贫困治理转型与“治理型贫困”的兴起

许汉泽

[摘要]中国的贫困治理经历了“发展式扶贫阶段”“开发式扶贫阶段”和“综合性治理阶段”三次转型，每个阶段展现出来的贫困特征与国家的治理手段各异。在进入综合性治理阶段之后，政府的干预性逐渐加强，其治理手段也愈发精细化和技术化，但是却遭遇了由这些治理行为本身所引发的“瞄准偏离”、“精英俘获”、“扶贫致贫”、“门槛效应”等一系列“治理型贫困”的困境。化解“治理型贫困”的困境，应该减少过度干预、调整识别方法、进行基层赋权以及尊重地方知识等。

[关键词]贫困治理；治理转型；治理型贫困

一、引言

改革開放以来中国在减贫领域取得了巨大成就。相关数据显示，伴随着经济的快速增长以及政府扶贫开发工作的深入开展，中国贫困人口数量大幅减少。按照中国的扶贫标准，我国贫困人口在1978-2010年累计减少2.5亿，按照国际扶贫标准，我国贫困人口累计共减少6.6亿，全球贫困人口数量减少的93.3%来自于中国的贡献。其中仅2014年一年，中国农村贫困人口就减少了1232万之多。但是，当前我国扶贫治理工作却面临着扶贫投资边际效应递减、扶贫治理体系架空悬浮、农村贫困地区内部分化加剧、扶贫效果缺乏评估与监督、生态环境承载压力增大等诸多困境。甚至有学者认为，过去10多年中我国社会中贫困群体与富裕群体之间的福利差距不是收敛，而是呈平行移动和放大的趋势，并使贫困人口陷入了“结构性的贫困陷阱”。从政府治理层面来讲，我们需要对贫困治理本身进行反思：我国扶贫治理困境的表现及机制是什么？贫困治理在不同历史时期又有什么差异？为什么会出现越扶越贫的现象？本文首先梳理改革开放以来中国贫困治理的三次转型，并提出了“治理型贫困”的概念与分析框架，结合笔者在滇南南县的调研情况阐述其产生与运作机制，最后提出政策建议。

二、贫困治理转型与贫困治理困境的出现

（一）贫困治理的三次转型

从历史上来看，上个世纪80年代以来中国农村的贫困治理主要经历了三个时期：制度变革下经济快速增长的“发展式扶贫阶段”（1978-1985），政府主导下大规模的农村“开发式扶贫阶段”（1986-2000），开发式扶贫与多项惠农减贫政策并举的“综合性扶贫治理阶段”（2000以后）。其中每个阶段的贫困特征、扶贫治理手段及代表性政策各不相同。

1978-1985年的“发展式扶贫阶段”，主要依靠体制改革后经济快速增长促进贫困人口的迅速减少。首先政府调整经济结构，确立了优先发展消费品工业的经济发展战略。在农业方面建立起家庭联产承包责任制，改革购销体制和农村商品流动体制，提高了农产品价格，大力推动乡镇企业发展。在这个阶段国家还没有专门针对农村贫困制定大规模扶贫计划，扶贫治理和经济发展治理高度重合。该阶段，中国农村贫困人口平均每年减少1786万人，没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿，占农村人口比例由1978年的30%左右下降到1985年的15%。

在1986-2000年的“开发式扶贫阶段”，中国政府从1986年开始进行大规模、全方位的扶贫开发。此前的扶贫政策可以认为是救济式扶贫，以发放救济金，解决贫困人口基本生存问题为主，不具有可持续性。而之后的开发式扶贫则是在政府的支持之下，利用贫困地区现有的资源进行开发性生产建设，形成独立的生产和发展能力，依靠地区自身资源来解决脱贫和发展问题。这个阶段的标志性事件是1986年国家成立专设扶贫机构——国务院扶贫开发领导小组，相关省、市、县级政府也成立了相应的组织机构，扶贫开发工作被正式纳入到国家正式体制中，此后各种专项扶贫资金与扶贫项目开始源源不断地输入向贫困地区。

2000年以后中国的贫困治理进入“综合性治理阶段”。在经历30多年的经济发展和20多年的农村扶贫开发之后，我国农村的贫困问题已经从原来经济普遍落后的生存性贫困转化成为以相对资产和福利剥夺为主要特点的相对贫困。农业增长减贫空间的减小、致贫原因的多样化以及开发式扶贫主体缺失等情况，更需要多部门协调参与以及政府转移支付的支持，为了确保扶贫资源分配以及使用的公平性，瞄准的要求也越来越高，瞄准单位由过去的贫困县缩小到贫困村，并大范围开展“整村推进”等综合性贫困治理项目。在这个阶段，政府在继续坚持开发式扶贫的同时，出台了多项惠农亲贫政策，形成了多部门、多政策共同参与综合治理的“大扶贫”格局。

（二）贫困治理困境的凸显

从国家治理角度来看，扶贫进入综合性治理阶段以后，贫困治理的手段也越来越技术化、精细化。但从基层扶贫实践来看，我国农村扶贫工作仍然面临着巨大挑战。以扶贫项目瞄准为例，国家统计局数据显示，在2009年的项目村和项目户中，当年希望得到的扶贫项目与2010年本村实施的项目保持一致的村只占项目村的5.7%，说明项目安排与项目需求有较大差距。荀丽丽研究发现，内蒙古某地政府主导移民搬迁项目由于忽视地方知识与农民需求而成为失败的实验。马良灿在贵州调研发现，政府在当地推广的大棚蔬菜种植项目、畜牧养殖项目等都遭遇失败。

可以说，贫困已经由社会、经济、文化等单一层面的问题，逐渐转化成为一种综合性的治理难题，贫困治理面临的已经不只是能否精确瞄准以及基层政府之间的资源竞争，而是愈发技术化与精细化的治理方式所带来的治理困境以及对于国家干预方式本身的反思。

三、“治理型贫困”及其产生的机制分析

（一）“治理型贫困”的产生背景与具体表现

治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，本意是控制、引导和操作。目前全球政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance）。十八届三中全会首次明确提出要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，这标志着我国政府在治理结构、功能方面正发生重大转型。从某种程度上来说治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的不足，但是治理并不是万能的，它也内在地存在着诸多缺陷，它并不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多资源进行有效配置。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。因为随着社会结构日益复杂，不可能实现对治理对象的总体性控制和完全准确的预测，所以并不是所有的治理都可以达到“善治”（good governance）的目标，治理行为背后也隐藏着很大的失败风险。“治理型贫困”就是治理失效在扶贫领域的突出表现。我们认为“治理型贫困”有以下两层含义：第一，从宏观层面来讲，指的是目前经济持续增长对减贫的涓滴效应逐渐减弱的情况下，扶贫工作面临着治理困境；第二，从微观角度来看，是指随着政府治理功能的转型，国家的扶贫政策与手段也越来越精细化和技术化，但国家的干预行为也产生了很多意料之外的后果，即治理行为本身所造成的治理困境，本文主要从微观角度对后者展开分析与讨论。

国家的大量转移支付和扶贫项目，虽然在很大程度上降低了贫困地区的贫困发生率，促进了当地的迅速发展。但是，国家巨额财政资源投入在扶贫实践中并未达到预期效果，扶贫治理的实践与国家政策的表达发生了偏离，导致了大量“治理型贫困”现象的发生。从历史上来看，“治理型贫困”的产生有着特定背景，在经历了1990年代市场化改革以及新世纪的行政科层化改革之后，我国的治理结构已经从双轨二元社会治理结构转向了技术化的治理结构。技术治理表现在扶贫领域就是诸如整村推进、精准扶贫、定点扶贫、联村包片等一系列精细化扶贫手段的使用与推行。技术化治理带来了效率的提高，但是也产生了风险。“治理型贫困”主要是由于政府干预或治理结构本身原因，直接或间接导致扶贫工作“内卷化”、农民致贫的困境，其具体表现为瞄准偏离、资源流失、精英俘获、扶贫返贫、门槛效应、社会不平等加剧等等。

笔者与所在团队成员曾于2015年3月、8月在滇南南县进行了40天驻村调研，深入访谈了当地扶贫办的工作人员、乡村干部以及贫困户等各个不同群体，力求全面了解当地的贫困治理情况。南县位于云南省南部，是国家级贫困县，现有贫困乡3个，贫困行政村20个，建档立卡总数为6729户，25782人，贫困发生率为13.25%。南县自然资源丰富，平均每户有土地七八十亩，气候条件较好，全年都可耕种。在生计方面，当地农民主要以种植橡胶、香蕉、砂仁等经济作物为主，少有外出务工者。笔者认为，南县的贫困并非因为资源匮乏自然条件恶劣而形成的经济型贫困，近些年来治理行为本身却导致了越来越多“治理型贫困”的发生，很多扶贫政策和项目往往到了基层难以推行甚至产生相反的结果。下文笔者将结合在南县的实地调研情况，深入分析导致了“治理型贫困”发生的机制原因。

（二）“治理型贫困”的产生机制

1.贫困识别的悖论：难以找出贫困人口

中央最早于2014年初就明确提出实施精准扶贫战略，精准扶贫是区别对待不同贫困区域与不同贫困户，改变以往“撒胡椒面”式的扶贫工作方式，集中力量运用合规有效程序对扶贫对象实施精准识别、精确帮扶、精确管理的贫困治理方法。从理论上来讲，精准识别出贫困人口是精准扶贫战略的首要任务。但在实际工作中却遭遇到了难于确定和识别出谁是真正贫困人口的问题。从贫困人口识别的实际情况来看，贫困人口规模和数量并不是采用逐户普查方法得来，而是由统计部门抽样之后自上而下测算并逐步分解而得。市、县一级的贫困人口规模由国家统计局调查总队根据当地人口数和低收入人口发生率测算而得；乡镇、村一级的贫困人口规模则根据本地的贫困发生率并结合农村居民年末户籍人口数计算得出，以此进行贫困指标的分配。

由于贫困户的指标是政府自上而下分配而来，名额有限。到了村庄层面就面临难以分配的困境。在村庄内部最容易确定的是最贫困和最富裕的那几个农户。但是村庄内部是熟人社会，对于处于中间部分的農户，因为收入差距不大，如果分配给A户，B户有意见，如果分配给B户，A户就有意见，在这种情况下很容易出现矛盾和纠纷。调研发现，村干部对此采取的策略是，首先将村内最贫困的确定为贫困户，剩下的名额或者进行轮流，或者分配给亲戚朋友，贫困户的确定最终成了“轮流分配”和“差序分配”。在贫困识别中难以确定贫困户，主要在于自上而下制造出来的贫困指标遭遇了乡村熟人社会的逻辑。

2.“抓两头”：“示范村”和“薄弱村”的扶贫实践

以南县为例，自上而下的扶贫项目众多，仅专项扶贫资金就有1500万。其中包括4个整村推进、产业扶贫、安居工程、革命老区、贴息贷款以及互助资金等。但是并不是所有的贫困村都有同等机会获取相应的项目和资源。政府在开展扶贫工作时存在一个“抓两头”的行动逻辑。即在资源有限的情况下倾向于把资源分配给“示范村”和“薄弱村”。当地扶贫办工作人员说：“我们专项扶贫资金每年只有1500万，但是省级贫困村就有20多个，只能把项目分给最好的和最差的村庄，要是平均下来每个村不到70多万，根本不够分”。

“示范村”和“薄弱村”分别代表了发展条件相对较好和较差两种状态的村庄。“示范村”之所以能够获取资源主要是因为基础较好，有能力进行项目的前期投入，可以快速、较快的完成项目任务。“示范”作为一种具有中国特色的国家治理机制，也是国家对社会进行改造的有效手法。基层政府希望集中资源打造“示范村”，在日常工作中“树立典型”，更好地带动其他村庄发展。“薄弱村”就是最贫困的村庄，在资源项目有限的情况下，政府也会照顾最薄弱、贫困的村庄，保证他们生活的基本需求以及最基本的公共基础设施建设。扶贫资源大致可以分为两类，一类是非竞争性的，一类是竞争性的。竞争性的扶贫资源主要是一些要求有配套或者门槛的资源。“示范村”在资源竞争中具备优势，会获取这些竞争性的资源，而“薄弱村”得到的则是那些非竞争性的项目资源。“抓两头”的行动逻辑造成了许多处于中间水平的贫困村被忽视，进一步加剧了村庄之间的分化与不平等。

3.产业扶贫：国家主导型产业的困境

在政策设计层面来看，产业扶贫就是围绕某种资源、产品或服务，建立一套完整的市场化的经营方式、组织形式及生产链条，实现扶贫方式从“输血”向“造血”的转变，提高贫困地区竞争力，使贫困群体逐渐摆脱贫困的治理方式。但是，政策设计尤其具体产业的选择，容易与贫困地区实际情况相脱离。

调研发现，当地的一些产业扶贫项目难以达到预期效果，甚至有些产业项目不受农民欢迎，以失败告终。这主要有以下四个方面原因：第一，政府推广的产业项目是基于一般的市场规律，没有过多考虑当地的实际情况与地方性知识。比如在南县N镇推行的普洱茶项目，由于当地海拔较高，茶叶质量和产量低，并没有达到预期效益。第二，打造一个品牌和产业需要一定时间，一两年之内很难见效，以当地橡胶种植为例，橡胶树一般种植七八年才能有收益。但政府推行的产业都是短平快项目，希望一两年之内就能使农民脱贫致富。产业发展的长期性与政府项目的短期性产生了矛盾，影响产业的选择与打造。第三，在打造产业时往往容易选择“公司+农户”以及“合作社”模式。但是在这种组织模式之下，中小农户容易遭到排斥，农民沦为农业资本以及大户的雇佣者，产业发展带来的收益大多被资本所获取，贫困农户没有因此更多地享受到产业发展带来的好处。第四，新产业的发展往往会给贫困户带来较大的机会成本，以南县推广冬瓜猪养殖为例，贫困户在猪舍修建以及种猪方面可获得补贴，但是养猪属于劳动密集型的产业，贫困农户选择养猪后只能呆在家里，从而失去了外出打工的收益。