特定问题调查的本原回归

周建军

特定问题调查是人大监督“武器库”中的“重武器”。以往，一些地方把特定问题调查看得过于严厉，害怕组织特定问题调查会影响人大同“一府两院”的关系，是故这项职权鲜有启动甚至提及。随着全面推进依法治国征程的号角吹响，人大监督的影响力和实效性一步步增强，如今，询问渐成常态，质询开始发力，特定问题调查也在地方得以激活，受到社会各界甚至是全国人大的关注。2016年6月，江西省人大常委会成立食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会，依法对全省食品生产加工小作坊和食品摊贩存在的问题进行调查，这是省级人大常委会首次依法行使特定问题调查权。纵观此次特定问题调查全过程，江西省人大常委会的首次试水，其意义并不仅限于它是省级人大层面的“破冰”之举，更重要的是其正本澄源、可资借鉴的样本意义。

关于特定问题调查的启动事由，监督法明确规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。食品安全问题中央重视、百姓关切，无疑属于重大民生问题。2016年初，江西省人大常委会将《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》列入本年度立法计划，4月份开始，又要配合全国人大的食品安全法执法检查。无论是立法还是执法检查，都必须把食品生产加工小作坊和食品摊贩的相关情况搞清楚。而食品生产加工小作坊和食品摊贩数据难统计，情况难理清，政府监管部门多头交叉，非人大一个专门委员会或一次专题调研就可以把情况摸清楚。只有开展特定问题调查，才能摸清事实，准确把脉，为常委会进行科学立法、作出决定决议提供事实依据。需要指出的是，江西省人大常委会开展此次特定问题调查，绝非全省食品安全领域存在很大问题，也绝非食品安全监管出了大问题。事实上，在2015年全国食品药品安全工作考核中，江西等次为“优”。此次特定问题调查本质是人大常委会监督职能的一次超常规、高规格行使，其目的不是出了事后查找原因，追究责任，而是对政府监管行为开展工作监督，同时开展立法调研，客观全面地把握立法中的重点难点问题，为立法决策提供参考依据。

特定问题调查是国家权力机关行使监督权的一种非常措施和刚性手段，属于国家权力机关行使监督权的最高层次，因此，组织特定问题调查委员会（以下简称“特调委”）要慎之又慎，严格把握。江西省人大常委会在组织特调委时，严格按照监督法的相关规定进行。2016年6月初，江西省人大常委会会议听取和审议了主任会议提交的《关于成立食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会的议案》，作出了相关决定。特调委组成人员47人，主任委员由省人大常委会主持日常工作的副主任亲自担任，其他副主任、秘书长担任特调委副主任委员。这种配置在省人大常委会的监督工作中是空前的，与特定问题调查的最高监督层级相适，为调查工作的顺利有效开展奠定了扎实的组织基础。7月至8月中旬，特调委组织6个调查小组奔赴11个设区市，开展实地调查。除听取汇报、实地查看、查阅资料等人大调研使用的常规手段外，特调委的调查又有基于“特别”二字体现出的诸多不同之处。如所有调查人员在调查过程中均被要求佩带特定问题调查证，做到持证调查；明察与暗访同时进行，并委托第三方检测机构进行检测，确保检测结果的公正性；掌握调查主导权，要求省政府相关部门密切配合，各部门主动派员参加调查活动，积极回应特调委的相关咨询询问，特定问题调查的权威性和强制性得到彰显。8月下旬，特调委召开《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》专家论证会，将调查收集的意见建议纳入立法条例。12月1日，江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》，至此，江西省人大常委会的此次特定问题调查成果在立法过程中得到充分运用。

过去，有关法律没有明确规定遇到什么问题可以组织特定问题的调查，因此，一般都认为是发生了重要的不好的事件，人民群众的意见很大，才可以就此问题组织特定问题调查。江西省人大常委會的此次实践激活了监督法第三十九条之规定，此次特定问题调查的启动就是为了摸清食品生产加工小作坊和食品摊贩行业信息和监管信息，作出相关决定、决议。因此，特调委只负责调查取证，不直接处理调查中发现的具体问题，不代替监管部门追究责任，当地监管部门也不以本次调查中发现的问题作为对某个特定对象的处罚依据。特定问题调查的法律后果也明确，就是特调委向人大常委会提交调查报告，常委会根据报告，可以作出相应的决议、决定。9月中旬，江西省人大常委会会议听取和审议了特调会的调查报告，作出了关于加强食品生产加工小作坊小餐饮小食杂店和食品摊贩监管工作的决议。由是观之，江西省人大常委会此次开展特定问题调查，是一次“认为必要的”适时启动，是一次不得不“出场”时的果断“出场”，其目的就是为人大常委会决定重大事项提供事实依据，并不导致责任追究。这一有益实践改变了以往人们对特定问题调查的追责误解，回归到监督法对特定问题调查的本原定位。

（作者单位：江苏省南通市港闸区人大常委会研究室）