农房集聚 统筹城乡 着力推进小城镇环境综合整治——以嘉善县为例

□嘉善县国土资源局 郑利平

局长论坛

农房集聚 统筹城乡 着力推进小城镇环境综合整治
——以嘉善县为例

□嘉善县国土资源局 郑利平

▲嘉善县委书记许晴听取农房集聚工作汇报

农房改造集聚工作是嘉善县科学发展示范点建设与统筹城乡工作的切入点和突破口，也是推进嘉善县转型发展的重要动力，更是当前推进小城镇环境综合整治的必修课。推进农房集聚改造，加强和规范农村宅基地管理，切实破解农民建房难问题，既是保障农民合法居住权、优化农村人居环境的必要手段，也是建设城乡一体化和全面小康社会的重要举措。近年来，嘉善县围绕“力争通过三到五年基本解决全县农村无房户、危房户建房用地问题，建立高效、便民、务实的宅基地规范管理新机制”这一目标，创新举措，完善制度，攻坚克难，层层发动，在各镇（街道）、相关部门的共同努力下，全县农房建设和管理工作初显成效，同时涌现出了像姚庄桃源新村、干窑月半湾小区、大云缪家小区、罗星厍浜新区等一批典型，为小城镇环境综合整治奠定了良好基础。

一、基本情况

2013年以来，嘉善县委、县政府把农房建房改造作为为民服务的头等大事来抓，先后由县政协主席、县委副书记、县政府分管领导牵头，会同县农办、国土、住建、财政等部门，分乡镇开展排摸，及时将调研成果转化为政策意见。2013年制定出台了《关于加强农房改造集聚与建设管理工作的意见（试行）》（善委办发〔2013〕134号），2014年印发了《关于进一步推进农房建设管理的指导意见（试行）》（善委办发〔2014〕50号）等指导性文件。2015年起农房改造集聚工作纳入县对镇年度目标责任制考核，并进行单项工作考核表彰。两年来在各镇（街道）、相关部门的共同努力下，嘉善县农房建设和管理工作初显成效，形成了很多好经验、好做法。

（一）工作凝聚力强

根据“善委办发〔2014〕49号”《关于成立嘉善县土地综合整治和农房集聚工作领导小组的通知》文件，成立了以县长为组长，分管副县长为副组长，县级相关部门为成员的县土地综合整治和农房集聚领导小组，下设办公室并从相关部门抽调人员驻县国土资源局办公，开展日常的督查、推进和协调、指导工作。县委县政府专门召开农房集聚和农村土地整治政策解读培训会，并将此项工作列入“善政学堂”学习讨论，确保这项工作及政策要求落到实处落到基层，形成了县级层面有专门督导，乡镇部门层面有考核推动，村级层面有激励机制，政策层面有实货保障，全县形成了土地综合整治和农房集聚互相促进的良好态势。

（二）布点优化力强

嘉善县以农房集聚和建房节地为两条底线，因地制宜引导村民自愿相对集中居住。在首轮“1+X”共77个布点基础上，经过调研2014年调整为“1+X+Y1+Y2”共249个布点，其中21个集镇型新社区（中心集聚点）；66个城乡一体新社区（一般集聚点）；144个保留拓展点；18个特色自然村落保护点。规划至2030年，城乡一体新社区建设用地总面积为2162.02公顷，规划总户数为87908户，总人口为280000人，其中安置户数为71030户，保留户数16878户。城镇新社区规划建设用地面积为696.23公顷，规划户数为27260户，人口规模为8.8万人，户均建设用地面积为0.38亩，人均建设用地面积为78.90平方米；农村新社区规划建设用地面积为1199.75公顷，规划户数为35859户，人口规模为11.5万人，户均建设用地面积为0.49亩，人均建设用地面积为101.5平方米；保留拓展点拓展部分用地面积为266.07公顷，规划户数为7911户，人口为2.7万人，户均建设用地面积为0.5亩。在县发改局、住建局等相关部门的精心组织配合下，现已完成全县93个村庄规划的评审工作。

（三）政策保障力强

一是在用地指标上，主要从四个方面予以重点保障：上级下达的年度指标总量中切块10%；城乡建设用地增减挂钩指标优先保障农村土地整治项目农房建新区用地；上级下达农民建房用地计划单列指标；从县盘活指标中拿出一部分。2016年用于农民建房的用地指标为500亩。二是在空间指标上，2014年结合土地利用总体规划中期调整完善，优先调整安排农民建房所需规划空间，20%（新增建设用地规划指标385公顷）专项保障新农村建设。2016年农民建房所需的规划机动指标给予了全额保障，共报批430亩。三是在奖励政策上，对自愿到中心集聚区和农村新社区集聚的急需建房户，选择联排房和公寓房置换的，县财政分别按5万元/户和7万元/户对镇村实施主体给予奖补，对年内3户以上连片集聚并选择联排房和公寓房置换的，对镇村实施主体再给予1万元/户奖补；引导农户连户成片（整村）搬迁集聚开展农村土地整治，切实提高节地率。鼓励农村土地整治项目复垦工作，按拆旧区复垦新增耕地面积给予实施主体5万元/亩补助，并按完成时间第一年加2万元/亩，第二年加1万元/亩。鼓励宅基地复垦建新区集约节地，以项目为单位，按宅基地节地面积给予实施主体一定奖励，节地率 20-30%，每亩奖励20万元；31-40%，每亩奖励25万元；大于等于40%，每亩奖励30万元；进一步加大村级组织农房集聚融资贴息借款扶持，按照实际筹资额和建设进展，县财政给予贴息补助，贴息本金最高100万元、最长三年。对自主建设农村新社区的村级组织由县财政预借50万元启动资金，集聚到 50户时转为一次性以奖代补。各镇（街道）也要给予一定的扶持补助。县、镇（街道）两级要加大融资力度，县通过直接融资或间接融资帮助各主体解决部分融资，各镇（街道）也要积极筹措资金，切实保障集聚区建设资金需求。

（四）集聚推进力强

2016年刚需户安置数量为1903户，实际安置集聚1975户，其中刚需户1956户。全县各集聚点建设进度：中心点启动征地10个点，启动征地470亩，完成公寓房建设36幢702套；一般新社区启动征地34个点，启动征地1356亩，完成联排房基础设施234户，完成公寓房建设24幢280套；拓展保留点启动征地9个点，征地面积54.9亩。已累计集聚农户37057户，集聚率达43%。

(五)规范管理力强

改革农民建房审批制度，全面提高审批服务质量和效率，建立“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”的农民建房管理模式。在简化审批流程、下放审批权限的同时，建立宅基地村级民主管理制度，在全县推行“村规民约”范本，通过“村规民约”等方式推行村级民主管理，在宅基地分配过程中实行公示制度，做到分配过程公开透明，分配结果公平公正。同时，严格执行农村宅基地审批“四公开”“四到场”制度，做到审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开，确保建筑放样到场、基槽验线到场、施工过程到场、竣工验收到场。结合“三改一拆”工作，加大了对农村建房的监管力度，规范了农村建房行为，强化了对农村农房违建乱建行为的治理。各镇（街道）均设置了专门的“两违”办公室，配置专门人员，并给人员配备了对讲机、GPS设备、视频设备等“两网化”装备，实行了“网络化、网格化”巡查管理体系。

二、存在的问题

（一）集聚点建设用地成本问题

一是土地费用（公寓房划拨用地）：征地补偿安置、建构作物拆迁补偿费、土地报批税费等；二是小区建设前期费用（公寓房）：施工招投标费、绿化工程招投标费、临时配电工程款、消防检测费等28项；三是建设工程款（公寓房）：道路基础设施及各类管线费、给排水（污水）、燃气费等；四是小区公共配套：垃圾收集处理、污水集中处理、配电设施、小区绿化等配套建设费。联排房宅基地成本费用测算如下：征地补偿费：按人均1亩，安置费9.6万元，青苗及其他补偿1万元，安置2户计算，5.3万元/户；基础设施费：小区道路、给排水（污水）3.5万元/户；管线安装费（走地下）：电信（联通、移动）1000元/户，广电（有线电视）1000元/户，电力6000-10000元/户，合计8000-12000元/户；用地指标费：按12万元/亩，折算到每户6万元。以上四项合计15.6-16万元/户。

（二）“两新”工程推进面上不够平衡问题

由于新社区规划点区位级差等问题，对区位优势突出、发展前途好、自身价值高，农户集聚接受率高；相反，农户自然集聚接受率就低。这导致了一般新社区因农户自然翻建住房不多而推进较慢。由于“两分两换”等工作乡镇间推进的不平衡，城镇新社区（新市镇的重要组成部分）推进也不快，且不平衡。总体上姚庄镇推进较快，且实施整镇推进，城镇集聚区覆盖全镇，农民积极性较高，推着政府加快实施农房集聚，解决农民建房问题。而陶庄镇连城镇中心集聚区征地都尚未启动。规划保留点建设还有待提升，在保留点内只在村庄空闲地上作了规划，对旧村旧房改造没有具体作修建性规划，部分村庄道路和景观带是断头路，整个保留点也没有规划主要通道出入口，缺少村庄设计，更谈不上1村一品和1点一品传统特色。

（三）资源保障还不够有力问题

由于总体上土地指标、空间的紧缺，特别是农民建房的不确定性，村庄规划空间仅满足20%，导致宅基地选址往往在不符合土地规划的区块，部10号文件又取消了浙江省规划机动基本农田的做法，使农民建房空间保障更是雪上加霜。土地指标的保障相对较好，但也存在着村、镇总是不断向上伸手要计划指标现象。同时存在着村庄规划资源浪费与不足问题，一是规划布点和规划面积不合理：有的村太少，只有1个一般点和1个保留拓展点，规划面积只能解决60%的农户；而有的村2个一般点和14个保留拓展点，规划面积可以解决190%的农户。例：光明村只有1个一般点和1个保留拓展点，全村现有750户农户，而规划户数只有447户，还303户没有规划；长秀村2个一般点和10多个保留拓展点，全村现有1452户，而规划户数达到2787户，多规划1335户。二是规划户均用地太大：在规划编制过程中，大部分规划集聚点的户均用地多数在0.5亩（部分点而且连公寓房也计算在内），如果公寓房不计算在内的话要超过0.5亩，这样的集聚没有起到节约集约土地的作用。

（四）政策措施还有待完善问题

部门配合推进力度还要加大，存在考虑部门利益多，考虑群众利益少的现象，基层干部反映遇到需多部门协调解决问题时，就会推诿扯皮，而且部门之间的政策较多，有时解决问题需要很长时间，基层单位往往失去信心。有关资金扶助以及规费减免的问题，县一级层面就需要不断补充完善。关于供地方式问题，地块农转后涉及具体供地，明确供地给谁（新市公司、村集体、农户）的问题；有关公建配套房、公寓房、联排房的用地性质和发证问题；用地指标费、耕地占用税，涉及整体供地与点式供地的税费差额问题。最主要的是奖补政策问题：农户只知道进入集聚点建房还要缴纳基础设施配套费，而县里2013年出台的134号文件的奖补政策，是明确奖补给镇（街道）村主体的，具体奖补额度是公寓房7万元、联排房5万元、3户连片1万元，从这样奖补方式来看农户没有得到实惠，相反还要缴费。这些问题都要在工作实践中不断完善。

三、意见建议

下一步嘉善县应在以下五个方面深入推进农房集聚工作。

（一）围绕一个中心，深入贯彻以人民为中心的发展思想

党的十八大以来，党中央坚持以人为本、执政为民理念。在农房集聚工作中，“以人民为中心”最根本的是以农民为本，最根本的问题是农村问题。要在着力增加农民财产性收入、生活满意度上下功夫。今年是“十三五”开局之年，省委省政府提出要建设“更高水平全面小康社会”。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，没有农村的小康，就没有全面小康。农房集聚是解决“三农”问题的金钥匙。农村土地管理是我们工作的最大短板，宅基地管理是农村土地管理的重点、难点和关键所在。“统筹城乡，全面小康”是改革的要求，它的切入点也在农村土地上。同时，规范宅基地管理也是小城镇环境综合整治的重要内容。

（二）锁定两大目标，着力推进美丽嘉善建设

一是锁定城乡建设用地结构空间优化的目标。按照发展中心镇、优化中心村、保护特色村、整治空心村的要求，切实发挥土地利用总体规划引领作用，积极探索土地利用总体规划与村镇建设规划“两规合一”工作机制。对小城镇建成范围内建设用地全面调查摸底，理清存量建设用地闲置低效错配现状，明确基础设施和公建配套项目用地需求，把握城乡统筹发展趋势，通过乡镇土地利用总体规划调整完善、局部修改和土地整治规划实施，重点落实基础设施和公建配套等民生项目用地空间，有序调配城镇拓展边界内外的建设用地和耕地，着力优化工业生产用地和居住生活用地功能分区和结构，有效化解城镇建设用地分散无序和农用地耕地碎片化现象。

二是锁定农民建房集聚建设的目标。加快推进农民建房集聚建设，要统筹安排上级专项下达的农民建房新增建设用地计划指标、存量建设用地、城乡建设用地增减挂钩指标，切实保障小城镇综合整治中农民建房用地需求，深入实施解决农民建房难规范宅基地管理专项行动、空心村整治等工作，加快推进农村居民点集中集聚建设，重点推进城镇中心集聚点建设，稳妥推进特色自然村落建设，适当启动一般新社区，着力推进农房集聚解决农民建房难问题，不断提升农村土地节约集约利用水平。

（三）紧扣三项原则，切实加强农村土地利用

一是因地制宜原则。要把规划摆在突出位置，科学谋划，严格实施，充分发挥规划在农房集聚中的引领和管控作用。不同区域、不同定位、不同地类情况迥异，应在规划中体现差别化的用地导向。从村庄定位看，城郊村、中心村、一般村、撤并村等不同功能定位的村庄，要有不同的用地引导，促进农民向城镇、中心村集聚。对空闲地、空置房数量较多的村庄，在布局宅基地的同时，要同步做好土地综合整治规划，促进土地节约集约利用，促进生产生活与生态相协调。对具有一定历史保护价值或者环境优美的村庄，可以结合古村落保护发展乡村旅游、农家乐等。

二是民生优先原则。要切实保障基础设施项目建设用地，要将小城镇环境综合整治需新建教育、医疗、养老、污水处理和停车场等民生、基础设施纳入项目储备库，实施项目化管理，重点保障建设用地。在充分利用现有存量建设用地的基础上，对确需新增建设用地的，要纳入县土地利用年度计划，按项目时序要求和实际用地需求优先安排年度建设用地计划指标。农房集聚刚需户的空间规划指标和新增建设用地计划指标由县级层面统筹解决。

三是节约集约原则。要坚持资源节约优先战略，落实最严格的节约用地制度，以节约集约用地示范工程为载体，转变发展理念，创新资源利用方式，通过典型引导，示范推广，大力推进土地节约集约利用，优化调整土地利用结构，切实提高土地利用效率。

（四）突出四个结合，全面推动农房集聚改造

一是与小城镇环境综合整治结合。按照“一年见效、三年到位”的总体要求，全面实施以“一加强三整治”为主要内容的小城镇环境综合整治行动，统筹抓好小城镇环境综合整治及后续运维、特色塑造、内涵提升等长效工作，建设“基础设施完善、生态环境优美、特色风貌鲜明、民生建设良好”具有江南特色的新型现代化美丽城镇。通过大力推进镇中心集聚区的主平台建设，以财产性收入的增加和生产生活环境的改善，吸引镇域农户向城镇集聚，努力打造充满江南生活气息的精致美丽小镇。

二是与城乡建设用地增减挂钩结合。大力开展农村土地综合整治，要运用好城乡建设用地增减挂钩政策，健全农村土地民主管理制度和土地收益分配机制，充分调动乡镇、农村和农民三者的积极性和主动性，进一步加大农村土地综合整治工作力度，促进镇村间土地要素有序流动和合理配置，构建农房集聚用地保障主渠道。在城乡建设用地增减挂钩激励政策支撑下，既为土地整治项目和资金向农村地区倾斜、农民增收提供渠道，也为新型城镇化、工业化和中小城镇、特色小镇经济发展拓展建设用地空间。

三是与城镇低效用地再开发结合。要结合小城镇改造、治危拆违、低小散企业“退散进集”等工作，将小城镇整治纳入城镇低效用地再开发试点范围，以优化城镇存量建设用地空间布局、功能分区和用地结构为目标，研究制订城镇低效用地再开发方案，切实解决城镇中心集聚点的建设用地需求，加快盘活存量建设用地，提高建设用地利用效率，促进城乡建设从外延扩张向内涵挖潜转变。

四是与“三改一拆”拆后土地利用结合。要切实做好小城镇“三改一拆”拆后土地利用工作，特别是农房集聚、低小散企业整治后的土地利用，对难以直接利用的零星拆后土地，属于“宜建则建”的，可在编制控制性详细规划和城镇低效用地再开发规划过程中，将其纳入周边地块进行整体开发。对符合土地整治规划、属于“宜耕则耕”的，可纳入复垦区域，通过城乡建设用地增减挂钩政策进行综合利用。对整治地块面积太小无法独立使用时，可纳入周边符合土地利用总体规划和城乡规划的地块，安排新增指标进行农转用一并利用。

（五）强化五项举措，稳步实现全面小康社会

1.扎实推进小城镇环境综合整治

加快镇中心集聚区建设。强化镇中心集聚区的主导性作用，要集中精力、财力、资源优先全面启动中心集聚区建设。以农房集聚和建房节地为两条底线，因地制宜引导农户自愿到21个集镇型新社区（中心集聚点）相对集中居住。同时，要适当推进农村新社区的建设，切实解决本村（社区）急需建房农户的建房需求。

加快建成区三旧（旧村庄、旧厂区和旧城镇）改造。按照“规划先行，统筹谋划，业主联动，成片开发，公益优先，利益共享”的要求，以“退二优二”“退二进三”“收购储备”“临时利用”“集体开发”等方式实施“三旧”改造。

加快城镇低效用地再开发。开展城镇低效用地数据库年度更新工作，实现城镇低效用地数据动态化、精准化管理。狠抓项目推动，健全工作程序，严格再开发项目改造方案审核报批，完善土地增值收益分配机制，加快推进城镇低效用地再开发。

2.扎实推进农村土地综合整治

创新土地整治规划编制。坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，以保障粮食安全为首要目标，大力推进农用地整治和高标准基本农田建设；以促进新农村建设和新型城镇化为基本导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整治利用；以改善生态环境为根本要求，大力推进废弃、污染、退化土地复垦治理。突出“全域规划、精细设计、综合整治”，坚持田、水、路、林、村综合整治，统筹区域土地整治，发挥土地整治的整体效益。

完善城乡增减挂钩机制。建立完善城乡建设用地增减挂钩指标化管理机制，开展城乡建设用地增减挂钩节余指标省内跨区域入市交易。深入推进节余指标质押贷款，积极探索节余指标收储交易制度。探索落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。全面推进严格建设用地总量控制，保持建设用地流量为目标的城乡建设用地结构优化试点。

推进创新创业中心建设。以低小散产业整治为契机，按“一村一策”制定村级工业园区整治改造提升计划，以农村土地整治复垦及低效用地再开发为突破口，以打好“三改一拆”“五水共治”“五气共治”转型升级组合拳为推进手段，全面推进村级工业园区的腾退整治。鼓励通过存量低效用地再开发，利用开发区、工业园区和小企业创业中心内现有空间（含地下空间）和设施，建设“两创中心”标准厂房，构建企业转型升级发展新平台。进一步调整优化产业布局，推动工业园区发展模式创新和能级水平提升。

3.加快推进宅基地有偿流转

创新宅基地管理工作。健全农村土地民主管理制度，完善农民建房村级协商议事机制和“村规民约”，充分发挥村级集体经济组织和村民在土地管理中的主体作用，以规范宅基地管理为引领，把耕地保护、违法管控、农民建房、阳光征地、土地整治等作为重点，建立符合本地实际的各项管理机制，确保农户的知情权、参与权和监督权，促进农村土地管理的规范化和制度化，促进耕地切实保护和违法用地有效管控。通过推行农村土地民主管理，真正实现农村土地“基础管理有强化、农民权益有保障、农民利益有提升”三大目标。

实施宅基地有偿退出。以农民自愿为前提，引导宅基地有序规范退出。对于退出农村宅基地的地上建构筑物，参照当地同期农村土地综合整治或农房集聚补偿标准执行。对于农村宅基地退出补偿安置，在当地政府和集体经济组织可承受的前提下，由申请者自主选择安置方式，选择在本镇（街道）区域内中心点或一般点公寓房安置的，可参照当地同期农村土地综合整治或农房集聚安置条件和标准执行；选择货币补偿方式的，镇（街道）结合各自实际，给予相应的货币补偿。

实施宅基地有偿选位。鼓励村集体经济组织结合本地实际，在规划集聚点内宅基地选位等方式开展有偿使用，进一步完善宅基地分配管理机制。宅基地有偿选位所得收益全部归村集体经济组织所有，由村集体经济组织通过成员民主协商、民主自治方式决定资金用途，弥补新社区基础设施建设成本，落实宅基地公开公平公正安排的要求，将宅基地的不同用益物权让全体村民共享。进一步探索宅基地跨村跨镇安置的有效途径和方式，积极盘活保留村庄农房资源。

4.积极推进“美丽乡村”建设

强化村庄发展规划引领。在大云缪家村土地利用总体规划与村庄规划“两规合一”试点的基础上，推广试点经验和做法，严格筑牢城乡建设用地拓展边界、永久基本农田红线和耕地保有量底线“三条”国土开发空间布局的“底盘”，统筹布局农村生产、生活、生态空间，切实解决规划资源错配漏配低效配等问题。要强化与土地整治规划、乡村旅游规划、农业发展规划等的有机衔接，编制村庄发展规划，划出发展、生态和保障等管控线，合理确定农村居民点建房用地布局，有序管控宅基地规模、布局和时序。

开展全域土地整治。进一步深化农房集聚与农村土地整治工作的互相促进机制，结合高标准基本农田建设、耕地质量等级提升、旱改水、土地开发、标准农田精细化管理、土地质量地质调查建档、破解农民建房难等工程，实施4.0版本的土地整治工程，走出一条集精品农业、美丽乡村、强村计划、乡村旅游等于一体的农村就地现代化发展路径。

推进特色自然村落建设。不断完善特色自然村落各项配套建设，要以城乡一体化理念建设农村基础设施，统筹农村和城镇基础设施建设，努力做到建设时序同步，建设水平均等。农村土地整治节余指标要优先用于基础设施等配套建设。允许特色自然村落内农户自主选择退出宅基地（住房），按照规定异地安置或货币安置。对特色自然村落内闲置宅基地和空闲住房，可以优先安排（调剂）给本村符合宅基地分配条件的农户，同时要积极探索跨村跨镇调剂使用的办法。

5.着力加强组织保障

强化责任意识，提高思想认识。要建立完善政府领导、国土牵头、部门协同、上下联动的工作推进机制。要加强对农房集聚工作的组织协调和工作统筹，加强指导、协调、管理和监督，总结经验，优化服务环境，切实保障农房集聚工作顺利推进，促进新农村建设和城乡统筹发展。

突出政策供给，完善制度建设。结合实际，因地制宜，要完善规范农民建房管理的政策意见。要强化组织领导、宣传发动、政策研究、督查推进等方面机制建设，以机制和制度优势加快推进农房改造集聚建设，努力将“上下联动、合力推进”的工作局面推向新阶段。

落实工作职责，严格考核督查。加大专项工作调研与督查，将农村宅基地管理纳入新农村建设和无违建创建工作重要内容，推动宅基地规范管理，构建农村土地管理工作新格局。进一步落实耕地保护共同责任机制、节约集约用地共同责任机制、执法监察共同责任机制。把农房集聚工作特别是集镇中心集聚区在本区域的吸纳农户水平纳入乡镇工作目标责任制考核。县级各有关部门要切实履行职责，及时解决职责范围内的问题，助推农房集聚工作。