农村基层精准扶贫实践问题分析

徐加玉

[摘要]精准扶贫是我国扶贫工作进入新阶段后提出的新战略，它对扶贫工作针对性的强调，有利于提高减贫效率。然而，由于多种因素的干扰，基层精准扶贫实践常常与文本表达发生偏离。扶贫实践既受到地方文化、惯例等非正式制度的制约，也受到项目资源管理体制等正式制度的限制，产生“瞄不准”、管理形式化、扶贫措施与贫困户需求不匹配等问题。为提高扶贫的精准性和扶贫效率，应从非正式制度和正式制度两方面着手改进扶贫工作机制，缩小扶贫实践与制度文本之间的差距。

[关键词]精准扶贫；非正式制度；正式制度

一、问题的提出

改革开放以来，通过实施有组织有计划的开发式扶贫措施，我国减贫事业取得了举世瞩目的成就，超过六亿人口摆脱了贫困，到2014年底，贫困发生率已下降到7.2%，为联合国实现千年发展目标做出了巨大贡献。但是，随着经济发展的益贫性逐渐下降，包容性发展格局逐渐弱化，经济发展的涓滴效应对减贫的作用渐微。扶贫工作进入更加“难啃”的攻坚阶段，经济转型时期扶贫工作日益具有更加重要的战略性价值。鉴于十八届五中全会提出了全面建成小康社会目标和要求，要到2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到有效解决。因此，扶贫任务非常艰巨。近年来，为进一步推进扶贫工作，精准扶贫工作机制逐步建立和推广。精准扶贫就是运用专项扶贫政策，动员社会、市场、政府的力量和资源，实现对贫困人口的精确识别、动态管理、精准帮扶和精确考评，有效提高贫困人口收入，减少贫困人口数量。精准扶贫的主要内容为贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理，及扶贫效果的精准考核。其核心内容是“真扶贫、扶真贫”，实质是使扶贫资源更好地瞄准贫困人群。精准扶贫工作机制的提出，旨在消除以往大水漫灌式扶贫不能有效利用扶贫资源的弊端，即我国的扶贫开发长期存在贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强，扶贫资金和项目指向不准确等问题。精准扶贫即通过精确的识别、管理、帮扶和考核过程，识别出真正的贫困人口，对其进行针对性的帮扶，从而防止扶贫资源的浪费。然而，问题在于，精准扶贫工作机制能否贯彻到实践中去，实现扶贫过程的精准性？在当前扶贫工作中，存在着扶贫瞄准度不高、“扶贫致贫”、扶贫项目分配不均衡、扶贫项目目标和资金偏离现象严重等问题。除了制度上的问题，地方权力与利益关系会绑架各类扶贫项目使之偏离原来的目标指向，乡村平均主义思想和“以社区为基础的瞄准法”也会对扶贫工作产生若干干扰，导致若干偏离。那么，精准扶贫工作机制能否克服这些问题和困难，实现贫困人口的精准识别和精准脱贫？这需要深入到农村基层实践中进行详细考察。本文采用质性研究方法，对云南省某重点扶贫对象——邓镇进行了实地调查，通过无结构式访谈法和参与观察法收集了大量一手资料，获得了最直观的经验呈现。在阐述和认识脱离文本的实践经验基础上，本文从正式制度与非正式制度划分视角对问题及其成因进行了概括和总结。

二、邓镇精准扶贫实践

邓镇位于云南省西北部，地处横断山脉东缘，属于高山盆地地形，下辖12个村民委员会，59个自然村，76个村民小组，共7200多户，22000余人。境内有白、汉、傈僳、彝等4个民族，其中白族人口占90%以上。全镇总面积350多平方公里，总耕地面积31200多亩。境内四面环山，地势较为平坦，平均海拔2300-2600米，年平均气温约12%，有霜期210天，年均降雨量700毫米左右，适宜种植玉米、芸豆、水稻、烤烟、马铃薯等农作物和经济作物。由于地处深山，邓镇长期交通不便，近年来修筑了柏油路后对外交通才得以改善。本地的地形、气候和水土条件也不利于农作：一是旱季和雨季分明，一年的降水量大多分布在夏季，其他季节降水少，易遭遇干旱灾害；二是霜期长，热量不足，冬季阴冷干燥，草枯水冷，不利于放牧；三是土质不佳，作物产量低；四是田地以小块细碎的梯田为主，无法进行机械化作业，农业劳动只能依靠人力，限制了劳动生产率的提高。受限于不利自然条件，以及农业生产成本的日益提升，传统种植业的利润非常薄。每亩土地每年的净利润只有两三百元，有时甚至赔本。土地难以为农民提供良好的生活，因此青壮年农民大多选择外出打工，村庄中仅剩下“老、弱、病、残、幼”。就整体经济发展水平来看，本地区远落后于东部地区。据公开资料显示，邓镇2014年全镇农民人均纯收入只有约4960元，不及当年全国农民人均纯收入的一半。2014年底，邓镇开展农村扶贫对象建档立卡工作，共有建档立卡贫困户1290多户，贫困人口5100多人，贫困发生率约为24%。鉴于如此高的贫困率，邓镇被列为全省贫困乡镇，成为全省重点扶贫对象之一，其下辖的4个行政村也因较高的贫困发生率被列为全省重点贫困村，并驻有省级机关扶贫帮扶队伍。

（一）贫困人口识别

2014年起邓镇开展建档立卡工作，镇里召集村干部传达了政策文件精神，每个村庄的建档立卡工作由本村村干部主持。将贫困户精确识别出来的要求被重复强调，但是镇里并未制定统一的操作方法，贫困户如何产生似乎主要由村庄自己决定，即由村干部商议具体实施办法加以落实。以邓镇省级贫困村玉村为例，邓镇分配给玉村的建档立卡指标为246户，但申请建档的农户有300多户，出于本村低保户和五保户都属于村庄最贫困群体的考虑，村干部将低保户和五保户首先确定为建档立卡户，两者加总数约有200多户，余下仅30多个指标。玉村首先召开村民代表大会传达上级政策文件精神，并商议建档立卡户的名额分配方案以及建档立卡户的评选方法。由于该村由数个自然村组成，自上而下传递下来的事务和资源均需要再次析分，由每个自然村或村民小组决定指标的分配事宜，分管的村干部负责监督。村庄内部的指标分配過程与政府内部自上而下的指标确定方式类似，行政村获得乡镇分配的指标后再次对指标进行析分，进一步将指标分配给村民小组，玉村共有6个自然村、8个村民小组，除了人口较多的两个自然村被划分为2个村民小组外，其余4个自然村都属于一个村民小组，村民小组与自然村是高度重合的。析分的主要原则是，指标数量需要与各自然村的人口数量基本对称，自然村所获指标比例要与本自然村人口占全行政村人口比例相匹配。不过，实践中的具体操作未必如此精确，村干部也会考虑到各个自然村的贫困分布状况，可能会作些微调整。但是这一调整必须确保不会偏离人口比例原则太远，否则会引起“吃亏”自然村的不满。低保户指标、危房改造指标等也都是依据这个原则进行分配和操作的。当建档立卡指标分解到村民小组后，由村民小组长负责召集本组村民代表开会，依据申请人的家庭情况对申请人进行评估，评选本组的建档立卡户。各小组经代表会议推选出本组建档立卡户后，将结果上报给村委会，村委会统计各村民小组的数据形成村级报表，外贴至村委会办公地点的宣传栏上进行公布，日期为一周，村民无异议后即上报至镇政府。

建档立卡户的确定主要在村民小组这一级，村民小组长与村民代表开会讨论确定本小组内贫困户，因此，评选权主要掌握在村民小组长和村民代表的手中。通常村民代表对本组村民情况非常熟悉，评选出的农户基本上属于本组内经济条件最差的家庭。不过，也难以排除某些村民小组出于其他考虑而将某些不合格农户确定为建档立卡户的情况，因为已确定的建档立卡户中有些家庭拥有不少壮劳力，入选的合理性存在很大的疑问。

（二）建档立卡户管理

贫困户识别工作结束后，要做的工作是为贫困户“建档立卡”，将其纳入档案进行管理，例如，贫困户都会填写一张“精准脱贫帮扶措施到户登记表”，表中记录着贫困户的家庭人口、劳动力数量、耕地面积、收入来源、联系方式等基本情况，也记录家庭经济收入状况、致贫原因和对应帮扶措施等情况。加上过去实施过的入户问卷访问，文本档案对贫困户信息的记录和掌握应当说非常详尽。但是，即便如此，仍能发现一些形式化的迹象，一些数据缺乏可信性。例如，由于村干部特别是组干部文化水平普遍不高，难以胜任大量文字和数字填写工作，某些需要应用电脑和互联网的部分只能完全依靠大学生村官操作。为了省时省力，贫困户的信息录入主要由村干部根据自己对贫困户情况的了解进行估算。通过这种捷径计算出来的收入几乎都是非常规整的数字，如2600、2700等，脱贫后的收入数字登记也是如此，这种粗略的估算能够反映贫困户的大致状况，但显然无法反映贫困户准确的实际收入，估算收入与实际收入之间存在少则数百元多则上千元的误差。即使是各级政府派驻在村的驻村工作队也未能实现全部入户统计，大多数情况下，他们也要依靠村干部的推测与帮助。

再者，按照动态管理的政策要求，建档立卡后，建档立卡户的管理应当是动态的，已经脱贫的家庭应及时退出档案，陷入贫困的家庭应及时纳入档案实施帮扶。但在实践中仅能够发现脱贫的农户，而难以发现返贫的农户，即建档贫困户实际上是“只进不出”的。以玉村为例，2014年时建档立卡户为246户，2015年下降为227户，2016年继续下降为122户，每年都有一大批贫困户脱贫，但没有一个返贫案例。按照政府制定的脱贫时间表，玉村将于2016年脱贫，即贫困发生率必须降低到7%以下。但实际情况并没有那么乐观，许多已经脱贫的农户实际上并未有大的改观，脱贫后的收入只比过去增加了一两千元，而且不排除其中的某些水分，访谈中村干部承认，一些脱贫的农户与之前相比并没有大的不同，甚至在一些隋况下，可以认为有的脱贫案例更多地是一种数字变更，与实际经济状况缺乏联系。邓镇的四个重点贫困村都有相应的脱贫时间表，每一年需要脱贫的户数早已被规划好，脱贫脚步按照规划“顺利”行进，但是否真正实现了贫困户的脱贫仍存在疑问。

（三）贫困人口帮扶

贫困人口的识别只是第一步，最为关键的是帮助贫困人口脱贫。为落实精准帮扶政策精神，地方政府提出以发展产业脱贫一批、安居房建设脱贫一批、易地搬迁安置脱贫一批等“八个一批”扶贫措施对贫困户进行精准帮扶，原则上要求产业扶持、安居建设、基础设施、基本公共服务社会保障、能力素质提升、金融支持等6个方面必须到村到户。但是，实践中扶贫项目资源分配、扶贫措施入户和扶贫资金整合等方面都存在若干问题，影响了贫困人口的脱贫步伐。

1.扶贫项目资源分配

在扶贫项目资源分配方面，资源分配并不总是在各村之间公平分配，自上而下传递下来的项目和资金很多时候主要由镇政府进行分配，镇政府在决定将项目和资金分配给哪些村庄时会考虑多种因素，其中村庄与乡镇的关系如何以及是否有利于打造“亮点”和政绩等考虑起着较大的影响。乡镇倾向于将项目资源分配给稳定有序、村级领导班子有力的村庄，这样的村庄没有给乡镇政府增添过重大麻烦，村级班子成员坚强有力且积极配合乡镇工作，乡镇有意愿将项目资源分配给这些村庄，似乎带有“奖励”的意味。相反地，给乡镇造成过重大麻烦、村级领导班子不力的村庄往往难以得到项目资源，例如玉村下辖的某自然村曾因易地扶贫搬迁项目发生过群体性事件，自然村的村民暴力殴打了乡镇领导干部，玉村因此被基层政府列为“黑名单”，项目不予批准，政策优惠不予考虑，玉村因此成为全镇基础设施最差的村庄，也是贫困人口最多的村庄。另外，乡镇也倾向于将项目资源分配给易出政绩的村庄，例如，作为镇政府驻地的邓村经常享受到更多的政策优惠，以危房改造指标分配为例。邓村的贫困人口数量和贫困发生率远远低于其他村庄，但享受到的指标数量占到所有指标数量的一半，其他十多个行政村分享另一半指标，作为镇政府驻地，邓村的发展是一个可见的“亮点”，因此获得了扶贫资源的倾斜式照顾。

2.扶贫措施入户

在扶贫措施入户方面，“八个一批”包含了小额信贷、房居改善、产业扶持等多个方面，但帮扶实践与政策设想存在相当的张力，扶贫措施入户还存在若干阻碍。小额信贷政策实施过程并不那么顺利，本地村落社会对于借贷和负债持负面看法，谨慎的农民尽量避免借贷和负债。危房改造项目在实践中也发生了偏离，危房改造的最高补助标准是每户一万元，而在当地建造一座新房至少需要十多万元，最贫困的家庭即使获得一万元的补助也无法建起新房，因而危房改造指标大多分配给经济条件相对较好、拥有足够资金实力建造新房的农户，最贫困的农户反而无法享受这一政策。当地政府推行的产业扶贫政策也面临重重阻碍。产业扶贫项目追求新颖、规模和自我保护的特征与贫困户追求熟悉、穩定、低风险、小规模以及缺乏生产要素的事实产生了巨大张力，张力的后果是产业扶贫政策推进异常艰难，贫困户的反应消极。目前，到户的产业扶贫项目主要以种养业为主，种植业有药材、马铃薯、魔芋、苹果等项目，养殖业方面主要推动新品种肉牛、生猪、山羊和地方鸡的养殖。这些产业发展项目会给予参与的农户适当补贴，例如免费提供苹果树苗和一定数量肥料，以及给予养殖户一些补贴，目前一头牛的补贴是5000元，一只羊或猪的补贴是1000元，一只鸡的补贴是7元。鉴于过去有农户参与项目报名后又反悔退出，因此项目新要求参与农户需缴纳一定数量保证金，如一头牛的押金为2000元，一头猪或羊的押金是500元，新的规定是缴纳了押金之后才能申请养殖项目，许多贫困因拿不出押金而无法参与项目。许多种养殖项目在农户看来缺乏吸引力，农户非常担心产业项目中可能存在的市场风险，这一点已经为政府曾推动过的产业发展项目失败的结果所验证，贫困户缺乏资金、劳动力和新种养业所需要的新技术，因而面对产业发展项目信心不足，积极性和参与意愿很低。

3.扶贫资金整合

调研中乡镇干部反映，目前的扶贫项目和扶贫资金运作体制过于分散，在推动整乡推进和整村推进等重大工程项目时明显感受到条块关系的掣肘。自上而下以条条方式下拨的项目资金时间往往超出基层政府的控制，进而影响到项目进度。以邓镇某移民扶贫搬迁工程为例，异地搬迁是一项涉及发改委、住建、国土等多部门的综合工程，需要融合多部门的资金以及各部门之间的相互协调和配合，但是项目实践中，各部门愿意承担的责任有限，涉及某一部门的项目和资金由该部门负责实施、划拨和考核，项目如何投入、如何实施等，各部门拥有决定权，因此无法做到协调一致，经常发生某一部门工程完工后，另一部门项目却未跟上的情况。为加快脱贫脚步，邓镇正在实施整乡推进工程，预计需要1.6亿元资金，其中省扶贫办拨付的专项扶贫资金2000万元，县级财政投入100万元，还有1亿多元的资金属于自上而下通过条条下达的行业扶贫资金，这些资金需要向上级职能部门进行申请，并与专项扶贫资金一起加以统筹和整合，即“打包”项目和资金。但是目前基层政府仍没有足够的整合能力，“四到县”以后，县级政府拥有了部分整合能力，但是乡镇一级则几乎没有整合能力。各部门依照自身的管理规则落实本部门的项目，相互之间联系较少，由此导致农村建设呈现出“这搞一点，那搞一点”状态，制約了扶贫资源的使用效率。当前扶贫工作俨然成为基层政府最重要的中心工作，但是县扶贫办缺乏协调和整合其他部门的权力，面临压力大、动员力小的窘境。乡镇也承担着脱贫的巨大压力，同样缺乏整合能力，以及因地制宜调整扶贫政策的能力。

扶贫政策规定“过死”为乡镇政府开展扶贫工作造成了巨大困难。目前，扶贫项目的用途范围和扶贫资金的具体使用方案都有严格规定，县乡都不能自由变更，许多规定相当细节化，以养殖产业发展为例，项目规定只允许发展牛、羊、猪、鸡养殖业，规定了资金在四种牲畜间分配的比例，规定了每一种牲畜的数量目标、押金数额、补贴数额等。“四到县”改革后，县级政府的自主权有所扩大，但仍非常有限，过去没有选择，项目如何规定就要如何落实，如今具有一定的自由裁量权，但是仍属于做“选择题”，县级政府能够灵活处理的空间并不是很大。现在基层政府可以更改资金分配比例，调整具体数字，但是不能超过既定的范围。专项资金用途被限制在水、电、路、气、产业、环境等十数个类别之中，不能自由变更或跃出，基层政府只能在此范围内申请和实施项目，即使有好的想法也不能跃出资金管理条例范围。在强大的审计和问责压力下，专项项目资金管理条例是乡镇政府工作的“灵魂”，省、市级政府会严格按照资金使用是否符合规定这一原则进行考核和审计，对于基层政府来说，资金使用符合规定是第一位的，项目政策规定是否符合地方实际、资金使用是否有效益则被放到第二位，实际上，这也极大影响了脱贫效果，一旦项目政策与实际情况不符就会遭遇极大的阻力。

三、实践与文本表达的分离

根据中央《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号文件）的阐述，精准扶贫主要指对贫困村和贫困户进行精准识别、精准管理、精准帮扶和精准考核，扶贫资源须精准到村到户，以此引导扶贫资源优化配置，提高扶贫资源使用效率，以及构建扶贫工作的长效机制。精准扶贫的核心概念是精准识别、精准管理、精准帮扶和精准考核。精准识别意即在有限规模条件下，将最贫困、最需要扶持的人识别出来；精准管理指运用信息化、动态化手段管理贫困户和贫困村；精准帮扶则要求充分考虑贫困村和贫困户的实际致贫原因，在此基础上制定针对性的帮扶措施；精准考核则采用量化和细化扶贫内容与指标的形式，对相关部门和干部进行考核，以改变过去扶贫领域考核的形式化问题。但是，精准扶贫的政策理念往往因在农村基层扶贫实践中受到各种干扰而发生相当大的偏离。农村反贫困实践面临着“表达与实践相背离”的困境，扶贫制度的实际运作常常会在实践中偏离预先设定的目标，而且经常陷入制度和程序设计越周密，实践中偏离幅度越大的怪圈。

邓镇的精准扶贫实践与精准扶贫文本表达之间存在若干偏离。受到各种因素的阻碍和干扰，扶贫实践在贫困人口识别、贫困人口管理以及贫困人口针对性帮扶上都存在或大或小的偏离。在贫困人口识别方面，乡镇将建档立卡指标分配给行政村后，行政村再次对指标进行了析分，指标析分的主要原则是：指标数量须与自然村的人口数量相对应，自然村能够获得多少指标很大程度上取决于该自然村人口在行政村总人口中的比例。由于各自然村经济情况存在差异，以人口和户数为主要分配标准存在一定的误差，可能导致部分贫困户漏出或部分非贫困户入选。当贫困指标分配到自然村，即村民小组后，建档立卡户由小组长和为数不多的本组村民代表共同商议产生，在此过程中可能发生“精英俘获”现象，某些建档立卡指标可能会被分配给精英的亲友，导致非贫困户入选。在贫困人口管理方面，虽然信息化管理建设良好，贫困村与贫困户的基本资料、帮扶情况已被纳入统一的扶贫信息系统进行专门管理，但是动态管理仍具有某些形式化迹象和特征，在贫困户年人均收入等关键数字资料上存在缺乏严谨性的“估算”行为，建档立卡户“只出不进”不符合常识经验，部分已经脱贫的农户在经济条件改善上尚存在疑问，许多脱贫农户实际经济状况并无根本改善，收入增加幅度和可持续性都存在疑问。在扶贫项目资源分配方面，就乡镇范围来说，扶贫资源分配并不总是在各行政村之间公平分配，资源分配既受到乡村关系的影响，也受到基层政府政绩逻辑的影响。通过科层体制自上而下传递下来的项目和资金相对于广大乡村社会需要来说仍非常稀缺，行政村之间往往存在竞争关系，而乡镇政府常常利用项目资源来吸引、利用和控制村庄，稳定有序、配合乡镇工作的村庄相比曾给乡镇带来过“麻烦”的村庄能够获得更多的扶贫资源，被重点关注的“亮点村”也能够比其他村庄获得更多的扶贫资源。另外，当前体制下项目资金的拨付、使用和考核仍具有明显的碎片化特征，各职能部门分别负责本部门项目的发包和考核，各职能部门之间缺乏沟通和协调，乡镇政府和县级扶贫部门感受到更多的压力，扶贫已经成为当前的中心工作，脱贫成效是重点考核指标，然而，他们都缺乏协调和整合各部门扶贫资源及扶贫行动的能力，无法调动其他部门协同运作，面临责任与权限同能力不相匹配的窘境。项目和资金管理过于详细、乡镇政府的权限过小也产生了突出问题，乡镇政府在项目体制中仅扮演“落实者”的角色，缺乏话语权，由上级政府制定的项目政策往往由于缺乏对基层状况的了解而与地方实际情况、实际需求不相匹配，导致扶贫项目的实际效果大打折扣。乡镇政府最了解基层情况，但是最缺乏自主性和灵活性，在强大的审计和问责压力下，在缺乏有效信息反馈与政策修正体制情况下，乡镇政府只能按照既定政策规定行事，无法根据实际情况作适当修正。正是在这个意义上，扶贫实践陷入了制度文本规定越周密，与实际情况差异越大，项目实施效果越不理想的怪圈之中。

四、正式制度与非正式制度

精准扶贫战略理念在实践中发生偏离、遇到困难和阻碍，呈现出实践与文本表達相偏离的形态。偏离现象的产生与制度运行密切相关。不同学派的学者对制度的界定和表述有所差异，但对制度本质内涵的把握大同小异，制度是社会运行所遵循的规则，是人类有意或无意设计出来用于约束人们之间相互作用的各种规则。著名制度经济学家道格拉斯·诺思在其经典著作《制度、制度变迁与经济绩效》中将制度区分为正式制度与非正式制度，正式制度即约束人们行为关系的有意识的契约安排，是人们有意识创设的行为规则，如法律、契约等；非正式制度则是指从未被人们有意识地设计过的规则，是人们在长期交往中无意识形成的行为规则，包括价值信念、道德观念、风俗习惯、意识形态、地方惯例等。两者间的主要区别是有无界限明确的组织来制定和监督规范的实施。在分析扶贫实践产生的偏离问题时，正式制度和非正式制度的划分具有重要的启发意义。就正式制度来说，精准扶贫理念因受到现行扶贫治理体制的掣肘而在精准管理、精准帮扶等方面存在实践性的困难。现行扶贫治理体制至少存在以下两个问题：一是权力与责任配置不均衡，扶贫资源传递呈现出碎片化特征，扶贫部门不能有效协调整合其他部门的相关项目和资金，基层乡镇政府承担巨大的脱贫压力，但是缺乏相应的资源和权力给予保障；二是体制内缺乏基层信息有效上传机制，作为最了解基层状况的乡镇政府缺乏将信息有效上达的稳定的制度化渠道，也缺乏灵活处置的权限，脱离地方实际的扶贫政策若得不到及时纠正必然因无法获得贫困群体的支持与配合而遭遇重重阻力。

除了正式制度，人们的思维和行动也会受到非正式制度的巨大影响。相比较而言，“人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”。非正式制度往往与某种文化、价值观、地方性知识等相联系。在乡村社会场域中，具有地方性色彩的非正式制度可能会与国家政策理念产生某些紧张或冲突。乡村社会在资源分配上存在自己的规则，这些规则具有当地文化价值形态、地方现实条件等方面的依据，如自然村均衡分配扶贫资源原则、懒人不应受到扶持观念、借贷与负债是不良现象的观念等。实际上任何国家政策进入乡村社会后都面临着非正式制度的挑战，非正式制度对人们的影响作用巨大而深刻，难以在短时期内加以改变。一昧地否定和打压乡村非正式制度可能会带来反效果，如何利用和改造乡村非正式制度，使之成为脱贫攻坚的助力而非阻力是一项值得研究的课题。

五、结论与建议

精准扶贫工作机制是应对新时期扶贫形势而提出的扶贫战略，力图对过往“大水漫灌”式的扶贫思路进行反思，更加精准地识别出贫困人口，对贫困人口进行针对性帮扶，并在贫困人口管理和脱贫考核上提高精准性，藉此提高扶贫效率，加快脱贫步伐。不过，当前精准扶贫的文本表达主要呈现为一种理念或政策精神，用于指导全国的扶贫工作，缺乏具体可操作的程序、步骤和方法，如何实现精准扶贫仍须依靠地方进行创造性地实践。扶贫实践是一个复杂的过程，既会受到地方文化、惯例等乡村社会中非正式制度的影响或干扰，也会受到项目管理体制、扶贫治理体制等正式制度的制约。因此，扶贫实践中依然再生产着“瞄准”问题、管理形式化问题、帮扶措施与贫困户需求不匹配等问题。为提高扶贫的精准性，提高扶贫效率，应从非正式制度和正式制度两方面着手改进扶贫工作机制，缩小扶贫实践与制度文本之间的差距。乡村社会中的非正式制度在乡村社会生活中发挥着巨大作用，根系于地方文化网络之中，具有地方正当性，一味压制和破坏可能会引发反效果，因此需要在精准扶贫理念与地方非正式制度之间寻找平衡。某些非常不利于扶贫工作开展的非正式制度是可以通过温和、巧妙的方法加以引导和改变的，如懒人不应受助观念、负债可耻观念等。正式制度中的干扰和阻碍因素，可以通过对正式制度的改革来减轻或消除。当前的扶贫项目资源缺乏整合，扶贫部门缺乏协调其他部门协同开展扶贫工作的能力，基层乡镇政府最熟悉地方实际状况但最缺乏灵活处理的权限和信息上传机制。因此，应建立扶贫项目和资源的有效整合机制，强化县级政府的资源整合能力，在加强监督的前提下赋予基层政府更大的灵活处置权限，并建立体制内和体制外的信息传递与反馈机制，收集贫困群体和乡镇政府的意见与建议，以便扶贫政策和项目根据实际需要及时做出调整。

[责任编辑 刘传磊]