关于“非法采砂入刑”的解读与思考

王伟

长期以来，河道非法采砂行为不仅严重威胁河道堤防安全和防汛安全，还会导致一些不法分子出于获取巨额利润的目的铤而走险。违法采砂行为屡禁不止，就会造成堤岸崩塌、农田损毁，对防洪安全、通航安全、饮水安全、桥梁安全、水生态安全等都会构成严重威胁，因此加大对河道非法采砂行为人的责任追究力度迫在眉睫。

有关河道采砂的法律法规规定及存在的问题

《中华人民共和国河道管理条例》规定，未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂等，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《长江河道采砂管理条例》规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂，触犯刑律的，依法追究刑事责任；未按照河道采砂许可证规定的要求采砂，触犯刑律的，依法追究刑事责任；伪造、涂改或者买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证，触犯刑律的，依法追究刑事责任。但是依据刑法“罪刑法定”的原则，“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。据我国现有刑法典，对河道非法采砂者进行刑事诉讼，还没有较为详细的法条，难以准确对其实施刑事制裁。

在我国刑法中有破坏交通设施罪，破坏电力设备罪，破坏易燃易爆设备罪，破坏广播电视设施、公用电信设施罪。而在河道管理实践中，与上述设施重要性相类似的堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施等水工程设施对水资源的安全合理开发与利用有重要意义，而且关系到公共安全，却独独找不到适当的罪名与之匹配。更进一步说，水资源与前述各种自然资源一样具有有限性和生态价值，也未能在刑法中得到同等力度的保护。水资源刑事保护立法的不足，客观上已经不能适应新形势下水资源管理工作的需要，对违法行为人也难以起到应有的震慑作用。

“非法采砂入刑”顺势而来

为加大对非法采砂的打击力度， 2016年11月28日，最高人民法院、最高人民检察院联合公布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号）（以下简称《解释》），明确无证采砂适用“非法采矿罪”定罪处罚，最高可处7年以下有期徒刑，并处罚金。该《解释》于2016年12月1日起施行。

《解释》第四条规定，在河道管理范围内采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的，以非法采矿罪定罪处罚：

（一）依据相关规定应当办理河道采砂许可证，未取得河道采砂许可证的；

（二）依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证，既未取得河道采砂许可证，又未取得采矿许可证的。

实施前款规定行为，虽不具有本解释第三条第一款规定的情形，但严重影响河势稳定，危害防洪安全的，应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的“情节严重”。

根据《解释》的第十三条第二款和第十四条规定，省级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构出具的河道非法采砂砂石价值的认定报告和危害防洪安全的鉴定报告，可以作为定罪量刑的依据，解决了河道非法采砂入罪事实情节认定和定罪处罚举证难的问题，提高了证据收集的便利高效度，更好地实现了行政执法和刑事司法的较好衔接。同时《解释》的第七条、第十条、第十一条还规定了共同犯罪及犯罪的从宽处理情节。

关于非法采砂罪的犯罪类型

在刑法上，犯罪的类型有以下四种：结果犯、行为犯、危险犯和情节犯，在这里笔者举几个例子做简要区分说明。

结果犯。不仅要求有犯罪行为，而且必须发生法定的犯罪结果。如故意杀人罪的成立要以发生他人死亡的犯罪结果为要件。行为犯。这类犯罪的既遂以行为是否实施完成为标志。如非法持有枪支罪必须实施非法持有枪支行为才能构成犯罪的既遂。危险犯。指行为人实施的危害行为造成法律规定的危险状态作为既遂标志的犯罪。如破坏交通工具罪、破坏交通设施罪，都是以行为人的破坏行为造成足以使火车、汽车等发生倾覆、毁坏危险才能成立，而不以造成实际的损害为标志。情节犯。情节犯是指以刑法分则中明确规定的“情节严重（ 情节恶劣）”作为基本犯既遂形态犯罪构成的定量因素的犯罪。如“侵犯通信自由罪”必须达到“情节严重”， “虐待罪”必须达到“情节恶劣”方可定罪量刑。

我们把这种以严重或者恶劣的情节作为犯罪构成必备要件的犯罪叫作情节犯。“非法采砂罪”属于情节犯的犯罪类型。此类犯罪的成立要满足以下两个条件：一是具有无证采砂的非法采砂行为，二是要满足“情节严重”或“情节非常严重”的情节判定。其中《解释》第四条第二款规定的采砂行为符合“严重影响河势稳定，危害防洪安全的”，也被视为“情节严重”情形，作为犯罪的定罪量刑要件。

對流域机构加强河道采砂管理工作的思考

一是加强宣传力度。之前由于国家立法方面的欠缺，行政处罚措施的强制力有限，此次《解释》的出台，是我国刑法规范首次针对河湖水域保护规定的刑事处罚措施，对严厉打击河道非法采砂、维护河道良好采砂秩序意义重大。流域机构要充分利用本地媒体的优势，积极开展全方位的宣传活动，迅速掀起“非法采砂入刑”的宣传高潮。

二是推进水政综合执法改革，加强执法队伍建设。目前流域机构部分单位的水政综合执法改革正在稳步推进，通过改革建立专职水政监察队伍，配备配齐专用执法车辆、船只及相关装备，进一步加大巡查力度，实行24小时监管，建立巡查台账，做到严格执法、规范执法，不断规范河道采砂工作。

三是加强部门联动，建立迅速协调配合预防的机制。“非法采砂入刑”后，涉及河务、水利、公安和交通运输等部门，在落实行政首长负责制的前提下，需要多家单位协同作战，建立信息沟通联席平台，才能对非法采砂进行全域化综合整治，彻底解决非法采砂问题。

四是严格执行河道采砂行政许可制度，规范河道采砂行政许可行为。河道采砂许可要严格按照《行政许可法》《水行政许可实施办法》的要求，规范采砂许可证审批、发放等行政行为，各单位不得超管理范围许可，河道采砂行政许可证按年度进行审批，实行一年一审一换证。

同时，根据《解释》的第十三条第二款和第十四条规定，流域管理机构要制定关于出具河道非法采砂砂石价值认定报告和危害防洪安全鉴定报告的具体制度与指导意见，更好应对非法采砂行为的处理，做好行政执法与刑事司法的良性衔接。