河南黄河依法防汛的里程碑

祖士保+成刚+钱定坤

2017年3月1日，《河南省黄河防汛条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着河南黄河防汛工作进入了法制化、规范化的新阶段。为使广大社会群众对《条例》有更全面的了解，3月18日，笔者邀请河南黄河河务局水政处、防办等部门专家对《条例》出台的背景、过程、重要意义、亮点特色和宣传贯彻落实等情况进行了全面解读。

一、《条例》出台背景

1998年国家颁布的《中华人民共和国防洪法》和2005年修订颁布的《中华人民共和国防汛条例》，为防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，保障人民生命财产安全和经济建设的顺利进行发挥了重要作用。为全面贯彻落实国家法律法规，结合河南黄河防汛工作的特殊性、复杂性和紧迫性，制定更具实用性和可操作性的地方性法规，对促进黄河长治久安和河南沿黄经济社会健康发展具有重要的意义。

由于河南黄河防汛任务繁重，河道形态复杂，在河南省黄河防汛管理方面，还有一些问题亟须加以规范：一是防汛责任尚不够明确、责任分工不够具体，各级各部门、各单位的协调组织不够科学完善，防汛组织、汛前准备、防汛抢险等重大问题的决策、指挥、调度需做出具体规定。二是河南省黄河滩区面积较大、人口众多，滩区现有的128万群众生命财产安全保障任务十分艰巨。一旦发生大洪水，迁移安置、转移救助、洪灾处置、医疗防疫、重建补偿等工作复杂繁重，防洪安全责任重大。三是滩地管理、湿地保护、水资源利用以及生态与环境安全等重大涉河问题需要妥善协调处理。四是随着河南省粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略的推进以及沿黄地区经济社会的快速发展，对黄河防汛安全提出了更高要求。为此，河南省人大代表和政协委员多次提出立法议案或者建议。

在此背景下，河南黄河河务局、河南省政府法制办、省人大农委、省人大法制委等部门和机构加快推进了河南省黄河防汛立法进程。

二、《条例》制定过程

河南黄河河务局于2004年启动《条例》立法相关准备工作。2013年年初，该局制定了“河南黄河河务局《条例》立法实施方案”，与省政府法制办联合召开了《条例》立法座谈会，明确了推进路径。

2014年6月，河南省政府法制办以省政府名义，就《条例》正式发文征求相关省直部门和省辖市县政府意见，并于8月份组织召开了《条例》修改工作会议，结合征求意见情况和河南黄河防汛实际，对《条例》进行系统的修改、完善。

2015年5月，河南省政府第五十八次常务会议审议通过《条例》后，并向省人大上报了《河南省人民政府关于提请审议〈河南省黄河防汛条例（草案）〉的议案》。河南省人大农委和法制委对此非常重视，分别成立初审小组，制定了初审工作计划，开展了相应的考察调研、征求意见等立法工作。

在多次修改和完善的基础上，2016年11月18日，《条例》经河南省十二届人大常委会第二十五次会议审议批准，并于2017年3月1日起施行。

三、《条例》制定、发布的重大意义

《河南省黄河防汛条例》的制定和发布，可以说是“十年磨一剑”，凝聚了全省上下方方面面的心血。《条例》的实施，将河南黄河防汛从行政措施上升到法律手段，使防汛工作真正做到有法可依，为依法治河管河提供了强有力的法律保障。《条例》的出台，是依法推进河南黄河防汛工作迈上新台阶的里程碑，是河南人民治黄史上的一件大事，具有十分重要的意义。

四、《条例》的亮点特色

《条例》7章，共有49条，分为总则、防汛组织、防汛准备、防汛抢险、善后工作、法律责任和附则。《条例》将以往黄河防汛工作的成熟经验、工作方法，以及近年黄委、河南省政府出台的行之有效的规范性文件精神上升至法律层面。同时，针对新近出现的重大问题进行法律规范，为全面规范和加强河南黄河防汛工作提供了重要的法治保障。《条例》相较于上位法和河南省内相关法规，更加体现了流域防汛的整体统一性和区域管理的特殊性，更加彰显了河南黄河防汛工作的特色。

一是既清晰界定了黄河防汛活动的适用范围，也强调了重要防洪工程的调度规程。《条例》第二条第一款规定，“本省境内黄河（包括黄河干流、沁河干流及其滩区、滞洪区和库区）的防汛活动，适用本条例”。同时，为了体现河南黄河防汛立法的完整性，该条第三款就黄河干支流重要水库的防汛提出了如下要求：“黄河干流上的三门峡与小浪底水库及黄河支流上的伊河陆浑水库、洛河故县水库、沁河河口村水库的防洪防凌调度，按照国家有关规定执行”。

二是突出了黄河防汛责任体系构架和防指成员单位分工合作规程，使地方行政首长负责制得到更加充分的贯彻落实。《条例》第七条、第八条明确了河南各级防汛指挥机构的组成以及各级防汛指揮机构的黄河防汛办事机构的设置和职责，并规定了防汛指挥机构成员单位及有关部门的黄河防汛职责，尤其突出了河务部门的协调地位，从而使各成员单位和有关部门职责更加明确，保证了相关单位和部门各司其职、各负其责的责任体系更加健全完整。

三是提出了黄河防汛费用多元化筹集及其使用、管理制度。《条例》第五条对《中华人民共和国防洪法》防汛费用承担的原则进行了明确，特别强调“有黄河防汛任务的县级以上人民政府应当根据国家和本省有关规定，安排必要的资金和劳务，用于黄河防汛队伍培训、演练、防汛物料筹集、防汛抢险等防汛活动”，规范了各级地方政府黄河防汛投入机制和使用方向。

四是强化了对黄河滩区开发利用的管理力度。《条例》第十四条、第十五条对滩区安全建设规划和黄河滩区规范利用进行了详细明确的规定，明确了“禁止向黄河滩区迁增常住人口，禁止将黄河滩区规划为城市建设用地、商业房地产开发用地和工厂、企业成片开发区”“禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，禁止围垦河道，禁止倾倒垃圾等废弃物”等禁止性行为和活动，并明确赋予防汛指挥机构对违章建筑物、构筑物的强行清除“代履行”权力。

五是对涉及抗洪抢险和应急工程实施的相关制约因素进行了规范。鉴于黄河河道大部分已被划为湿地、水源地、基本农田等各类保护区，在充分吸收区域涉河相关法律法规的规定的基础上，同时保障抗洪抢险和应急工程实施的需要，《条例》第三十九条规定“因抗洪抢险需要取土占地、砍伐林木的，可以先行实施，事后依法补办相关审批手续”，保障了应急抢险的需求。

六是明确了非防洪工程项目设施的防汛任务和管理规范。《条例》第二十三条对河道内非防洪工程设施建设项目的审批、建设标准、防汛任务、监管责任等重要环节进行规范，明确要求建设项目应当符合黄河防洪标准、制定度汛方案并落实防守责任、服从防汛指挥机构的监督检查，以及防汛指令。同时，针对河南境内黄河浮桥较多、无序采砂现象突出的问题，《条例》第三十一条和第三十二条分别规定了浮桥的建设、拆除、防守和采砂活动的相关规则。

七是加大了对失职渎职行为的行政问责和违法违纪事项的处罚力度。《条例》不但确认了涉河相关法律法规设立的相应处分、处罚规定，还特别在第四十八条对“各级人民政府、防汛指挥机构、黄河河务部门和主管部门及其工作人员” 失职渎职行为的问责进行了规定。同时也明确了管理相对人违法违纪的法律责任，实现了对各类主体责任追究的全覆盖。

五、《条例》的宣传贯彻落实

为了做好《条例》的宣传贯彻落实工作，河南省防汛抗旱指挥部以2017年1号文件印发了《条例》宣传贯彻落实意见。

意见提出，沿黄各级人民政府及其防指应统一部署《条例》的宣传贯彻工作，强化监督检查，确保《条例》贯彻落实。各相关部门根据其防汛职责分工，采取切实可行的措施，深入做好宣传贯彻。动员社会公众广泛参与，主动履行防汛责任义务，共同做好河南省黄河防汛工作。

意见强调，各级人民政府及其防指要充分认识《条例》宣传贯彻的重要性，切实加强组织领导，结合本地实际，认真组织，周密部署，解决《条例》实施过程中遇到的实际问题。把学习、宣传、贯彻《条例》作为一项重要工作列入议事日程，把实施《条例》作为一项长期工作抓紧抓好、抓出成效。各级人民政府及其防指要加强《条例》贯彻实施的督促检查，及时总结经验，促进《条例》的贯彻落实，提高《条例》宣传贯彻工作实效。