生态文明视野下的人大环保监督初探

印晓慧

一、问题的提出

21世纪是生态文明的世纪，如何在发展经济的同时保护好环境和节约自然资源是各国、各地政府共同面对的课题。尤其是当下中国，正面临着环境污染、资源短缺、生态系统遭到严重破坏等问题的严峻挑战。中国的经济社会已经初步实现了现代化，但生态文明建设仍处于起步阶段。由于环境污染的不可逆性和生态修复所耗费的巨大成本，生态环境问题已成为制约我国后续发展的一大障碍。在此形势下，2012年中国共产党作出了要“大力推进生态文明建设”的战略决策；2015年1月1日，被称为“史上最严”的中华人民共和国环境保护法正式实施；同年10月，生态文明建设第一次被写入国家五年规划。可见，在国家层面，生态文明建设已经成为我国下一阶段最重大的战略选择之一。仅2015～2016两年内，我国就相继出台了《生态文明体制改革总体方案》、新版《国家危廢名录》《垃圾强制分类制度方案》以及关于大气、水、土壤污染防治等近10部环保相关政策、法律、法规和标准，有关部门规章和地方性法规更有数十部之多，还有更多环保法律法规被纳入立法规划。

然而，无论是政策引导，还是法律规制，都离不开监督。近年来，在全国人大的示范引领下，人大监督也越来越受到地方各级政府和人民的高度重视。根据我国宪法和法律，各级人大及其常委会既是权力机关，又拥有对同级行政、审判和检察机关进行监督的职权[1]。人大的监督权是其最根本、最核心和运用最广泛的职权，直接关系人大工作的顺利开展。可以说，人大监督既是一种权利，也是一种义务，其实质是对权力的制约。

二、人大环保监督的对象、内容和特点

（一）人大环保监督的对象。根据我国宪法和法律规定，各级人大及其常委会监督的对象一是同级人民政府及其组成部门、人民法院、人民检察院（简称“一府两院”），二是由人大选举或者由人大常委会任命的领导干部，包括政府正副职领导人员及其各组成部门正职领导人员，法院、检察院主要领导干部等。此外，县级以上人大常委会也须接受本级人大的监督。据此，各级人大及其常委会环保监督的对象既包括跟环保工作有关的本级行政机关、法院和检察院，也包括上述机构的主要领导干部。可见，人大监督的权威性高，且覆盖面广，既包括机构也包括人员。充分用好人大监督权，对我国生态文明建设具有重要意义。

（二）人大环保监督的内容。环保监督是人大监督的重要内容[2]。其主要包括两方面，一是推进环保法律的制定与实施。尤其是全国人大和省级人大具有立法权，可以通过制定环保法律和地方性法规，推动我国环境与自然资源保护法治建设进程。区级人大虽然没有立法权，但有立法建议权，可以结合本行政区域内环保工作的开展情况和法律法规实施情况提出建议。人大正确履行环保监督职能，有利于促进环境与自然资源保护相关立法、执法和司法等各环节之间保持统一。二是督促“一府两院”依法行政、公正司法。人大及其常委会应确保本行政区域内宪法法律的正确执行和行政权、司法权的正确行使，维护国家和人民的生态利益。近年来随着我国空气、水、土壤等人类生产生活要素的污染加剧，人们对环保监督的关注度和期待值也日益提高，全国各地、各级人大及其常委会在环保监督工作上都纷纷加快了步伐。

（三）人大环保监督的特点。人大环保监督的特点主要有两方面，一是人大环保监督对地方环保工作具有倒逼效用。众所周知，衡量地方政府得失的最重要因素仍然是地区经济发展速度和水平，环境利益和生态利益在地方上更加容易被忽视。尽管新环保法强化了地方政府的环境责任，但无论是法律实施，还是制度配套，地方政府对环保工作仍然较为被动，这也是制约我国生态文明建设的一大难点。人大监督是一种外在监督，不受政府决策的影响，且人大监督的权威性高，监督内容全面，基本可以覆盖到环保执法、司法乃至生态文明建设的方方面面。因此，在生态文明建设中，不仅要加强体制机制建设，引导政府行为和决策，人大还要充分行使好环保监督的职权。二是人大监督应成为公众参与环保的平台和保障。根据2015年《环境保护公众参与办法》，公民、法人和其他社会组织参与环境保护，主要通过环境保护行政主管部门及其监察机构。这种参与方式过于依赖政府对环保的态度，且参与一方的公民、法人和其他社会组织始终居于弱势地位，实际参与效果并不理想。《办法》制定的初衷是为了支持和鼓励公众参与环保事务并依法对政府实施监督，但目前我国公众参与环保事务的范围和程度远远无法满足生态文明建设的要求。因此，鉴于人大监督的权威性和普遍性，应将其作为公众参与环保事务的平台，如通过建立环境信访制度、群众座谈会制度等方式为公众参与环保提供渠道，以保障环保公众参与。

三、人大环保监督的主要途径

从环保监督的可行性、便捷性和实效性而言，全国人大每年会期只有短短几天，除审议政府工作报告之外，难以对具体议题展开调研、讨论并提出具体意见建议。环境问题的区域性、长期性和复杂性等特点，决定了地方人大的环保监督责任更加重大。根据监督法等法律及我国的现实情况，当前各级人大及其常委会开展环保监督的方式主要有以下几种，根据监督的内容是否具体，可以将其分为直接监督和间接监督。

对有关环境问题进行干预的视为直接监督。如开展与环境问题相关的执法检查、督办代表建议、组织特定问题调查、开展询问、专题询问和质询等。通过其他手段治理、督促和问责的视为间接监督。如立法监督、听取和审议工作报告、通过行使人事任免权、预算监督权等进行监督、组织开展工作评议等。

四、人大环保监督的完善

有学者认为，地方政府环保执法不力的原因之一是缺乏第三方主体的有力监督。有关法律虽规定了人大对政府的监督，但在制度上存在缺陷、程序上也缺乏可操作性，从而导致大量环境群体性事件中地方人大和人大代表的失语，尤其是当这种污染或生态破坏是由政府不恰当行为造成的时候[3]。对于人大环保监督，笔者建议可以从下述几方面进行完善。

（一）中央地方联动，增加监督刚性

金山银山不如绿水青山，国富民富不如物种丰富。生态文明建设既关系当代人和后代人的生存空间，也关系“五位一体”可持续发展道路的兴衰成败，更关系国家的影响力和国际声誉。在人大监督中，应改变过去重经济利益、轻生态利益，重政府绩效、轻人民福祉，重财富积累、轻文明教化的做法，将发展循环经济、建设生态文明作为监督工作的重点内容。首先，全国人大及其常委会要重视环保监督工作，通过政策指引、制度规范、体制创新和舆论宣传等方式来引领环保监督工作。至2016年底，仅全国人大常委会就开展了18次专题询问，其中有关环保的专题询问共3次，分别是2012年关于“饮用水安全”、2015年关于“水污染防治法执法检查”和2016年关于“环境保护法执法检查”的专题询问。可见，全国人大正在逐步加大对环保问题的监督力度。在全国人大的示范引领下，各省、市、县（区）人大及其常委会也就環保相关工作开展了多场专题询问，专题询问已经成为一种常见的人大监督方式。值得注意的是，在当前乡镇一级未设立环保管理机构的状况下，乡镇人大更要切实履行人大监督权，依法对本级政府开展环保监督，保护乡镇环境。

然而，在人大行使监督权的过程中，很多人都注意到，人大及其常委会更倾向于采用“柔性”监督手段，而不愿动用“刚性”监督手段。像询问、执法检查、代表提出建议、规范性文件备案审查以及听取和审议工作报告就属于比较柔和的监督方式，而特定问题调查、质询、撤销罢免撤职等则是比较强硬的监督方式。在我国，也许是传统使然，无论是全国人大及其常委会，还是地方人大及其常委会，都很少采用“刚性”手段来对“一府两院”进行监督，大大浪费了法律资源。近年来结合我国国情，人大代表和常委会组成人员发展出了一些介于刚柔之间的监督手段，取得了不错的效果，如专题询问、组织开展对“一府两院”的专题工作评议等，也算一大亮点。由于我国当前的环境问题十分严峻，生态文明建设步伐不断加快，建议人大今后在开展环保监督时进一步开拓思路，逐步增加监督手段中的刚性成分或者尝试采用现有刚性监督手段，增强监督的威慑力，依法依规进行环保监督。

（二）丰富监督内容，完善监督方式

当前人大及其常委会在环保监督的内容上，重点在于对环境保护有关法律执行情况的检查以及对代表提出的环保建议、意见和问题的督办，这一类监督主要着眼于事中和事后，行使监督权的时候环境损害往往已经发生或者正在发生，较为被动。今后，人大及其常委会应充分行使法律赋予其的监督权限，在环保问题上化被动监督为主动介入，重视对政府有关政策、规划、计划在内的战略决策方面的监督，例如对政府工作规划、政策法规决议、产业发展计划、招商引资活动以及与环境有关的其他决策的监督。以此为前提，将“运动式”“彩排式”“走过场式”“拍脑袋式”等不良监督风气转变为常态化、科学化、规范化的人大环保监督。各级人大常委会应根据代表意见，梳理每年环保监督的工作要点和监督手段，在日常工作中予以稳步推进。此外，各级人大及其常委会还应明确环保监督的绩效要求，不能仅仅满足于“一府两院”的简单答复或有关企事业单位采取的临时措施，而是要建制度、促落实、求整改。

在环保监督的方式上，近年来，人大监督的方式在实践中得以丰富。2015年全国人大常委会在汲取全国和地方工作经验的基础上，对各级人大采用专题询问方式开展监督工作予以进一步规范。随着2010年十一届全国人大试点专题询问以来，各省市也随即开始了对专题询问这种监督方式的有益探索，江苏、浙江、河北、安徽、四川等地的市、县还出台了有关专题询问的暂行办法。人大监督的另一大创新是对“一府两院”进行专题工作评议，这种监督方式目前暂无法律依据。在依法治国背景下，应加快人大监督的法治化进程，让所有的监督手段和内容都有法可依，避免人大监督的过于随意性。而且，即使是现有的法定监督方式也存在种种不够规范、不够精细和实际运用过程中的走样问题。以最常见的执法检查为例，执法检查的检查内容、评价标准和整改要求是否应当统一，执法检查结果与立法工作应当如何衔接等问题都需要进一步明确。其他几种人大监督方式也或多或少存在类似问题，应予以改进。

（三）创造监督条件，引入社会力量

环境问题涉及法律、科技、行业标准、地区发展以及就业安置等民生问题，具有相当的复杂性和专业性。在开展环保监督的过程中，完全由各级人大代表或人大常委会成员来开展监督存在一定的弊端。一是人大代表中兼职代表较多，很少能就某一问题进行持续、深入地调研和跟踪，每年人大会议上的议题都很丰富，所涉及的相关部门也有回应，但最终问题得以解决的并不多。二是人大代表中官员比例较高，官员群体间和上下级间通常具有一定的利害关系，即使是来自企业或社会其他领域的人大代表，其企业运营、事业发展等也不同程度地受到有关政府部门的牵制，这可能导致代表在开展听证、评议和质询等监督工作时有所顾忌，无法做到客观、公正、充分监督。三是人大代表中具有生态、环保等相关专业背景或公益事业背景的人员比重不高，其在审议工作报告或评议相关工作时，一方面专业性不足，对生态环保领域缺乏了解，影响最终决断；另一方面当生态利益和经济效益需要权衡时，非专业背景或公益背景的人员倾向于后者的可能性会比较高。四是人大代表虽然受人民委托对地方政府展开监督，但其是否适当履职、对“一府两院”的监督是否到位以及监督实际效果等并无明确标准，缺乏体制机制上的约束和人民的监督。

鉴于此，今后应从以下几个方面来克服上述问题。一要通过立法对人大代表及人大常委会成员的职业规范和岗位职责作出具体规定。就环保监督而言，应包含监督内容、形式和绩效要求。在现有人大代表组成结构中，应增加学历层次高、法律素养强、环保意识佳的专职代表的人员比例。根据2015年新出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的有关规定，党政领导干部对生态环境损害不仅负有政治责任，而且终生追责。在此背景下，各级人大代表更应当依法、谨慎、善意履职，认真行使法律赋予其的监督权，这既是对人民负责，也是对领导干部负责。

二要引入第三方机构参与环保监督。第三方监督，指处于中立地位的具有专业分析、处理和检测能力的专业机构，根据法律法规、环境标准或项目合同的有关要求，对排污主体的排污行为或环保机关的执法行为进行检查、监督的过程。在人大环保监督中，可以引入的第三方监督机构包括环保NGO、社会环境检测机构、社会民意调查机构以及科研院所等。值得关注的是，哪些机构属于第三方环保监督机构、这些机构何时参与和如何参与有关环保议题等都需要予以明确。

三是各级人大要主动联系群众，回应社会关切。对于加强人大工作，党的十八大就提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”的要求。现有的人大环保监督由于人员、机构所限，开展环保监督工作往往无法做到以预防为主，全程参与和及时处理。如果人大能在环保监督中主动依靠群众，让群众参与到环保监督工作中来，则可以在一定程度上弥补上述短板[4]。当前，雾霾现象、土壤污染、饮用水和食品安全等既与国家生态环境利益相关又与公民基本生存福祉相关的问题已成为社会焦点，受到人民群众和社会各界的广泛关注。广大人民群众生活在环境当中，对环境的感受最为直观，信息获取也更为及时。各级人大及其常委会应充分发挥舆论监督和社会监督的优势，当好群众和行政机关、司法机关之间的桥梁纽带，让权力从人民中来，到人民中去。完善人大监督相关制度，如就专门问题召开群众座谈会、定期公开代表监督事项及整改结果、及时处理反馈信访意见建议，让环境决策在制定过程中就能得到广泛的民意支持。

（四）加强生态教育，转变发展观念

20世纪80年代以来，我国GDP保持两位数的增速已有30余年，经济建设的成就举世瞩目，但我们付出的环境代价也不小。据经合组织的一份评估报告统计，仅2010年空气污染给中国造成的经济损失就高达1.4万亿美元[5]。当前，空气、水、土地和食品四大与民生息息相关的环境问题已经严重影响了中国的可持续发展，所造成的长远损失难以用金钱来衡量。党政领导干部、政府官员、企事业单位和其他生产经营者之所以会作出不利于生态环境保护的决策、决议或行为，其原因一方面是政治利益、经济利益的驱使，另一方面则是对生态环境问题的普遍漠视。正所谓“积重难返”，快速工业化、城市化带来的高耗能产业集聚、产能过剩且污染严重等问题在短期内无法消除。

中国要建设生态文明，首先要改变人们的思想观念，让“生态平衡”“环境保护”“可持续发展”成为每一名中国人的自觉意识。在错误的环境决策中，党政领导干部、政府官员所造成的危害后果要比企事业单位、公民个人大得多。当前，不正确的政绩观、不可持续的发展观仍然在上述人群中有不少拥趸。要改变这一现象，不仅要在全社会大力宣传生态文明，还要依赖有关部门的有所作为。笔者认为，人大环保监督中的几种监督方式都能对党政领导干部、政府官员起到很好的教育作用。如在开展执法检查前组织代表学习相关法律知识；在督办代表建议时对政府官员提出具体环保执法要求；在特定问题调查、专题询问和质询时，邀请环保方面的专家学者共同参与；在开展环保监督时对排污企业相关负责人进行警示教育乃至惩罚等等。在制度建设上，如果今后能在官员政绩考核中加入生态和环保指标，所起到的教育效果更加立竿见影。因此，人大加强环保监督本身就是一个对全社会开展生态文明教育的过程。

注释：

[1]中华人民共和国宪法第二条、第三条：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，”人民代表大会代表人民统一行使国家权力，对行政机关、审判机关和检察机关实施监督。

[2]详见中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八条、第九条；环境保护法第二章第二十七条，“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大會常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”

[3]王曦：《〈环保法〉修改应为环保主体良性有效互动提供法制保障》，载《甘肃政法学院学报》2013年第1期。

[4]新环保法第六条明确了社会各方的环保责任和义务，“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。

[5]人民网：《经合组织报告：空气污染让中国每年损失1.4万亿美元》，http：//world.people.com.cn/n/2014/0523/c1002-25057849.html，访问日期：2016年11月15日。

（作者单位：复旦大学法学院）