australian Depar tment of F oreign Affair s and Trade,“S ky New s,Canberra-Interview with Laura Jayes,” February 8, 2016, http://foreignminister.gov.au/transcripts/Pages/2016/jb_tr_160208e.aspx.同年4月16日,毕晓普再次强调:“澳大利亚要求各方和平地通过协商解决争端、分歧,如果必要,可以通过仲裁。”[1]Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Doorstop Interview-Darwin,”April 16, 2016, http://foreignminister.gov.au/transcripts/Pages/2016/jb_tr_160416.aspx.众所周知,菲律宾的做法违反了《南海行为各方宣言》中规定的由直接有关的主权国家,通过磋商和谈判解决领土和管辖权争议的共识,使南海问题复杂化、扩大化。但澳方却采取“双重标准”:一方面要求中国遵守《南海行为各方宣言》,保持冷静克制;一方面又对菲律宾的无理行为视而不见。
2016年7月12日,南海仲裁案判决结果出台。对此,中国外交部郑重声明,该裁决是无效的,没有约束力,中国政府不接受、不承认。然而澳却认为, “菲律宾仲裁案中仲裁法庭的建立与《联合国海洋法公约》相一致”,“澳大利亚政府要求菲律宾和中国遵守判决,该判决是最终的,并对双方都有约束力”。[2]Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Australia Supports Peaceful Dispute Resolution in the South China Sea,” July 12, 2016, h ttp://foreignminister.gov.au/releases/Pages/2016/jb_mr_160712a.aspx.同年7月13日,澳外长毕晓普强调,菲律宾仲裁案是“国际法的一个重要决定,也是有关区域内如何和平解决争端的重要判例”。[3]Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “ABC AM, Perth-Interview with Kim Landers,” July 13, 2016, http://foreign-minister.gov.au/transcripts/Pages/2016/jb_tr_160713.aspx.此后,澳大利亚更是联合美、日就仲裁案共同发声。2016年7月25日,在美、日、澳三国战略对话中,三国要求中、菲遵守仲裁法庭的裁决,并宣称这是区域间维护以规则为基础的国际秩序和展现对国际法尊重的关键机遇。[4]Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Japan-United States-Australia Trilateral Strategic Dialogue,” July 25, 2016, http://foreignminister.gov.au/releases/Pages/2016/jb_mr_160725.aspx.但事实上,这三国均不是南海问题的直接当事方,虽然它们言必称国际法,但实际上都对国际法采取“合则用、不合则弃”的“双重标准”,鼓吹仲裁判决的约束性只是它们平衡、牵制中国在南海地区影响力的一种方式。
在南海仲裁案中,仲裁庭在程序、法律、证据适用方面牵强附会,漏洞百出,严重背离国际仲裁的一般实践。但澳大利亚政府却无视仲裁的非法和无效性,支持所谓的“国际裁决”。澳大利亚的“偏袒”行为从侧面反映出“中等强国”的外交困境。就仲裁案而言,澳大利亚对原属双边范围的南海争端横加干涉,不仅凸显了其外交影响力的不足,也表现出澳大利亚希望利用国际仲裁方式,抵消中美对抗下的南海紧张局势。然而,从长远来看,澳大利亚对国际法采取“双重标准”的做法,在一定程度上损害了当代国际法原则的合理基础,违背了“中等强国”运用国际法和平解决地区冲突的初衷,最终不利于澳国际形象的构建,从而为其南海外交的正当性埋下隐患。
自2010年起,澳大利亚对南海问题一直保持密切关注的态势。虽然,澳大利亚表示在南海争端中“不选边站”,呼吁各方和平解决区域冲突,但在具体政策上还是显示出以下特点。
在世界舞台上,由于人口稀少、军事实力不强等因素,澳大利亚在地缘政治中扮演的角色并不突出。因而,依赖超级大国的影响力,采取联盟方式提升自身在国际体系里的地位便是澳大利亚的主要外交方针。在介入南海争端过程中,澳大利亚主要通过与南海争端有关的国家开展双边合作来发声;借助“亚太再平衡”战略,深化对美、日等国家的政治、军事依赖是澳大利亚插手南海事务的主要方式;2012—2015年期间,澳大利亚还与菲律宾联合举行数次军演,企图凭借军事活动给中国的南海外交施加潜在影响。
众所周知,面对与中国日益深化的经济关系,澳大利亚在南海问题上并不敢真正“触怒”中国。为了达到防范和遏制中国的目的,澳大利亚打着“维护南海地区和平、稳定以及航行自由”的幌子,利用与各国联合行动的方式,为本国涉足南海争端提供更多的资源和底气。但这种有限的“联盟”却折射出澳大利亚在南海问题上的尴尬处境:一方面由于日本、菲律宾等国的“硬实力”有限,澳大利亚很难收到明显的外交效果;一方面与东南亚国家形成的依赖关系,使澳大利亚被南海争端国视作反对中国、获取援助的可靠对象,从而增加了自身的国际负担。近年来,越、菲便频频发出外交信号,希望澳大利亚支持它们的南海主张。可以说,澳大利亚这种外交战略已偏离了原有的中等强国外交,从长远看,不利于维护澳在这一地区的战略和经济利益。
“安全困境”是西方国际关系理论中用以解释国家间冲突、对立状态的一个基本概念。简言之,“安全困境”是指由于国家间的不信任,一国追求自身安全的意图,增加了其他国家的不安全感,从而导致各国的敌对与战争。在澳大利亚看来,中国崛起的未来走向是不确定的,与过去数十年相比,它极有可能缺乏更多的和平因素,并且对澳大利亚构成严重的战略威胁。[1]Hugh White,“Power Shift: Rethinking Australia's Place in the Asian Century, ”Australian Journal of International Affairs, Vol. 65, No.1 (February 2011), p. 81.因此,防范中国“霸权崛起”的戒拒心理便成为澳大利亚南海政策的重要因素。
在南海争端中,中国政府一直以克制、冷静的行为方式维护国家主权利益,但澳大利亚却将中国的合理行为解读为威胁地区安全的“不善意”举动,并指责“中国在南海地区采取的行动破坏了区域稳定,并且在某些方面与《联合国海洋法公约》相违背”。[2]Bonnie Glaser, “High Stakes for Australia in Limiting China's South China Sea Incursions,” The Age, May 21, 2015.事实上,中国政府已经无数次声明,中国的南海维权行动不会对区域乃至他国的安全利益形成任何威胁,中国也愿意与各国一道共同维护南海局势的和平、稳定。但澳大利亚政府仅从西方的战略视野、秩序观及政治制度立场来观察中国的南海政策,这是有失偏颇的。从“安全困境”理论而言,澳大利亚这样一种错误的外交判断并不能真正保证国家安全,反而给其外交政策的制定产生负面影响,使澳大利亚卷入与自己没有直接关联的地区事务中。可以说,在与中国的南海“对抗”中,澳大利亚本属安全的周边环境却为自己所打破,但深陷“安全困境”的情形又进一步推动澳大利亚涉足南海争端,加剧本国的不安全感。当前,澳大利亚的南海政策就陷入这种恶性循环的困境之中。实际上,澳大利亚应该认识到过度干预南海争端以及寻求域外大国的帮助,只能维护自身一时的安全,而对域外国家越来越多的依赖只会加剧南海困境的利益纠纷与解决难度。
在世界政治中,罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈提出的相互依赖理论是解释国家间关系的重要理论模式。国际政治里的相互依赖,“指的是以国家之间或不同的国家行为体之间相互影响为特征的情形”。[1]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著:《权力与相互依赖(第3版)》,门洪华译,北京:北京大学出版社,2002年版,第9页。而最能影响国家行为的则是依赖的非对称性,即不平等的依附关系。基欧汉与奈认为,相互依赖的非对称性程度主要借助敏感性与脆弱性两个变量体现。敏感性指的是一国变化导致另一国家发生有代价变化的速度有多快,脆弱性程度则取决于“各行为体获得替代选择的相对能力及其付出的代价”。[2]同上。一般而言,脆弱性程度大的国家更容易表现出改变自身处境能力的不足,其政策选择的空间也相对较小。
在中澳、美澳两个双边关系里,澳大利亚的脆弱程度远高于中、美两国,相互依赖关系的非对称性明显:中国庞大的外贸市场与国际资本是澳经济发展必不可少的推动力,它无法找到另一贸易伙伴来替代中国;而美国的军事援助是保证澳国家安全的关键因素,澳大利亚也无法解除与其的盟友关系,重新寻找合作对象。在这种非对称“双重依赖”下,澳大利亚的脆弱性使其对中、美两国的敏感程度大大增强,外交行为时常受制于两国的政策变化。
聚焦于南海问题时,澳大利亚在中、美、澳三边关系中的非对称性造成了澳方南海政策的模糊性。并且随着这种“双重依赖”关系的不断深化,澳大利亚将无法摆脱中美两国南海政策变化带来的敏感性。所以,为协调中美之间的矛盾冲突,澳大利亚政府选择一种较为模糊的外交表态应付日益激化的南海斗争:虽然澳大利亚支持美国的巡航行动,但也明确表示不会参与此类军事活动;澳大利亚南海政策多通过政府官员以及媒体等的发言讲话来体现,而不采取过多的军事干涉。
总之,在与中、美之间的不对称双边关系下,澳大利亚的经济与安全利益正日益脱钩,折射在南海政策上则是澳大利亚战略选择的空间日益缩小。就目前而言,在“双重依赖”下的中、美、澳关系中,澳大利亚南海政策的目标和结果必须符合、而非违背其与中美之间的共同战略利益。虽然澳大利亚致力于通过扮演中美之间的“桥梁”角色,以缓解南海外交困境,但其未来的政策选择仍将充满矛盾与模糊。同时,身为“中等强国”的澳大利亚毕竟不是地区主导国家,在南海问题上更多是中美斗争影响下的“受动者”,其南海政策具有明显的“被动反应”特点,缺乏“主动塑造”功能,这一事实也体现出了澳大利亚的“中等强国”之梦与现实之间的落差。
值得关注的是,近期美国当选总统唐纳德·特朗普频频就南海问题发出“挑衅”信号,这样一种趋势将会加大未来澳大利亚南海政策中的美国因素。2016年12月4日,特朗普首次就南海争端发声:“中国……在南海中部修建大规模军事设施——如果问我们这样到底可不可以?我认为不可以!”[1]“特朗普就南海问题强硬表态 曾称非常了解中国”,新浪网,http://news.sina.com.cn/c/2016-12-05/doc-ifxyicnf1579352.shtml。12月16日,针对中国海军在南海捕获一艘进行非法侦察活动的美军无人潜航器,特朗普再次“炮轰”:“中国在国际海域盗取美国海军用于研究的无人潜航器,把它抓出水面带回中国,其方式前所未有。”[2]“特朗普:中国‘偷走’美无人潜航器 ‘前所未有’”,环球网,http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-12/9824345.html。对此,美国学者阿什利·汤森德( Ashley Townshend)表示:“我们还不完全知道他(特朗普)的南海政策将是什么,但他的许多顾问一直对奥巴马政府的软弱行动进行批判。”[3]Katie Hunt, “China installs weapons on contested South China Sea islands report says,” CNN, December 1 5, 2016, http://edition.cnn.com/2016/12/14/asia/south-chinasea-artificial-islands-spratlys-weapon-systems/index.html.
事实上,随着中国的崛起和美国在亚太的利益日益增多,中美两国之间南海博弈会趋于紧张激烈。对澳大利亚而言,特朗普上台会给澳美关系造成一定波动,但美国依然是影响澳大利亚南海政策的关键因素。正如澳大利亚学者詹姆斯·柯伦(James Curran)所言,“中国崛起的不确定性正推动澳大利亚与美国走得越来越近”,而“特朗普当选美国总统,只会使澳大利亚更清晰地认识它与美国关系的必要性”。[1]James Curran, “Uncertain Outlook Strengthens Alliance Ties between US and us,”Lowy Institute for International Policy, December 3, 2016, https://www.lowyinstitute.org/publications/uncertain-outlook-strengthens-alliance-ties-between-us-and-us.因此,未来在南海问题上,澳大利亚将继续强化对美国的安全依赖,并承担更多的外交义务。
综上所述,近年来,澳大利亚逐渐加大介入南海争端的力度与深度,成为影响南海局势走向的又一域外国家。尽管澳大利亚一直致力于推动南海局势稳定化,但其南海政策的内容特点恰恰凸显了澳方在该区域的战略困境,即对国家安全的绝对追求使得澳大利亚陷入南海地区的“安全困境”之中。然而,对中、美两国不断深化的“双重依赖”又加剧了澳大利亚南海政策战略抉择的困难程度,并逐渐陷于“选边站”的外交困境。恰如澳大利亚学者迈克尔·卫斯理(Michael Wesley)所言:“随着美国不断地卷入南海争端,澳大利亚被期待站在美国一边行使它的盟国义务。”[2]Michael Wesley, “Australia's Interests in the South China Sea,” in Buszynski Leszek and Roberts Christopher, eds., The South China Sea and Australia’s Regional Security Environment, Canberra: Australian National University, 2013, p.48.关于澳大利亚南海政策的未来走向,可以预期,“因为(南海)地区冲突风险的增加,这一区域对澳大利亚国家安全的重要性在未来10年中会逐渐提高”。[3]Richard Keir, “What are Australia’s National Security Interests in the South China Sea,” Australian Department of Defence, September 16, 2015,http://www.defence.gov.au/adc/publications/indo-pac/keiripspaper.pdf.但不容忽视的是,中美之间关于南海乃至亚太主导权的斗争将继续掣肘澳大利亚南海政策的制定执行,并限制其南海外交的战略调整空间。对中国而言,面对澳大利亚对南海争端的干预介入,中国政府应在准确把控中澳关系的大局下,尊重澳方在南海的利益关切,直面分歧、求同存异,和平解决南海争端。